新疆策勒縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

汪澤波（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院　北京 100871）

新疆策勒縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

汪澤波
（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院北京 100871）

在集中連片扶貧、對口援疆和“一路一帶”陸上“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的大背景下，在喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展的輻射帶動(dòng)下，新疆策勒縣迎來歷史上發(fā)展的最好時(shí)機(jī)，同時(shí)也是關(guān)鍵發(fā)展期。受歷史、地理、自然、民族等因素的制約，策勒縣縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨不少問題，破解策勒縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題要打破區(qū)域封閉，構(gòu)建一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶；調(diào)動(dòng)少數(shù)民族發(fā)展的積極性；將人口數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢；抓住援疆機(jī)遇，深度挖掘和發(fā)展自身優(yōu)勢；加大教育培訓(xùn)鼓勵(lì)措施；發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)；加大金融、政策支持力度。

新疆 策勒縣少數(shù)民族 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2010年中央新疆工作座談會(huì)召開，強(qiáng)調(diào)做好新形勢下新疆工作，是提高新疆各族群眾生活水平、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求，天津市開始對口援建新疆南疆和田地區(qū)策勒、民豐和于田三縣。為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，2011年國家發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，新疆南疆三地州（和田、阿克蘇、喀什）成為集中連片扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場之一。2014年，“一路一帶”上升為國家戰(zhàn)略，新疆已經(jīng)成為我國向西開放的橋頭堡。在喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展的輻射帶動(dòng)下，策勒縣迎來歷史發(fā)展最好機(jī)遇期。受歷史、地理、自然、民族等因素的制約，策勒縣的發(fā)展一直滯后于新疆總體發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)和全國同步在2020年建成小康社會(huì)的目標(biāo)，“十三五”期間將是策勒縣發(fā)展的關(guān)鍵期。

一、策勒縣概況

1.地理區(qū)位。策勒（維吾爾語“紅棗”之意）縣位于新疆維吾爾自治區(qū)最南部，昆侖山北麓，塔克拉瑪干大沙漠南緣。南北長約468公里，東西寬約35～121公里，縣境南越昆侖山與西藏交界，西南跨沙漠戈壁與和田縣接壤，西接洛浦縣，東與于田縣毗鄰，北部浩瀚沙漠與阿克蘇地區(qū)沙雅縣相連。315國道橫貫縣境，距首府烏魯木齊市1 415公里。全縣轄7鄉(xiāng)1鎮(zhèn)（策勒鎮(zhèn)、策勒鄉(xiāng)、固拉合瑪鄉(xiāng)、達(dá)瑪溝鄉(xiāng)、恰哈鄉(xiāng)、努爾鄉(xiāng)、烏魯克沙依鄉(xiāng)、博斯坦鄉(xiāng)）、1街道，共123個(gè)村，最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)距縣城152公里。［1］

2.人口分布情況。從人口分布來看，策勒縣以農(nóng)業(yè)人口為主，城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于全國水平。2012年末全縣總?cè)丝?56 295人，其中農(nóng)業(yè)人口132 573人，占總?cè)丝诘?4.82%。人口構(gòu)成中漢族人口僅有2 745人，維吾爾族人口153 446人，約為98.24%，是典型的少數(shù)民族集中區(qū)域。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況。改革開放以來，策勒縣取得較快發(fā)展，每年平均增長率約為13.6%，尤其是在中央新疆工作座談會(huì)召開后，在天津市對口援建大背景下，策勒縣迎來新的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入較快發(fā)展軌道。受地理區(qū)位、歷史、民族等諸多因素限制，策勒縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中受到不少阻力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于新疆和全國平均發(fā)展水平。（見圖1）

圖1：1978～2012年策勒縣生產(chǎn)總值變化情況

4.天津?qū)谠ㄇ闆r。截止2014年8月，天津?qū)谥г陆呃湛h4年來，共援助資金6.47億元，啟動(dòng)實(shí)施了安居富民、棚戶區(qū)改造、萬畝生態(tài)園提升改造、天津—策勒食用菌科技示范園區(qū)等61個(gè)援建項(xiàng)目。［2］

