重估第三條道路：政策性銀行的轉(zhuǎn)型發(fā)展

謝欣

2015年4月12日，國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）、中國進出口銀行（以下簡稱“口行”）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）改革方案已獲國務(wù)院批復(fù)同意。新一輪的政策性銀行改革大幕再度拉起。8月18日，中國人民銀行發(fā)布公告稱，國家外匯儲備已分別向國開行、口行注資480億美元、450億美元，此次改革通過國家外匯儲備注資的方式，更加突出政策性的功能和定位，更好地發(fā)揮政策性金融在重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時期的功能和作用，積極服務(wù)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

政策性銀行改革初衷

政策性銀行并非中國特色，世界上第一家政策性銀行誕生于1894年的法國，“農(nóng)業(yè)信貸互助地方金庫”的成立，標(biāo)志著政策性銀行正式誕生。中國三大政策性銀行于1994年先后成立，為經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)軌服務(wù)，使當(dāng)時的工農(nóng)中建四大專業(yè)銀行能夠擺脫政策性貸款的業(yè)務(wù)，以協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運行效率。三家政策性銀行起初的定位清晰：國開行定位于支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域建設(shè)；口行支持外貿(mào)；農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。區(qū)別于其他銀行的是，這三家銀行不吸收存款，主要依托國家信用發(fā)行債券融資，再發(fā)放貸款。應(yīng)該說，自1994年成立開始，政策性銀行在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，積極承擔(dān)了增強宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，促進國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革等多重使命。

隨著中國經(jīng)濟和金融環(huán)境發(fā)生變化，政策性銀行的發(fā)展模式也面臨著改革的壓力。在2007年第三次全國金融工作會議上，我國正式確立了政策性銀行向商業(yè)化轉(zhuǎn)型的改革思路，期望可以探索出一條發(fā)展新路，以求在政策性及商業(yè)化經(jīng)營管理之間求得平衡。當(dāng)時政策性銀行改革轉(zhuǎn)型主要是出于以下幾點考慮的。

缺乏健全的資本金補充機制，資本充足率偏低。我國政府沒有建立起對政策性銀行動態(tài)注入資本金的制度。與國外同業(yè)相比，我國政策性銀行的資本充足率普遍偏低，其中農(nóng)發(fā)行的資本充足率最低，口行的資本充足率只有2.26%，并且農(nóng)發(fā)行和口行都沒有根據(jù)五級分類標(biāo)準(zhǔn)提足呆壞賬準(zhǔn)備金。

內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)尚未建立。按現(xiàn)代銀行制度的要求，我國三家政策性銀行在治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)方面尚有較大距離，還沒有建立起有效的激勵約束機制、完備的內(nèi)控機制和風(fēng)險管理體系等。從世界來看，1/3的政策性銀行虧損和大量不良資產(chǎn)導(dǎo)致了其業(yè)務(wù)和經(jīng)營的不可持續(xù)性。目前，農(nóng)發(fā)行還沒有成立董事會，監(jiān)事會屬于外派制，股東大會、董事會、監(jiān)事會的三會制度還沒有完全建立起來。

業(yè)務(wù)經(jīng)營已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展變化。國開行在“兩基一支”領(lǐng)域的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)已經(jīng)受到商業(yè)銀行的競爭，而經(jīng)濟社會發(fā)展對開發(fā)銀行又提出了新的融資需求，如“走出去”、社會瓶頸等領(lǐng)域。進出口銀行傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)已不能適應(yīng)我國對外貿(mào)易和口行發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在當(dāng)時機電產(chǎn)品出口競爭力顯著提高，不再主要依靠政策性貸款支持；傳統(tǒng)政策性金融業(yè)務(wù)比重大幅下降，以支持“走出去”為主的自主經(jīng)營業(yè)務(wù)迅速上升。農(nóng)發(fā)行雖然逐步開展了一些與其職能相關(guān)的商業(yè)性業(yè)務(wù)，但業(yè)務(wù)管理上，并沒有對政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)從制度上加以區(qū)分，增加了政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合經(jīng)營的道德風(fēng)險。

