我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)建設(shè)研究

張國偉 王榮科

摘 要：公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是預(yù)防腐敗的一把利劍。健全、獨(dú)立、權(quán)威的受理審核機(jī)構(gòu)是確保公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)揮實(shí)效的保障，但我國現(xiàn)有受理審核機(jī)構(gòu)設(shè)置上的缺陷制約了該制度功效的發(fā)揮。本文在對我國現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置方案進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，汲取了美、韓兩國在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)設(shè)置上積累的經(jīng)驗(yàn)，建議我國應(yīng)當(dāng)在整合各反腐敗機(jī)構(gòu)職能的前提下，在人大常委會(huì)下設(shè)公職人員廉潔委員會(huì)并將其作為我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)。

關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；受理機(jī)構(gòu)；審核機(jī)構(gòu)

中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0001-0007

一套完整的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度包括：申報(bào)法律法規(guī)、申報(bào)主體、申報(bào)客體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)方式、申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)、申報(bào)責(zé)任和申報(bào)公示。而公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和審核工作具體由哪個(gè)職能部門負(fù)責(zé)則是至為重要的環(huán)節(jié)，因?yàn)樵撝贫鹊木唧w實(shí)施、作用的發(fā)揮、申報(bào)過程的監(jiān)督等都有賴于受理審核機(jī)構(gòu)的具體落實(shí)和保障。機(jī)構(gòu)選擇得適當(dāng)與否關(guān)系到整個(gè)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的效果，適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)選擇將是財(cái)產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性和有效性的重要保障；反之，將會(huì)導(dǎo)致整套制度形同虛設(shè)。

一、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度受理審核

機(jī)構(gòu)存在的問題

我國現(xiàn)行的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是2010年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。按此規(guī)定，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理與審核職能是分離的，但這種受理與審核職能分離型的機(jī)構(gòu)設(shè)置在實(shí)踐中并未取得各司其職、分工明確的理想效果。事實(shí)上，這種職能分離型設(shè)計(jì)與多元化的監(jiān)管格局反而制約和降低了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)有的功效。

（一）受理機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)

自我國實(shí)施公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以來，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)多為相應(yīng)的組織人事部門。在我國，組織部門是黨的干部管理機(jī)構(gòu)，人事部門是政府的干部管理機(jī)構(gòu)。但組織人事部門畢竟不是獨(dú)立的專職于行政監(jiān)督的部門，而是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得組織人事部門作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性大打折扣，不僅隨意性較大，獨(dú)立性也無從談起。

（二）審核規(guī)定不嚴(yán)

從審查規(guī)定來看，我國對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核的重視程度不夠。相關(guān)規(guī)定在對公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查方面只做了監(jiān)督檢查執(zhí)行情況、可以核查和有條件核查的規(guī)定。這樣的規(guī)定勢必難以發(fā)揮實(shí)效，往往是只申報(bào)不審查。從審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核機(jī)構(gòu)多為組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門，而這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都缺乏相對的獨(dú)立性和權(quán)威性。從機(jī)構(gòu)的職能來看，組織人事部門作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審核機(jī)構(gòu)，審查申報(bào)的真實(shí)性有限。而組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門雙重責(zé)任的規(guī)定則直接導(dǎo)致了核查職權(quán)分散，監(jiān)察責(zé)任不明，互相推諉的困境。

就目前我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐而言，我國尚未建立起相應(yīng)的受理審核機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)事宜。當(dāng)前，申報(bào)的基本流程是由各單位的組織人事部門負(fù)責(zé)本單位申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事宜，再依照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級組織人事部門備案。而具有監(jiān)察檢查職能的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只是對財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)情況做有條件的審查，加之財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況并不向社會(huì)公開，因而財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否屬實(shí)便不得而知，實(shí)踐中也就難免流于形式。

二、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)建設(shè)