二、策勒縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2012年，策勒縣國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）111 165萬元（按2010年可比價(jià)計(jì)算），比2011年增長11.1%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值41 934萬元，同比增長2.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值14 346萬元，同比增長19.6%；第三產(chǎn)業(yè)增加值54 885萬元，同比增長15.7%。三大產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為：第一產(chǎn)業(yè)占37.7%，第二產(chǎn)業(yè)占12.9%，第三產(chǎn)業(yè)占49.4%。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，第一產(chǎn)業(yè)相對偏高，分別高出新疆和全國平均水平20.1、27.6個(gè)百分點(diǎn)。但是，第二產(chǎn)業(yè)比重卻明顯偏低，比新疆和全國平均水平低23.5、22.4個(gè)百分點(diǎn)。通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)，策勒縣國民經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)遠(yuǎn)落后于全國和新疆水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布存在明顯不合理的現(xiàn)象。（見表1）

表1:2012年策勒縣三次產(chǎn)業(yè)比重和新疆、全國水平比較

從人均指標(biāo)來看，策勒縣2012年的人均生產(chǎn)總值為7 135元，僅僅相當(dāng)于疆內(nèi)人均生產(chǎn)總值的21.11% （33796元）、全國人均生產(chǎn)總值的18.57%（38420元）。

2.農(nóng)牧民收入水平低且增長緩慢。2012年全國農(nóng)民人均純收入為7 916.6元，新疆農(nóng)民人均純收入是6 394元，策勒縣農(nóng)民人均純收入只有3 643元，不足全國平均水平的一半。農(nóng)牧民生活條件尚未得到根本改善，自身素質(zhì)和發(fā)展條件受到制約。從圖2可以看出，策勒縣農(nóng)牧民人均純收入增長趨勢相對于新疆平均水平而言較為緩慢，收入差距有拉大的趨勢。

3.財(cái)政收支矛盾突出、長期處于赤字狀態(tài)。2012年，策勒縣一般公共財(cái)政預(yù)算收入6 282萬元，而公共財(cái)政預(yù)算支出125 306萬元，財(cái)政自給率僅為5%，超過九成支出需要上級財(cái)政補(bǔ)貼。從表2中可以看出，策勒縣2007～2013年各年份的財(cái)政均處于高額赤字，地方財(cái)政不能達(dá)到收支平衡，需要依靠上級財(cái)政補(bǔ)貼和國家的轉(zhuǎn)移支付。

圖2:2007～2012年策勒縣農(nóng)牧民人均純收入和新疆、全國比較

表2：2007～2013年策勒縣財(cái)政收支情況

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，投資資金來源不足，具有傳統(tǒng)民族優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)沒有得到重視。2012年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值93 931萬元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值65 360萬元，林業(yè)產(chǎn)值3 221萬元，牧業(yè)產(chǎn)值24 332萬元。工業(yè)企業(yè)完成總產(chǎn)值5 389萬元，其中新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)（昆鵬新型建材廠）完成工業(yè)總產(chǎn)值1 940萬元，規(guī)模以下工業(yè)總產(chǎn)值3 449萬元。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在農(nóng)牧業(yè)為主的發(fā)展模式中，沒有突出畜牧業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，更沒有建立深度加工、經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)品附加值低，收入少。雖然有天津?qū)谠闹С?，但是?dāng)?shù)赝顿Y資金來源仍表現(xiàn)不足，對口投資的方向更多傾向于民生工程，投資面難以覆蓋全縣。生活在南疆的維吾爾族同胞有著極具自己民族特色的風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)手工技藝、傳統(tǒng)音樂等。2012年自治區(qū)公布的《第三批自治區(qū)級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄和第二批自治區(qū)級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄擴(kuò)展項(xiàng)目》中，策勒縣就有維吾爾族山區(qū)民歌、巴拉曼音樂、維吾爾族皮帽制作技藝（策勒臺(tái)里派克）、維吾爾族居宛托依儀式、維吾爾族卡瓦甫（烤魚、烤全牛）入選。但是這些具有傳統(tǒng)民族優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)卻沒有得到很好的開發(fā)。