商業(yè)化轉(zhuǎn)型之路

政策性銀行是在當(dāng)時的特殊局面下，以承擔(dān)特殊的歷史使命而誕生的，隨著我國實現(xiàn)市場經(jīng)濟的步伐加快，政策性金融業(yè)務(wù)的外部環(huán)境已發(fā)生變化，金融業(yè)伴隨著創(chuàng)新也發(fā)生了翻天覆地的變化。由此，政策性銀行主要的目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)發(fā)生重大的、實質(zhì)性的變化。盡管政策性業(yè)務(wù)的需求仍然存在，但在量上已經(jīng)有所減少。同時，外部條件的巨變導(dǎo)致在發(fā)展的過程中農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)已經(jīng)與其他涉農(nóng)類金融機構(gòu)同質(zhì)化，由于做大做強的慣性導(dǎo)致業(yè)務(wù)發(fā)展方式上，主要的介入項目也都傾向于大型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，某種程度上來講，商業(yè)化的轉(zhuǎn)型之路已有倒逼之勢。

但是有一點比較明確的就是，中國的國有銀行經(jīng)歷了股份制改造成為上市銀行之后，已經(jīng)逐步建立了較為完善的公司治理體系，股東大會、董事會、監(jiān)事會、高管層間的獨立運作、相互制衡的治理機制也逐步形成，市場化轉(zhuǎn)型思路還是較為清晰的，經(jīng)營模式也向市場化靠攏。但是與商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型之路所不同的是，中國的三大政策性銀行主要通過在銀行間市場發(fā)行金融債券來籌資提高貸款來源，這種負(fù)債模式本身不具備參與市場化競爭的基礎(chǔ)，因此，中國的政策性銀行轉(zhuǎn)型之路在不斷摸索中逐漸清晰起來，其改革之路可以概括為商業(yè)化轉(zhuǎn)型、市場化運作。一方面，通過商業(yè)化經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型，能夠徹底明確金融機構(gòu)本身的市場屬性和自身定位，使之真正以市場主體的身份出現(xiàn)在金融業(yè)務(wù)活動中，真正以市場運行規(guī)則激勵和約束自己的業(yè)務(wù)行為。另一方面，政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型也將進一步優(yōu)化金融市場秩序，從而提高市場整體效率。

隨著中國市場化進程的深入，更多的投資領(lǐng)域被放開、更多的建設(shè)項目采用了商業(yè)化的模式，與這種形勢相適應(yīng)，商業(yè)化金融業(yè)務(wù)有條件向一些基礎(chǔ)建設(shè)和大型項目方面提供服務(wù)，能夠覆蓋更加廣泛的經(jīng)濟領(lǐng)域。商業(yè)化強調(diào)的是經(jīng)營模式、管理效率要商業(yè)化，通過商業(yè)化提升公司的治理水平，強化其內(nèi)部的資本約束，最終的目的不是要他們變成商業(yè)銀行。就農(nóng)發(fā)行來看，商業(yè)化體現(xiàn)在：自主選貸、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧、分賬經(jīng)營，其中的準(zhǔn)政策性貸款并非真正是農(nóng)發(fā)行自主發(fā)放的，很大程度上仍是執(zhí)行政策性任務(wù)。但要實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的涇渭分明也絕非易事，劃分的技術(shù)難度極高。政策性銀行的商業(yè)性往往依托于政策性業(yè)務(wù)，兩者之間有千絲萬縷的聯(lián)系，而且也是一個動態(tài)變化的過程。比如，國開行在商業(yè)化轉(zhuǎn)型之前的主要政策性業(yè)務(wù)就是做地方融資平臺貸款，但到2009年政府融資平臺成為各家商業(yè)銀行爭相放貸的優(yōu)質(zhì)對象。