若干方案分析

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及的利益面廣，機(jī)構(gòu)職責(zé)特殊，使得選擇機(jī)構(gòu)時(shí)對權(quán)威性和獨(dú)立性的要求較高。此外，機(jī)構(gòu)設(shè)置還需要確保受理和審核機(jī)構(gòu)的職能、職權(quán)合一，職責(zé)明確，要綜合考慮現(xiàn)實(shí)國情對我國現(xiàn)行政治體制的影響以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的切實(shí)可操作性。

（一）新設(shè)權(quán)威、獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)方案

有觀點(diǎn)認(rèn)為：“我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方資本主義國家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題。在地方設(shè)立與中央相對應(yīng)的各級機(jī)構(gòu)，受理、審查、公開申報(bào)的材料。”[1]

新設(shè)獨(dú)立、權(quán)威的職能部門專司公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和審核工作固然能在一定程度上促進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)，但忽視了我國現(xiàn)有國情。李克強(qiáng)總理曾給新一屆政府“約法三章”，即“本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建，二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增，三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車只減不增”。[2]新增設(shè)政府部門則意味著行政編制、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、行政經(jīng)費(fèi)等因公經(jīng)費(fèi)的攀升，與新一屆政府所提出的“約法三章”逆向而行。

事實(shí)上，在我國的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，反貪局、紀(jì)檢監(jiān)察部門、信訪局、審計(jì)署等都或多或少涉及反腐敗職能，如果新設(shè)職能機(jī)構(gòu)，會(huì)進(jìn)一步加大反腐敗力量分散，權(quán)責(zé)交叉不明的可能性。因?yàn)槠浼壬婕皩ΜF(xiàn)行政治權(quán)力的再次分配，也涉及到對部門利益的重新調(diào)整，現(xiàn)實(shí)阻力很大，實(shí)施起來非常困難。加之這樣的制度設(shè)計(jì)需要自上而下地新設(shè)相應(yīng)的職能部門并形成系統(tǒng)，因而耗費(fèi)周期長，作用發(fā)揮慢。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察部門主管方案

有學(xué)者提議：“在縣級以上直至中央行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)中設(shè)立一個(gè)相對獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)專門受理機(jī)構(gòu)”。[3]在我國，紀(jì)委是兼具反腐職能的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，但紀(jì)檢監(jiān)察部門作為我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理審核機(jī)構(gòu)，對其中的一些問題在短時(shí)間內(nèi)還難以解決。

就我國現(xiàn)行政治體制而言，一府兩院由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。政府與兩院的法律地位平等，監(jiān)察部門的監(jiān)察對象只限于政府機(jī)關(guān)及其工作人員。如果將紀(jì)檢監(jiān)察部門作為我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理審核機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生政府是否有權(quán)監(jiān)督兩院和人大的問題。首先，政府對兩院無監(jiān)察權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察部門若作為受理審核機(jī)構(gòu)會(huì)構(gòu)成對司法權(quán)的制約，有違司法公正原則。其次，我國的政治體制不同于西方的三權(quán)分立。在我國，人大的工作人員向政府的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)申報(bào)財(cái)產(chǎn)則會(huì)產(chǎn)生人大向政府負(fù)責(zé)，人大接受政府監(jiān)督的問題。各級紀(jì)委有組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的任務(wù)，但紀(jì)委的監(jiān)督對象只能限于黨組織和黨員，對于非黨員、無黨派人士，紀(jì)委無權(quán)監(jiān)督。這就造成了紀(jì)委作為受理審核機(jī)構(gòu)時(shí)申報(bào)對象缺失的問題，而且紀(jì)委要同時(shí)接受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這種體制容易導(dǎo)致紀(jì)委缺乏真正的獨(dú)立性。再次，黨組織對黨員的最高處分是開除黨籍。對那些違反政紀(jì)國法的黨政干部，根據(jù)情況分別由監(jiān)察部門、司法部門、人大及其常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督。[4]而紀(jì)委在作為受理審核機(jī)構(gòu)時(shí)，處罰手段、處罰權(quán)有限，很難形成強(qiáng)有力的威懾。