5.生態(tài)破壞嚴(yán)重。由于處在沙漠邊緣，加上當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民生態(tài)保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重不足，無序放牧，植被破壞嚴(yán)重；加上植樹造林力度不夠，且成活率低，使得當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境十分惡劣。2011年城區(qū)降塵平均每月209.2718噸/平方公里，2012年每月為239.7018噸/平方公里；2011年郊區(qū)降塵平均每月235.7608噸/平方公里，2012年為每月238.8472噸/平方公里。2012年沒有達(dá)到二級的天數(shù)占全年天數(shù)的42%；而2013年高達(dá)77%（根據(jù)策勒縣2012、2013年度環(huán)境公報(bào)整理而來）。

三、策勒縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在問題的機(jī)理分析

造成策勒縣發(fā)展落后的現(xiàn)實(shí)狀況，既有歷史、現(xiàn)實(shí)與人文因素，又有自然和生態(tài)等原發(fā)性因素。在人力資本水平低下、社會(huì)文化落后和制度缺失等眾多因素共同作用下形成了今天策勒縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的局面。［3］

1.客觀方面的原因是地理區(qū)位和自然生態(tài)環(huán)境制約。（1）地理氣候影響。策勒縣因?yàn)樯罹觾?nèi)陸，地形復(fù)雜，南有昆侖山和青藏高原橫臥，暖濕空氣不易流入；北有塔克拉瑪干大沙漠和天山阻隔，水氣來源很少，形成了極度干旱的典型的大陸性暖溫帶沙漠氣候。

（2）自然生態(tài)脆弱。策勒縣雖然縣域總面積比較大，而人均耕地面積僅有0.13公頃，低于新疆人均耕地面積（0.19公頃）。由于自然生態(tài)環(huán)境惡劣，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱，且常年遭受春寒、夏洪、鹽堿、風(fēng)沙等自然災(zāi)害的侵襲，加上歷史上對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不重視，人為因素加劇造成土地草場沙化、荒漠化、鹽堿化等水土流失，制約著策勒綠洲農(nóng)牧業(yè)發(fā)展和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（3）交通通達(dá)度差。從縣域內(nèi)部看，策勒縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)被沙漠分割、包圍，最遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城170公里，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間交易成本較高。從對外交通聯(lián)系看，由于特殊的地理區(qū)位因素制約，策勒縣地區(qū)偏遠(yuǎn)，交通不便，經(jīng)濟(jì)處于相對封閉狀態(tài)，直到2010年底和田地區(qū)才開通火車。在此之前，從策勒縣到烏魯木齊大宗客貨運(yùn)輸主要靠貫穿塔克拉瑪干沙漠的公路，交通運(yùn)輸線路長，成本高，對人員物資的往來造成極大不便。

（4）信息閉塞。封閉的地理環(huán)境致使策勒縣信息閉塞，市場信息不靈敏，市場發(fā)育程度較低，開發(fā)不夠，產(chǎn)品外銷很少。由于缺乏市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場競爭意識(shí)，農(nóng)牧民的生產(chǎn)技能和經(jīng)營發(fā)展能力較低，這些成為制約甚至阻礙該地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力發(fā)展進(jìn)步的重要因素。

2.主觀方面的原因是人口快速增長，科技教育滯后以及宗教意識(shí)的影響等因素的制約。（1）人口增長過快。策勒縣人口增長率高于全國平均水平，增加了有限的土地資源的承載力。以2012年為例，全國的人口出生率為4.95‰，策勒縣的人口自然出生率為9.4‰。由于策勒縣主要人口是維吾爾族等少數(shù)民族，國家針對少數(shù)民族地區(qū)人口實(shí)行特殊的計(jì)劃生育政策是造成人口增長居高不下的主要原因。其次，少數(shù)民族崇尚生殖的傳統(tǒng)生育觀助長了策勒縣的人口快速增長。

