西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)非稅收入規(guī)范管理的思考

張秀萍

【摘 要】本文從非稅收入征管中存在的問題入手，以武威市涼州區(qū)非稅收入數(shù)據(jù)為樣本，對(duì)如何完善西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)非稅收入規(guī)范管理征管體制進(jìn)行了分析，提出了規(guī)范管理的建議。

【關(guān)鍵詞】非稅收入；規(guī)范管理；思考

非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的財(cái)政性資金。近年來，非稅收入為彌補(bǔ)執(zhí)收單位經(jīng)費(fèi)不足和地方財(cái)政收支缺口起到了十分重要的補(bǔ)充作用，有效發(fā)揮了非稅收入在完善公共財(cái)政體系、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

一、涼州區(qū)非稅收入管理成效概況

2004年7月財(cái)政部制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，是非稅收入趨于規(guī)范管理的重要的政策依據(jù)。2009年8月1日《甘肅省政府非稅收入管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，使我省各級(jí)政府在非稅收入改革管理和運(yùn)行相關(guān)事宜時(shí)更具權(quán)威，指導(dǎo)性、可操作性更強(qiáng)。2008年涼州區(qū)政府制發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理的意見》，明確了非稅收入管理的征管體系、操作流程等，是涼州區(qū)推進(jìn)非稅收入管理的統(tǒng)領(lǐng)性文件。近幾年，涼州區(qū)在推進(jìn)非稅收入管理改革方面積極探索完善，深化“收支兩條線”管理，非稅收入管理改革各項(xiàng)工作均已步入正規(guī)，機(jī)制比較健全，運(yùn)行狀況比較平穩(wěn)，實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理，為部門預(yù)算和國庫集中支付改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，非稅收入呈逐年增長趨勢，非稅收入占公共財(cái)政預(yù)算收入的比例也在逐年提高。2009年非稅收入為3898萬元，2014年非稅收入達(dá)到了30724萬元，6年時(shí)間增加了26826萬元，增長了7.88倍。非稅收入占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重從2009年的27.45%上升到2014年的53.96%，上升了26.51%。非稅收入與地方稅收收入的比重由2009年的0.003：1上升到2014年的0.54：1，最高的2013年達(dá)到了0.57：1，上繳的非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大。對(duì)推動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)依法行政，具有十分重要的意義。

二、目前運(yùn)行中存在的問題

1.收入結(jié)構(gòu)不合理，質(zhì)量不高

從近幾年財(cái)政收入的情況來看，一方面，非稅收入快速增長，在公共財(cái)政預(yù)算收入中的總體占比逐年上升，2014年非稅收入占公共預(yù)算收入的比重達(dá)到53.96%。而稅收收入只占到公共財(cái)政預(yù)算收入的46.04%，還不到一半。一般來說，發(fā)達(dá)地區(qū)非稅收入占公共預(yù)算收入的比重在5%～8%之間，收入來源主要是政府提供公共服務(wù)和國有資產(chǎn)有償使用收入。而涼州區(qū)非稅收入主要來自行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國有資產(chǎn)有償使用收入和政府性基金收入，收入結(jié)構(gòu)不盡合理，影響了收入質(zhì)量和可用財(cái)力，加大了財(cái)政收支平衡難度；另一方面，非稅收入增長的穩(wěn)定性相對(duì)較低，尤其是廉租住房的出售收入和盤活國有資產(chǎn)集中處置收入這些短期一次性收入，更加影響了非稅收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.收費(fèi)項(xiàng)目清理取消不及時(shí)，管理有待完善

為促進(jìn)依法行政，近幾年對(duì)單位收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行了多次清理，但仍有個(gè)別單位的收費(fèi)項(xiàng)目不能及時(shí)清理取消。有的收費(fèi)項(xiàng)目明細(xì)瑣碎，在對(duì)外公示時(shí)不能做到全面公示子項(xiàng)目。有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)幅度變動(dòng)大，在執(zhí)收過程存在自由裁量權(quán)力過大，增加了監(jiān)管難度。另一方面，個(gè)別單位受利益驅(qū)動(dòng)，想方設(shè)法通過各種途徑規(guī)避財(cái)政監(jiān)管，把一些行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，通過設(shè)立培訓(xùn)中心、協(xié)會(huì)等進(jìn)行收費(fèi)，進(jìn)行體外循環(huán)，缺乏財(cái)政預(yù)算約束力，導(dǎo)致監(jiān)管弱化。

3.財(cái)政票據(jù)使用不規(guī)范，管理手段落后

（1）目前一些涉及非稅收入數(shù)額多的部門，如交通、工商、稅務(wù)等單門，由于體制上的原因，其專用票據(jù)仍由上級(jí)主管部門管理，沒有到本級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行領(lǐng)取、登記、核銷，而是直接使用這些票據(jù)收取非稅收入，上繳上級(jí)主管部門。由于用票量大，不及時(shí)核銷、年檢，致使財(cái)政部門對(duì)之缺乏有效的監(jiān)督控制。