（三）檢察院主管方案

由檢察院主管公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核的方案設(shè)計(jì)即由檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——反貪局承擔(dān)。反貪局是依法對國家工作人員的貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查的機(jī)構(gòu)。檢察院系統(tǒng)是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。同時(shí)，人民檢察院的活動(dòng)不受其他機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這樣的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有利于加強(qiáng)對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的領(lǐng)導(dǎo)和審核。[5]

然而，目前我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，受地方的制約較多。檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系雖然在一定程度上有利于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的受理審核，但需要明晰的是檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)還不是真正意義上的完全垂直。檢察院的上下級間除業(yè)務(wù)聯(lián)系外，所表現(xiàn)出的地方化傾向比較明顯，地方掌控著檢察院的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)。體制性的束縛使得檢察院很難受理并審核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。也就是說，檢察院缺乏一定的權(quán)威性。當(dāng)然，在現(xiàn)行政治體制下，人大工作人員向檢察院申報(bào)財(cái)產(chǎn)，是否構(gòu)成了檢察院對人大的監(jiān)督？其法理依據(jù)也有待商榷。

再從反貪局的角度看，中央正式批準(zhǔn)反貪局機(jī)構(gòu)改革方案后，新成立的反貪局級別由原來的司局級提升到了副部級，但相對于中紀(jì)委和監(jiān)察部而言，其機(jī)構(gòu)級別并不高，這也造成了因反貪局權(quán)威性不足難查公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的一些大案、要案等問題。

目前，學(xué)者們提出的上述幾種方案還存在一定的問題，因此，我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)在汲取國外同類機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際做進(jìn)一步的探討。

三、國外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)

建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)

美國建立了當(dāng)今世界范圍內(nèi)較為完善的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核是典型的職能結(jié)合型。為了適應(yīng)其行政權(quán)，立法權(quán)，司法權(quán)相互協(xié)調(diào)運(yùn)作，相互獨(dú)立、制約的政治架構(gòu)，美國《政府道德法》對三大系統(tǒng)公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)分別做了規(guī)定。

在行政系統(tǒng)內(nèi)，高級別行政官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)由政府道德署負(fù)責(zé)受理，其他政府官員則由設(shè)在本部門的專職道德官負(fù)責(zé)受理。參議院和眾議院的議員及其雇員須分別向所在議院的書記官或者秘書長遞交財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料；法官和司法雇員則由聯(lián)邦法院專門設(shè)置的司法道德委員會(huì)來負(fù)責(zé)申報(bào)資料的審查和管理。[6]美國聯(lián)邦道德規(guī)范局作為獨(dú)立的、專職型的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)，對于美國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施發(fā)揮了巨大的作用。

（二）韓國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)

韓國也是典型的三權(quán)分立國家，但不同于美國的是韓國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的受理和審核工作是由不同機(jī)構(gòu)完成的，屬于受理審核職能分離型設(shè)計(jì)，以達(dá)到機(jī)構(gòu)間彼此獨(dú)立、相互監(jiān)督的目的。這種分離型設(shè)計(jì)與其國家較小，公務(wù)員較少不無關(guān)系。韓國法律規(guī)定，申報(bào)義務(wù)人向各自所屬的機(jī)構(gòu)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，而負(fù)責(zé)對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核工作的則是設(shè)立在立法、司法、行政系統(tǒng)內(nèi)相應(yīng)的各級公職者倫理委員會(huì)。公職者倫理委員會(huì)是專門負(fù)責(zé)對公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事宜進(jìn)行審核的合議制機(jī)構(gòu)。國會(huì)、大法院、政府等各部門的公職者倫理委員會(huì)每年將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查情況向國會(huì)報(bào)告。但值得注意的是，韓國中央政府的公職者倫理委員會(huì)的構(gòu)成人員十分特別，正、副委員長及委員都必須由德高望重人士擔(dān)任，且由總統(tǒng)親自任命，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，以保障其獨(dú)立性和權(quán)威性。