由于轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中遇到了一些困難與障礙，在隨后的爭論中，關(guān)于政策性銀行改革逐漸形成三派專家觀點。一種是強化論，認(rèn)為政策性金融不可或缺、不可替代，政策性銀行應(yīng)該集中精力做政策性業(yè)務(wù)，執(zhí)行政府的意圖；另一種是保留論，認(rèn)為政策性銀行改革的核心是強化考核和監(jiān)管，促使其以市場化的方式來完成政策性任務(wù)；第三種是轉(zhuǎn)型論，認(rèn)為應(yīng)該徹底走商業(yè)化道路。但是，國開行率先探索實行商業(yè)化轉(zhuǎn)型之后，又再次陷入了商業(yè)化轉(zhuǎn)型“進退兩難”的癥結(jié)，主要核心問題就是國開行負(fù)債來源單一、缺乏經(jīng)營網(wǎng)點、國開債的債信問題難以解決。負(fù)債管理是商業(yè)銀行經(jīng)營管理的重要內(nèi)容，資產(chǎn)負(fù)債管理的能力決定了一家銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營水平和流動性管理能力，也是商業(yè)銀行的核心競爭力。因此，國開行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型之路勢必與商業(yè)銀行的經(jīng)營模式有所區(qū)別，也就只能尋找一個折中方案。

應(yīng)該說，通過初次的轉(zhuǎn)型改革嘗試，政策性銀行也開始涉足自營業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并且對政策性業(yè)務(wù)與自營業(yè)務(wù)實行分賬管理，在風(fēng)險管控、經(jīng)營考核上也有區(qū)別，市場化的運作理念已經(jīng)形成，并帶來了發(fā)展的新活力，其效果還是值得肯定的。但是，鑒于政策性銀行承擔(dān)了服務(wù)重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時期的重大項目，盈利目標(biāo)問題存在比較大的障礙。因為即使通過引入完善的公司治理機制，使得政策性銀行和商業(yè)性銀行在管理方式、經(jīng)營方式上基本相同，但是其在盈利水平和實現(xiàn)國家利益的方式上有所不同。國有控股的商業(yè)銀行追求利潤最大化，體現(xiàn)為股東利益最大化和國家利益最大化。而政策性銀行則是保本微利，需要完成國家一些特定的任務(wù)和政策，為企業(yè)承擔(dān)一部分風(fēng)險。畢竟，政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍與股份制商業(yè)銀行還是存在一定差別，其政策性的逆周期調(diào)節(jié)作用還是具體無法替代的作用，對促進經(jīng)濟發(fā)展的貢獻仍十分突出。

如何走下去的第三條道路

隨著“一行一策”思路的深化改革方案的落地和注資完成，三家政策性銀行的改革路徑也基本清晰，此次改革聚焦政策性功能和定位更加突出，央行通過債轉(zhuǎn)股方式的注資進一步夯實了政策性銀行的資本實力和抗風(fēng)險能力。下一步，隨著改革方案的逐步實施及配套政策的出臺，三家政策性銀行還需要進一步健全治理結(jié)構(gòu)、約束機制、內(nèi)部管理，穩(wěn)步提升金融服務(wù)和可持續(xù)發(fā)展能力，從而在支持外貿(mào)發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略、服務(wù)“三農(nóng)”、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護國家糧食安全等方面發(fā)揮更加重要的作用。

關(guān)于功能定位。國開行將開發(fā)性金融的發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位通過深化改革加以明確。未來，國開行將堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位，適應(yīng)市場化、國際化新形勢，充分利用服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，對市場盈利不足但國際戰(zhàn)略需要的項目給予支持，加大對新型城鎮(zhèn)化、棚戶區(qū)改造、“兩基一支”、走出去的信貸支持力度。口行與農(nóng)發(fā)行的改革方向主要是強化政策性職能定位，堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，審慎發(fā)展自營性業(yè)務(wù)。對政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)實行分賬管理、分類核算。進出口銀行將加大對企業(yè)“走出去”的支持力度，農(nóng)發(fā)行則需要重點支持糧棉油收儲和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護國家糧食安全、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。應(yīng)該說，三家政策性銀行的改革基本上回歸了成立之初的本源，開始全力聚焦于政策性職能，以服務(wù)國家戰(zhàn)略為優(yōu)先，加大對經(jīng)濟建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的信貸支持力度。

