如何盤活財(cái)政存量資金之淺思

齊昕

摘 要： 2015年2月17日，財(cái)政部下達(dá)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號，文中簡稱《通知》）的有關(guān)規(guī)定，《通知》要求切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金，建立財(cái)政資金定期報(bào)告制度。作者擬就通知要求，結(jié)合我國財(cái)政存量資金現(xiàn)狀，分析存在的問題和矛盾，并嘗試用3E理論對其提出解決方法和相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞： 3E理論 預(yù)算績效評價(jià) 盤活 財(cái)政存量資金

一、3E理論簡介

3E理論是西方國家公共財(cái)政預(yù)算績效管理的主流評價(jià)模式。廣泛應(yīng)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，從企業(yè)審計(jì)到績效評估，從公共財(cái)政評估到軟實(shí)力評估等。所謂3E理論指由經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的評估指標(biāo)對某一個(gè)系統(tǒng)在一定時(shí)期內(nèi)績效進(jìn)行評價(jià)的理論。主要包括如下三個(gè)方面。

1.經(jīng)濟(jì)性評價(jià)：經(jīng)濟(jì)性表示財(cái)政資源消耗的最小化程度，即在維持特定水平的投入時(shí)，盡可能降低資源消耗或充分使用已有資源以獲得最大和最佳比例投入。

2.效率性評價(jià)：效率性表示在既定投入水平下使產(chǎn)出水平最大化或在既定產(chǎn)出水平下使投入最小化。

3.效果性評價(jià)：效果性表示產(chǎn)出最終對實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的影響程度，包括產(chǎn)出質(zhì)量、公眾與社會(huì)期望效果等。

這一評估體系強(qiáng)調(diào)利用資源最小化、產(chǎn)出效率最大化和產(chǎn)出效果最優(yōu)化的有機(jī)組合。正是基于這樣一種三位一體的評估體系，涵蓋整個(gè)投入產(chǎn)出過程。尤其在公共財(cái)政領(lǐng)域已經(jīng)成為財(cái)政資金預(yù)算績效評價(jià)的主流方法。

二、我國目前財(cái)政存量資金產(chǎn)生的原因及現(xiàn)有矛盾

筆者認(rèn)為，我國目前財(cái)政存量資金產(chǎn)生的原因主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。一是國家政策對財(cái)政資金有明確的操作限制，且限制度較為剛性。例如，國家明令禁止社保資金的違規(guī)投資運(yùn)營，除必要支付費(fèi)用外，必須全部存入銀行和購買國債，除非國家做出新的規(guī)定，否則一律不得進(jìn)行其他投資。人民銀行和財(cái)政部對資金的限制極為嚴(yán)格，政府部門尤其是地方政府部門可以操作資金的限制度幾乎為零。二是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率不高，政府財(cái)政很多項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，實(shí)施進(jìn)度不能及時(shí)跟進(jìn)，年初預(yù)算編制差距過大，導(dǎo)致形成較大的歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。三是財(cái)政資金下達(dá)補(bǔ)助時(shí)間晚、用途較為專業(yè)單一。由于相關(guān)政策文件，補(bǔ)助項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間晚，撥付時(shí)間長，部分補(bǔ)助必須轉(zhuǎn)款專用，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率長期無法提高，形成大量刺進(jìn)沉淀。

預(yù)算績效評價(jià)不完善。政府部門績效評價(jià)工作開展不佳，績效評價(jià)工作缺乏獨(dú)立性和制度性，無法對財(cái)政支出項(xiàng)目做到計(jì)劃、決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督和制約的同步提高。筆者認(rèn)為，正是上述這四大原因，造成了我國目前財(cái)政存量資金居高不下。一方面是財(cái)政存量資金居高不下，另一方面是在“新常態(tài)”下，我國財(cái)政收入增速放緩，而剛性支出卻不斷增加。造成財(cái)政存量資金三個(gè)較為突出的問題：首先，財(cái)政資金的增值保值能力與財(cái)政資金的安全之間存在矛盾。資金具有收益性和流動(dòng)性及風(fēng)險(xiǎn)性并存的特點(diǎn)，資金若要保值增值就必須進(jìn)行運(yùn)作，但這會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，若規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)造成資金的保值增值能力下降。其次，財(cái)政資金閑置與政府尤其是地方政府部門債務(wù)融資規(guī)模增加之間形成了矛盾。一方面是政府不斷融資借債，債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，另一方面是財(cái)政資金絕對存量數(shù)沒有合理運(yùn)用而停滯在低收益甚至無收益的資本運(yùn)作領(lǐng)域。最后，財(cái)政剛性支出需求增大和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余沉淀之間的矛盾加大。目前我國醫(yī)療衛(wèi)生、住房教育等民生工程剛性需求急劇增大，每年需要財(cái)政資金支持的程度越來越高，但是財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余沉淀數(shù)額較大，不能及時(shí)滿足民生財(cái)政工程支出的需要。

三、嘗試用3E理論對財(cái)政存量資金沉淀問題提出對策建議

面對上述問題和矛盾，筆者認(rèn)為，若要徹底解決財(cái)政存量資金的沉淀問題，則必須做好財(cái)政資金預(yù)算編制和財(cái)政資金績效評價(jià)這兩篇文章。而做好這兩個(gè)方面需要引入和借鑒3E理論的評估體系，具體來說，應(yīng)在如下方面采取措施。

1.利用3E理論加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，有條件的政府部門可以試點(diǎn)推行“零基預(yù)算”制度。3E理論首先突出強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)性，通俗地說，盡可能將系統(tǒng)對資源的消耗降至合理的低水平。而這要求政府部門加強(qiáng)對預(yù)算編制的管理工作，在已有歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過前瞻性科學(xué)估計(jì)，適時(shí)引入公共財(cái)政管理相關(guān)理論模型進(jìn)行估算。具備條件的政府部門可以適時(shí)推進(jìn)試點(diǎn)“零基預(yù)算”編制財(cái)政預(yù)算，從而盡可能降低新的財(cái)政資金沉淀“增量”。

2.建立、健全和完善預(yù)算考核管理體制及預(yù)算執(zhí)行績效評價(jià)制度。這一方面主要涉及財(cái)政資金3E理論的效率評價(jià)指標(biāo)，同樣適用于3E理論的評估體系。提高財(cái)政資金使用效率，提高預(yù)算執(zhí)行度，全面清理財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，改革國庫集中支付，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督效能。深化合并財(cái)政專戶，加大清理力度，加快預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度。提前調(diào)整預(yù)算時(shí)間，建立中期預(yù)算管理體制。筆者認(rèn)為，只有如此才能切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率，加快利用和盤活已有的存量資金。

3.完善財(cái)政決算制度，上一年度的財(cái)政決算結(jié)果將作為本年度財(cái)政預(yù)算編制考核的基本依據(jù)之一，同時(shí)引入3E理論的效果評價(jià)指標(biāo)。各政府部門應(yīng)該在自身內(nèi)建立財(cái)政資金使用效果的備案記錄制度，各級人大與財(cái)政部門在審議下一年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，除了參考上一年度的財(cái)政決算報(bào)告外，還應(yīng)參考這些部門的財(cái)政資金存量項(xiàng)目效果的備案記錄，從而進(jìn)行全面評價(jià)。