（三）國外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)建設(shè)的啟示

國外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)設(shè)置各具特色，形式多樣，但受理審核機(jī)構(gòu)具有相對的權(quán)威性和獨(dú)立性卻是各國廉政機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本共識(shí)。

⒈相對的獨(dú)立性。機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立和不受外界的不當(dāng)干擾是受理審核機(jī)構(gòu)廉潔高效的保證。美國道德規(guī)范局、韓國公職者倫理委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)獨(dú)立的特點(diǎn)。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)需要確保從組織機(jī)構(gòu)隸屬、人員聘用、經(jīng)費(fèi)開支到職權(quán)行使上獨(dú)立于政府其他部門，從而使得監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間有著明顯的界限，不受利益攸關(guān)者制約，這樣，才能提升審核的有效性，確保公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不流于形式。

⒉高度的權(quán)威性。“打鐵還需自身硬”。作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理審核機(jī)構(gòu)，首先，其權(quán)威源自組成人員自身的廉潔奉公。韓國公職者倫理委員會(huì)的人員構(gòu)成必須是法官、教育家、學(xué)者和市民推薦的人選，高素質(zhì)的人員構(gòu)成保證了其自身的廉潔奉公。作為審核人員可能會(huì)面臨著諸多誘惑，而自身廉潔，高素質(zhì)，恪守職業(yè)道德是其合法、有效、權(quán)威、服眾的重要保證。其次，受理審核機(jī)構(gòu)的權(quán)威性還來自于組織形式上的權(quán)威。各國的審核機(jī)構(gòu)由法律賦予了其較大的執(zhí)法權(quán)力，機(jī)構(gòu)地位較高。審核機(jī)構(gòu)作為調(diào)查者，其組織形式要高于被審核者。道德規(guī)范局、公職者倫理委員會(huì)都受命于總統(tǒng)，組織形式的高層次性保證了其審核的超脫性、有效性。再次，受理審核機(jī)構(gòu)的權(quán)威還體現(xiàn)在職能專職化上。專職型機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅提高了其專業(yè)化水平，還提升了機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

⒊與社會(huì)政治制度的相適應(yīng)性。需要明確的是，美、韓兩國實(shí)行的是行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)相互獨(dú)立、彼此平等的三權(quán)分立政治體制，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度設(shè)計(jì)上也就決定了三權(quán)間不可能存在某一種或兩種權(quán)力向另一種權(quán)力進(jìn)行申報(bào)的可能。三權(quán)間需要分別設(shè)立彼此相互獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)體系，以確保三權(quán)的相互獨(dú)立和平等地位。在我國的政治體制中，立法權(quán)處于主導(dǎo)地位，這種差異決定了在構(gòu)建我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)時(shí)不能照搬西方的制度設(shè)計(jì)，而必須與我國的政治制度和現(xiàn)有國情相適應(yīng)。

四、我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)

建設(shè)方案設(shè)想

（一）方案的政治制度背景

一個(gè)國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要與其國情、社會(huì)政治制度相適應(yīng)。與西方國家的三權(quán)分立不同，我國實(shí)行“議行合一”的政治體制。全國人民代表大會(huì)在我國國家機(jī)構(gòu)體系中處于最高領(lǐng)導(dǎo)地位，是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，不與國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分權(quán)，不受它們的制約和監(jiān)督。國家各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)由相應(yīng)的各級人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。因此，我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要建立在這一政治制度背景之下。