（2）科技教育質(zhì)量差。雖然策勒縣基本實(shí)現(xiàn)了九年義務(wù)教育，有小學(xué)58所，普通中學(xué)13所，高中和職業(yè)高中2所，2012年全縣小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.76%，初中適齡少年入學(xué)率99.42%，但是初中升學(xué)率比較低。一方面是由于當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族對教育重視不夠，雖然當(dāng)?shù)卣扇×艘恍┕膭?lì)措施確保九年義務(wù)教育，但是學(xué)生上學(xué)的同時(shí)還要幫助家里完成農(nóng)活，上課僅僅是為了應(yīng)付了事，不能潛心學(xué)習(xí)；另一方面“雙語”教育師資配備不足，在少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校教育主要語言是維吾爾語，與國家通用語言漢語交流困難，使得教育信息傳播與科技交流存在一定的障礙，對外界的先進(jìn)文化接受能力弱。

（3）宗教活動(dòng)的影響。宗教意識(shí)強(qiáng)，求發(fā)展的意識(shí)淡薄，不利于地區(qū)人口素質(zhì)的提高。維吾爾族主要信奉伊斯蘭教。少數(shù)不法分子打著宗教的幌子，開展非法宗教活動(dòng)，制造社會(huì)不安定因素，從而影響到正常的生產(chǎn)生活。

四、破解策勒縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的對策

1.打破區(qū)域封閉，增加與周邊縣市交通互聯(lián)互通，構(gòu)建一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶。修建策勒至和田的鐵路，加強(qiáng)與和田、喀什、烏魯木齊的聯(lián)系和人員往來，便于勞務(wù)輸出和特色產(chǎn)品輸往中亞和內(nèi)地。策勒縣位于古絲綢之路南線，憑借國家“一路一帶”陸上“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)契機(jī)，借力喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)輻射優(yōu)勢，沿著國道314、315沿線形成“喀什—莎車—和田—洛浦—策勒—于田—民豐”綠洲農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，［4］藉此加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.激活民族團(tuán)結(jié)“紅利”，調(diào)動(dòng)少數(shù)民族發(fā)展的積極性，將人口數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。民族團(tuán)結(jié)是少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，也是發(fā)展建設(shè)的促進(jìn)力量。沒有民族的融合，就沒有社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。形象的比喻民族團(tuán)結(jié)是1，其他為0，沒有1再多的0都沒有意義。但是要轉(zhuǎn)變僅僅把民族團(tuán)結(jié)作為社會(huì)發(fā)展的唯一目標(biāo)的思想，而應(yīng)該將其轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，用先進(jìn)的發(fā)展的事實(shí)和理念影響激勵(lì)他們，使得發(fā)展成為各民族的共識(shí)，成為各民族內(nèi)在的價(jià)值追求和動(dòng)力所在，從而自覺維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的局面。

3.抓住對口援疆機(jī)遇，深度挖掘和發(fā)展自身優(yōu)勢。對口援建是中央在新時(shí)期加快新疆“跨越式”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)2020年新疆與內(nèi)地同步建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署。策勒縣需要充分利用天津?qū)谠?、資金、人才、技術(shù)的優(yōu)勢，挖掘自身的潛力，消化、學(xué)習(xí)借鑒內(nèi)地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。對口援建作為外在的動(dòng)力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療等方面會(huì)給策勒縣帶來“量”的改變，但是解決發(fā)展中深層次的矛盾問題，則需要從“量”的改變轉(zhuǎn)化為“質(zhì)”的改變，從“輸血式”的幫扶轉(zhuǎn)化為本地區(qū)發(fā)展“造血式”的引導(dǎo)和支持。