（2）對(duì)往來結(jié)算票據(jù)的使用上存在漏洞，個(gè)別單位或是用往來票據(jù)代替稅務(wù)票據(jù)，或是通過上下級(jí)劃轉(zhuǎn)資金，規(guī)避應(yīng)由本級(jí)征收、監(jiān)管的非稅收入。

（3）由于電子票據(jù)的普及受執(zhí)收方式、代收銀行網(wǎng)點(diǎn)的制約，使用量很少。各單位大量使用的還是手工票據(jù)，而手工票據(jù)種類多，一個(gè)單位存在用多種票據(jù)收費(fèi)，混開、串用、超范圍使用手工的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至出現(xiàn)涂改、挖補(bǔ)、損毀等現(xiàn)象，造成核銷票據(jù)的工作量大，差錯(cuò)機(jī)率增長，增加了管理難度。

4.征管力量相對(duì)薄弱，收支監(jiān)管不到位

由于涼州區(qū)政府非稅收入管理面廣、量大、零星、分散，區(qū)級(jí)非稅管理人員只有5人，不能充分履行征、管、查的職能。執(zhí)收單位財(cái)務(wù)人員隨意減免收入或是對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有幅度的項(xiàng)目少收收入，財(cái)政部門監(jiān)管上存在缺位，導(dǎo)致收入的流失。一些自收自支單位，在節(jié)假日無法將收入直接繳庫，將非稅收入存放于單位過渡戶，導(dǎo)致滯留、挪用非稅收入，沒有認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定。另外，在部門預(yù)算的編制上，大部分單位往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過高，尤其在一些職業(yè)院校，非稅收入主要來源于學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，而學(xué)生收費(fèi)在很大程度上取決于學(xué)生的入學(xué)率和繳費(fèi)率，造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶相當(dāng)成分的人為因素，從而使部門預(yù)算缺乏完全意義上的真正落實(shí)。

三、完善管理的對(duì)策建議

一要加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。要繼續(xù)加大非稅收入概念的宣傳力度，使全社會(huì)都逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快樹立非稅收入新理念，明確非稅收入是政府財(cái)政總收入的重要組成部分，形成“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的統(tǒng)一思想，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置，提高各級(jí)各部門按章辦事、服從監(jiān)管的主動(dòng)性和自覺性。

二要健全征管法制，確保規(guī)范運(yùn)作。盡快出臺(tái)政府非稅收入征管法規(guī)及相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，將非稅收入的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、征收減免程序、征收管理、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等進(jìn)行細(xì)化，以法律法規(guī)的形式固定下來，解決目前政府非稅收入管理無法可依、無章可循的問題，規(guī)范非稅收入的征管行為。

三要完善征管機(jī)制，規(guī)范執(zhí)收行為。首先，要明確界定行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，特別是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)收費(fèi)行為明確收費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)范收費(fèi)票據(jù)管理，嚴(yán)格票據(jù)的使用、繳銷、核查等管理工作，建立完善財(cái)政票據(jù)的稽查制度，規(guī)范票據(jù)使用及管理。其次，要設(shè)立獨(dú)立的非稅收入征管機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)內(nèi)非稅收入的征收工作，以利于非稅收入統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，促進(jìn)征繳合理、公平和規(guī)范。

四要加大收費(fèi)項(xiàng)目的信息公開力度，促進(jìn)依法行政。應(yīng)建立全省統(tǒng)一規(guī)范的非稅收入項(xiàng)目庫，發(fā)揮以項(xiàng)目庫控制亂收費(fèi)行為，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理，通過政府網(wǎng)站、財(cái)政部門網(wǎng)頁，及時(shí)更新公示內(nèi)容，使基層單位在工作上能及時(shí)跟進(jìn)，該取消的及時(shí)取消，該清理的及時(shí)清理，做到收費(fèi)信息陽光透明，讓執(zhí)法工作經(jīng)得起社會(huì)監(jiān)督。

五要加大稽查力度，改善非稅收入征管環(huán)境。加大對(duì)執(zhí)收執(zhí)罰單位的稽查力度，通過日常稽查和專項(xiàng)檢查等方式，落實(shí)非稅收入 “征、管、查”職責(zé)，做到執(zhí)法明確、應(yīng)收盡收。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)違紀(jì)違法行為的處罰力度，充分運(yùn)用國家已發(fā)布的相關(guān)條例，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。在實(shí)現(xiàn)非稅收入網(wǎng)絡(luò)化管理的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管手段，做到征管法制化、精細(xì)化、規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

[1]聶少林.地方政府非稅收入管理創(chuàng)新研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011年

[2]劉志峰.基層國稅機(jī)關(guān)征稅成本與征稅效率研究[D].南昌大學(xué)，2011年

[3]李維國.規(guī)范吉林省政府非稅收入管理對(duì)策研究[J].長春金融高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010年4期

[4]郭薇.如何完善地方非稅收入收繳管理改革[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2009年07期