（二）現(xiàn)行的反腐敗形勢

我國具有反腐敗職能的機(jī)構(gòu)較多，這種“九龍治水”模式致使我國反腐敗力量分散、統(tǒng)籌乏力，不能完全適應(yīng)反腐敗斗爭新形勢的需要。當(dāng)前，各級紀(jì)委是我國打擊腐敗的主要機(jī)構(gòu)之一，但以紀(jì)委為代表的打擊腐敗究其根本還是以“治標(biāo)”為主，營造的是“不敢腐”的氛圍，而打擊腐敗更要“治本”，要逐步構(gòu)建起“不能腐、不想腐”的常態(tài)制度體系。在我國，紀(jì)委是黨的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。紀(jì)委的機(jī)構(gòu)職能定位決定了紀(jì)委不適合一直處于打擊腐敗的第一線，這就要求紀(jì)委要在整合現(xiàn)有反腐敗力量，形成我國新的強(qiáng)有力的反腐敗機(jī)構(gòu)之后，將職能逐步回歸到黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位上來，而將具體辦案和查處犯罪職能交由改革后的反腐敗機(jī)構(gòu)來完成。

（三）方案的組成和實(shí)施

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為打擊腐敗的一把“利劍”，要交給合適的機(jī)構(gòu)才能發(fā)揮其應(yīng)有的功效。結(jié)合我國政治體制和當(dāng)前反腐敗機(jī)構(gòu)所面臨的困境，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將我國現(xiàn)有的反腐敗資源進(jìn)行有效整合，將現(xiàn)有監(jiān)察部、反貪局以及紀(jì)委中具體涉及一線辦案職能的各科室和國際合作局（國家預(yù)防腐敗局辦公室）整合到一起，組合成立國家公職人員廉潔委員會(huì)，作為全國人大常委會(huì)的專門委員會(huì)，專司反腐敗事宜。在承擔(dān)起原有各反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和審核工作。地方各級公職人員廉潔委員會(huì)比照國家公職人員廉潔委員會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的反腐敗機(jī)構(gòu)整合。

在國家公職人員廉潔委員會(huì)的人員構(gòu)成上，可參考韓國的做法，構(gòu)成人員一定要經(jīng)過嚴(yán)格的制度篩選，既要有剛正不阿的品格，又要有廉潔奉公的政治素養(yǎng)；既要有查貪反腐的政治抱負(fù)，又要有相應(yīng)的政治權(quán)威。中央層面的國家公職人員廉潔委員會(huì)的負(fù)責(zé)人可由人大常委會(huì)委員長兼任，以提高該機(jī)構(gòu)的級別和權(quán)威性，對貪腐分子產(chǎn)生威懾作用。

在具體涉及公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的管理權(quán)限上，可借鑒我國黨管干部下管一級的做法，以減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對財(cái)產(chǎn)申報(bào)操作的不當(dāng)牽制。各級公職人員廉潔委員會(huì)可以只受理審核除本級黨委常委成員以外的申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，本級黨委常委成員向上一級人大常委會(huì)下設(shè)的公職人員廉潔委員會(huì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。國家公職人員廉潔委員會(huì)受理審查屬于申報(bào)主體范圍內(nèi)的國家各機(jī)構(gòu)，部委領(lǐng)導(dǎo)干部和省、自治區(qū)、直轄市的黨委常委的財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作。這樣，一方面，可以減少財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作面臨的現(xiàn)實(shí)阻力；另一方面，可以減輕上級公職人員廉潔委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，提高審核的真實(shí)性、有效性。

（四）方案的優(yōu)點(diǎn)

⒈高度的權(quán)威性。人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，各級國家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人大及其常委會(huì)法律地位高，根據(jù)我國《憲法》和有關(guān)法律，我國人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督一府兩院的工作。由此可見，人大常委會(huì)負(fù)責(zé)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的法理依據(jù)是充分的，權(quán)威性是毋庸置疑的。此外，通過對反腐敗資源的有效整合，還可以進(jìn)一步提升人大在我國現(xiàn)實(shí)政治體制中的地位和權(quán)威性。