關(guān)于資本補充。資本充足率是衡量銀行抵御風(fēng)險能力的重要指標(biāo)，按照巴塞爾協(xié)議Ⅲ的資本充足率要求各商業(yè)銀行資本充足率要達到8%，核心資本充足率達到4%。我國銀監(jiān)會對于非系統(tǒng)重要性銀行資本充足率最低要求為10.5%，但是當(dāng)前三家政策性銀行資本充足率還處于較低水平，僅有國開行的資本充足率達到9%以上，資本充足水平是保障可持續(xù)發(fā)展能力的重要支撐，因此，此輪改革在確定政策性只能與開發(fā)性職能定位的基礎(chǔ)上，進一步夯實了政策性銀行的資本實力，以增強抵御風(fēng)險的能力。其中，農(nóng)發(fā)行采取內(nèi)源融資和國家注資相結(jié)合的方式，設(shè)立資本金補充計劃。國開行和進出口銀行通過外匯資金債轉(zhuǎn)股的方式補充資本金，改革還將逐步完善其在市場發(fā)行政策性金融債渠道，建立資本充足率約束機制和動態(tài)資本金補充機制來解決發(fā)展可持續(xù)問題。

關(guān)于完善公司治理機制。董事會是公司治理架構(gòu)中的決策機構(gòu)，承擔(dān)經(jīng)營和管理的最終責(zé)任，重點在戰(zhàn)略決策、高管管理、薪酬管理和風(fēng)險管理等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。監(jiān)事會是公司治理架構(gòu)下的監(jiān)督機構(gòu)，重點監(jiān)督董事會、高級管理層及其成員的履職盡責(zé)情況、財務(wù)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等。應(yīng)該說，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會、監(jiān)事會、高級管理層相對獨立、相互制衡，權(quán)責(zé)清晰明確、運作規(guī)范高效的公司治理機制對于商業(yè)銀行市場化運作至關(guān)重要。目前來看，除了國開行已經(jīng)設(shè)立了董事會外，其他兩家政策性銀行均未設(shè)立董事會，監(jiān)事會采取外派監(jiān)事會制度。改革后，農(nóng)發(fā)行和進出口銀行將會按照規(guī)定設(shè)立董事會，并強化董事會的職能，維持現(xiàn)行的外派監(jiān)事會制度，建立市場化的人力資源管理體制與激勵約束機制。同時，處理好發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理機制的雙重性。

關(guān)于完善風(fēng)險補償機制。政策性銀行在經(jīng)營過程中承擔(dān)了很多服務(wù)國家戰(zhàn)略的政策性業(yè)務(wù)，在前期對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實行分賬管理、分類核算的基礎(chǔ)上，改革后將對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)建立不同的風(fēng)險分擔(dān)機制。自營性業(yè)務(wù)參照市場化管理方式，將自行承擔(dān)風(fēng)險，國家不給予補貼。政策性業(yè)務(wù)及項目可以采取建立補償基金池等風(fēng)險補償方式解決掛賬等問題。同時，改革后，政策性銀行也將進一步建立完善風(fēng)險評估和避險機制，強化風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)測和管理體系。

關(guān)于財稅支持政策。從國際上來看，政策性金融機構(gòu)普遍享有稅收優(yōu)惠政策，從而體現(xiàn)政府對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)的金融支持力度。在當(dāng)前稅收制度下，適當(dāng)對政策性業(yè)務(wù)給予營業(yè)稅優(yōu)惠，有利于改革發(fā)展的持續(xù)推進。當(dāng)前，政策性銀行承擔(dān)著執(zhí)行國家戰(zhàn)略意志的重任，很多政策性業(yè)務(wù)確實需要一定的稅收優(yōu)惠扶持，以便于更好地推進政策性業(yè)務(wù)發(fā)展。目前，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行的財稅支持政策主要以政府補貼為主，隨著改革的深入推進，相關(guān)的配套政策也在進一步完善之中。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）