淺析憲法監(jiān)督制度及其發(fā)展

岳曉剛

摘 要：任何一部憲法的實施，都離不開健全的憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督體制或監(jiān)督憲法實施體制是一個國家為了保證憲法順利實施，維護(hù)憲法權(quán)威而采取的重要制度形式。它包括著對實施憲法監(jiān)督的主體、對象、程序、方式等內(nèi)容的規(guī)定，本文以憲法監(jiān)督主體為視角談?wù)勅绾瓮晟茟椃ūO(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：憲法；現(xiàn)狀分析；憲法監(jiān)督制度

一、憲法監(jiān)督的主體

（一）自然主體，或稱“終極主體”

通常講，憲政的一項基本原則是“主權(quán)在民”。它是針對“君權(quán)神授”而提出來的。

我國現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！眹覚?quán)力屬于人民，這是我國憲法的一項基本原則。

從權(quán)力的構(gòu)成來看，我國憲法監(jiān)督權(quán)是國家權(quán)力的組成部分，既然國家一切權(quán)力屬于人民，那么憲法監(jiān)督權(quán)也是屬于人民的；

從權(quán)力的來源和歸屬來看，我國憲法是基于人民的權(quán)力而產(chǎn)生的，是人民意志和利益的集中體現(xiàn)，人民制定了憲法，人民就有權(quán)監(jiān)督憲法實施，憲法制定權(quán)及其監(jiān)督權(quán)最終應(yīng)歸屬人民。

正是從這個意義上講，憲法監(jiān)督的自然主體或終極主體是人民。

（二）授權(quán)主體

在我國，享有憲法監(jiān)督權(quán)的主體依法授權(quán)于特定機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)，被授權(quán)的機(jī)關(guān)可稱為“授權(quán)主體”。

憲法第六十七條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)“監(jiān)督憲法的實施”，有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，有權(quán)“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的行政法規(guī)和決議”；

憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章”，有權(quán)“改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”；

地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”，有權(quán)“改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議”，有權(quán)“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。

二、憲法監(jiān)督的方式

關(guān)于憲法監(jiān)督制度的確立主要有以下幾種模式：其一是由立法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式。此種憲法監(jiān)督制度以英國為代表。英國實行“議會至上”的憲政體制，內(nèi)閣和法院由議會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，議會可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，議會有權(quán)修正或廢止。這種監(jiān)督模式的最大的優(yōu)點在于它的權(quán)威性和有效性，從而保證了立法機(jī)關(guān)制定的法律得以更有效地貫徹和執(zhí)行。不過這種模式的缺點是顯而易見的，其實質(zhì)是立法機(jī)關(guān)自己審查自己，失去了違憲審查的真正意義，達(dá)不到違憲審查的效果。其二是由司法機(jī)關(guān)即法院行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式。首創(chuàng)這種體制的是美國，其直接淵源是著名的“馬伯里訴麥迪遜案”這一判例，由最高法院通過對法律的違憲性審查來監(jiān)督憲法的實施。法院行使憲法監(jiān)督權(quán)模式的優(yōu)點在于法院通過違憲審查權(quán)的行使，有效地制約了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，保證了權(quán)力的分立與制衡；法律和其他規(guī)范性文件的合憲性爭議往往在處理具體案件中表現(xiàn)出來，使憲法得到了經(jīng)常性的貫徹與監(jiān)督，強(qiáng)化了憲法至上的觀念。但司法活動本身也難保證是絕對客觀中立的過程，法官選擇與操作的過程中，其主觀任意性決定法官要準(zhǔn)確表達(dá)立憲者的意圖是不可能的，因而該種模式也并不十分完善。其三是由專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式。法國是實行這種體制的典型。法國現(xiàn)行憲法規(guī)定成立專門的憲法委員會，其主要職責(zé)是“監(jiān)督共和國選舉”，“各組織法在公布前，議會兩院的規(guī)章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應(yīng)就其是否符合憲法作出裁決”。這一制度兼具了議會審查和普通法院審查的優(yōu)點，但其缺點在于憲法委員會是政治機(jī)關(guān)，政治傾向性強(qiáng)，很難保證客觀公正的監(jiān)督。

三、我國憲法監(jiān)督取得的成就和現(xiàn)行的方法

（1）明確宣布了憲法的根本法地位和最高的法律效力。

（2）規(guī)定了憲法監(jiān)督的總原則。

（3）明確了憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，擴(kuò)大了憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的范圍。

（4）建立了逐級監(jiān)督和保證憲法實施的監(jiān)督體系。

（5）規(guī)定了事先審查和事后審查相結(jié)合的監(jiān)督方法。

四、我國憲法監(jiān)督制度的發(fā)展

（一）憲法監(jiān)督的歷史發(fā)展

1954年憲法作了如此規(guī)定：全國人民大行使憲法實施的監(jiān)督的職權(quán)，全國人大常委會有權(quán)撤消省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)決議。這種規(guī)定過于簡單，同時也沒有因此而確立監(jiān)督的具體程序。后來，極“左”思想盛行，憲法原由遭到了踐踏，違憲行為也未得到制止和糾正，甚至連憲法本身也被拋棄在一邊了。

1975年憲法對憲法實施的監(jiān)督干脆只字未提?！拔母铩逼陂g，由“四人幫”炮制的“公安六條”甚至凌駕于憲法之上，把中央機(jī)關(guān)的權(quán)力集中于“文革小組”，把地方機(jī)關(guān)的權(quán)力一律歸之于“革命委員會”。一切無所謂違憲合憲，公民的憲法權(quán)力遭到肆意踐踏，人權(quán)根本得不到任何保障。