⒉相對的獨(dú)立性。在我國現(xiàn)行政治體制下，人大及其常委員會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有最高的法律地位。但現(xiàn)實(shí)中，人大及其常委會(huì)受地方牽制明顯，獨(dú)立性往往會(huì)受到影響，因而應(yīng)將本級黨委常委成員排除在本級公職人員廉潔委員會(huì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核范圍之外，以最大程度地保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和審核不受干涉，保證其相對的獨(dú)立性和公正性。

⒊成本的經(jīng)濟(jì)性。我國公務(wù)員隊(duì)伍龐大，不適合再新增設(shè)部門專司公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)一事。將國家現(xiàn)有反腐敗資源整合為公職人員廉潔委員會(huì)的做法避免了新增設(shè)行政編制問題，減少了不必要的行政經(jīng)費(fèi)開支，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有資源效益的最大化。我國現(xiàn)有的反腐敗力量從中央到地方已基本形成體系，整合現(xiàn)有力量組成公職人員廉潔委員會(huì)的做法意味著辦公人員、場所、設(shè)備都無需新增，既最大化地利用了已有資源，也能夠降低行政成本。

⒋運(yùn)作的高效性。新成立的國家公職人員廉潔委員會(huì)是在整合已有反腐敗力量、優(yōu)化職能配置基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的，既能夠精簡機(jī)構(gòu)，也能夠提高效益。其職權(quán)的交叉重疊性和受外部力量的干擾程度將大為降低，因其聚集了以往反腐敗機(jī)構(gòu)的職權(quán)，將使打擊腐敗的權(quán)力更加集中，打擊腐敗的專業(yè)化水平不斷提高。其既能夠確保該機(jī)構(gòu)的工作人員集中精力直接查辦大案、要案，強(qiáng)化對下業(yè)務(wù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，也能夠破除制約財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作中的體制機(jī)制障礙；既能夠確保申報(bào)工作有強(qiáng)制力，又能夠確保審核工作的順利進(jìn)行。公職人員廉潔委員會(huì)作為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理和審核機(jī)構(gòu)，其受理和審核職能是統(tǒng)一的，這也就明確了機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，消除了以往受理和審核機(jī)構(gòu)分散所造成的機(jī)構(gòu)間相互推諉、職責(zé)不一的現(xiàn)象。

當(dāng)然，也有學(xué)者質(zhì)疑：“人大系統(tǒng)的上下級之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與審核能力相對較弱，不利于工作的開展”。[7]這一顧慮有一定的道理的。筆者認(rèn)為，在踐行這一制度時(shí)，應(yīng)在公職人員廉潔委員會(huì)這一系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，以加強(qiáng)對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。當(dāng)然這還有待于相關(guān)部門的進(jìn)一步論證。

目前，我國反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，要使公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)曬得到“陽光”，充分發(fā)揮這部“陽光法案”的作用，財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核部門的作用不容小視?；诟鞣矫婢C合效益的比較考量，筆者認(rèn)為，在整合現(xiàn)有反腐敗資源的基礎(chǔ)上建立起隸屬于人大常委會(huì)的公職人員廉潔委員會(huì)，負(fù)責(zé)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理和審核工作的做法，是我國現(xiàn)行政治體制下一種比較合理的選擇。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The property declaration system of public servants is a sword to prevent corruption.A sound，independent and authoritative acceptation and examination institution is the guarantee of public servants' property declaration system having an effect for a given period of time.However，the defects in setting of current acceptation and examination institution in our country are a resistance to development of the system's effects.The paper，on the basis of comparative analysis on current institution setting schemes of our country，gains experience accumulated by the USA and Korea in setting of acceptation and examination institution of public servants' property declaration，and suggests that our country，under the precondition of integrating function of each anti-corruption institution，should establish an integrity committee of civil servants under the Standing Committee of the National People's Congress and regard it as an acceptation and examination institution of public servants' property declaration in our country.

Key words：public servants；the property declaration system；acceptation institution；examination institution