4.在教育培訓(xùn)方面加大鼓勵(lì)性措施。為激勵(lì)農(nóng)牧民孩子上學(xué)的積極性，可以嘗試發(fā)放教育券，對上學(xué)學(xué)生給予必要的生活補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)；為解決初中升學(xué)率低，勞動(dòng)素質(zhì)差等問題，可以根據(jù)企業(yè)需要，在高中階段以技能教育為主，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動(dòng)力綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，便于向東部地區(qū)輸出勞務(wù)。針對“雙語”教師不足的問題，應(yīng)該加大“雙語”教師培訓(xùn)力度，提高教學(xué)質(zhì)量，擴(kuò)大“雙語”人才儲(chǔ)備，提高教師待遇，對授課老師給予高一級工資配置，以授課量和教學(xué)效果作為績效考核的內(nèi)容。增加和內(nèi)地對口援建省市教育資源交流，在師資互換、學(xué)生培養(yǎng)方面多嘗試不同的途徑，真正提高教育援建的質(zhì)量。

5.增加工業(yè)比重，發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)，使之產(chǎn)業(yè)鏈化、品牌化。策勒縣光照資源豐富，日照時(shí)間長，晝夜溫差大，十分有利于紅棗、核桃、石榴、杏等林果業(yè)的發(fā)展，素有“瓜果之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。目前，策勒縣林果業(yè)面積達(dá)到22.6萬畝，為畜牧產(chǎn)品規(guī)?；B(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品深加工提供了很好的基礎(chǔ)，但是必須注重培育產(chǎn)業(yè)化和品牌化。策勒縣藥用植物豐富，有大蕓、紅花等百余種，其經(jīng)濟(jì)效益和藥用價(jià)值可觀。探明有60處大型礦藏，40多種礦產(chǎn)資源，投資潛力巨大。策勒縣特色手工編制業(yè)、手工羊毛地毯、銅壺、民族小刀等民族特色產(chǎn)品及加工產(chǎn)品種類十分豐富，享譽(yù)國內(nèi)外，具有廣闊的開發(fā)前景。在發(fā)展地區(qū)和民族特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極發(fā)展民族特色旅游，策勒縣境內(nèi)有兩處AA級旅游景點(diǎn)：策勒縣達(dá)瑪溝佛教文化遺址博物館和策勒縣人文生態(tài)旅游園區(qū)，2012年接待游客27 567人，其發(fā)展?jié)摿Σ蝗菪∮U。

6.加大金融、政策支持力度。鼓勵(lì)引進(jìn)內(nèi)地民間資本，對當(dāng)?shù)赜心芰ζ髽I(yè)創(chuàng)業(yè)給予政策和貸款優(yōu)惠。在放低內(nèi)地資本準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，嚴(yán)把生態(tài)環(huán)保關(guān)。政策上向有發(fā)展?jié)摿途哂械貐^(qū)民族特色的產(chǎn)業(yè)傾斜，這樣既可以增加本地區(qū)勞動(dòng)力就近就業(yè)的同時(shí)又有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。注重各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策建章立制，使之長期化、制度化，避免因?qū)谠碾A段性或者政府人員的流動(dòng)而中斷或者終止發(fā)展。

［1］策勒概況（2012年）［EB/OL］.http://www.xjcl.gov.cn/Arti?cle/ShowArticle.aspx？ArticleID=191742，2013-09-17.

［2］天津?qū)谥г陆呃湛h4年實(shí)施61個(gè)援建項(xiàng)目［EB/OL］. http://news.ts.cn/content/2014-07/04/content_10009795. htm，2014-07-04.

［3］朱金鶴，崔登峰.新形勢下新疆國家級貧困縣的貧困類型與扶貧對策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011（03）.

［4］居來提·熱合買提，李文君，月爾妮莎·喀斯木.南疆三地州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式選擇［J］.喀什師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012 （05）.

責(zé)任編輯：洪美云

F127.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.27