1978年憲法恢復(fù)了由全國人大監(jiān)督憲法實施的職權(quán)；全國人大常委會有權(quán)撤消省、自治區(qū)，直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，由于該憲法本身不盡完善，況且也沒有具體制度來落實有關(guān)條文，要求全國人大經(jīng)常性地履行監(jiān)督權(quán)，這不切實際，也沒法辦到。所以，這種規(guī)定形同虛設(shè)。不久，該憲法為1982年憲法所取代。

（二）現(xiàn)行憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督制度

現(xiàn)行憲法規(guī)定：全國人大行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)；全國人大常委會行使解釋憲法，監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。同時，憲法還規(guī)定了國家權(quán)利機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及它們相互之間的關(guān)系方面應(yīng)形成的監(jiān)督機(jī)制，以保證權(quán)力機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)，行政規(guī)章等內(nèi)容受到嚴(yán)格的合憲法性審查控制，以保證不與憲法相抵觸。

根據(jù)憲法，憲法監(jiān)督制度內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)如下：

第一，憲法序言宣布憲法是國家的根本法，確認(rèn)它具有最高的法律效力。全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團(tuán)體，各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實施的職責(zé)。此外，憲法第5條規(guī)定：“一切法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)都有不得同憲法相抵觸”；“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”；“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。以上規(guī)定共同確立了憲法作為國家根本法的最高地位，確立了憲法不可侵犯的原則，為進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

第二，憲法第62條第2款規(guī)定，全國人大行使“監(jiān)督憲法的實施”的職權(quán)；第67條第1款又規(guī)定全國人大常委會也有權(quán)“監(jiān)督憲法的實施”。由此，憲法確立了最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)督憲法實施方面的主導(dǎo)地位。

第三，憲法進(jìn)一步明確，全國人大有權(quán)改變或者撤消全國人大常委會不適當(dāng)?shù)囊?guī)定；全國人大常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法，法律相抵觸的行政法規(guī)，決定和命令；有權(quán)撤消省，自治區(qū)，直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)（即人民代表大會）指定的同憲法，法律和行政法相抵觸的地方性法規(guī)和決議；而根據(jù)《中國人民共和國全國人民代表大會組織法》第37條的規(guī)定，全國人大設(shè)立的各專門委員會分別審查相關(guān)領(lǐng)域的法律文件的合憲性，相對于前幾部憲法來說，這無疑是邁向法律監(jiān)督專門化的重要一步，也具體落實了由國家最高權(quán)利機(jī)關(guān)對憲法行使監(jiān)督權(quán)的行使。

第四，憲法第99條規(guī)定，地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。具體而言，縣級以上的地方各級人大有權(quán)改變或者撤消本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。第104條又規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤消本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤消下一級人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和第39條對此作了更詳細(xì)規(guī)定。

五、如何完善我國憲法監(jiān)督

1.制定立法法

“我國現(xiàn)行的立法體制是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、多級并存、多類結(jié)合的立法體制?！眹鴦?wù)院及其各部委、有關(guān)地方制定的有些法律性文件還存在與憲法或法律相抵觸的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為部門利益本位主義和地方保護(hù)主義傾向。這一傾向已極大地破壞了法制的統(tǒng)一，損害了憲法和法律的尊嚴(yán)，因而引起人們的不滿。所以，應(yīng)盡快出臺《立法法》，對立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法技術(shù)、備案審批、違憲責(zé)任等加以規(guī)范，以保證各層次法律性文件的合憲性、民主性、統(tǒng)一性。同時也為審查抽象違憲行為提供依據(jù)。

2.制定人大監(jiān)督法

在我國，監(jiān)督的主體是多元的，但人大的監(jiān)督具有最高法律效力。我國憲法、組織法雖然規(guī)定了各級人大享有監(jiān)督權(quán)，并對監(jiān)督的對象、方式等也作了規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性、完整性和可操作性。因此，應(yīng)盡快制定出包括全國人大和地方各級人大對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的基本法，其中應(yīng)包含監(jiān)督的對象、范圍、方式、程序、效力、違憲責(zé)任形式、裁決及其執(zhí)行等，以保證人大監(jiān)督權(quán)的充分行使，切實體現(xiàn)其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

3.制定憲法訴訟法

憲法也是實體法，具有實體法的屬性。因此，憲法的實施同樣需要程序法來保障，使其具有“可訴性”，以有利于對一切違憲行為進(jìn)行追究和制裁。憲法訴訟，是指公民的憲法權(quán)利和自由受到侵害后，通過其他救濟(jì)模式如刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，仍無法得到有效保護(hù)時，而向有權(quán)機(jī)關(guān)提起訴訟的一項法律制度。所以有必要建立憲法訴訟制度。憲法訴訟法的內(nèi)容，主要包括受理機(jī)關(guān)、審判程序、責(zé)任形式、判決和執(zhí)行等。根據(jù)我國現(xiàn)行司法體制，可以在最高人民法院和省級人民法院設(shè)立憲法權(quán)利法庭，作為憲法權(quán)利糾紛的管轄機(jī)關(guān)。這既體現(xiàn)了憲法權(quán)利的重要性，也有利于維護(hù)審判權(quán)的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

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