論行政復議委員會制度的構建

沙金

摘 要：我國行政復議制度在監(jiān)督行政機關依法行使職權和保障行政相對人合法權益方面發(fā)揮了積極的作用，但同時也暴露出了諸多缺陷。本文認為，各地開展的行政復議委員會試點工作，通過改變復議機構與復議機關的關系、復議機構的組成、審理程序等方面提升了復議的公正性與專業(yè)性。為進一步發(fā)揮行政復議委員會的作用，應在總結各地行政復議委員會試點經驗的基礎上，借鑒其他國家和地區(qū)的成功經驗，構建我國的行政復議委員會制度。

關 鍵 詞：行政糾紛;行政復議;行政復議委員會

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0087-07

2008年9月，國務院法制辦發(fā)布了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，這標志著我國行政復議制度改革進入了新階段，以行政復議委員會模式的行政復議機構改革正式啟動。隨著試點工作的不斷推進，形成了以北京和哈爾濱為代表的行政復議委員會模式，并在保證復議的公正性和專業(yè)性上發(fā)揮了重要作用。然而，行政復議委員會模式的改革與我國現行《行政復議法》對行政復議的功能定位以及相關制度設計存在一定的沖突，導致行政復議委員會難以充分發(fā)揮作用。因此，總結和研究各地試點經驗，借鑒其他國家和地區(qū)的相關制度，加快行政復議委員會制度建設，對發(fā)揮行政復議委員會在公正性和專業(yè)性方面的優(yōu)勢，完善我國行政復議制度具有重要意義。

一、行政復議功能錯位導致行政復議機構陷入困局

行政復議功能的定位直接影響行政復議機構、復議程序、復議審理機制等方面的具體制度設計，而具體的制度設計是否有利于實現公正復議，關系到行政復議的公信力。目前，學術界關于行政復議功能的理論學說主要有：行政機關內部權力監(jiān)督說、相對人權利救濟說、行政爭議解決說。持權力監(jiān)督說的學者認為，行政復議體現的是行政機關內部的上下層級權力監(jiān)督關系，行政復議行為實質上仍是一種行政機關的行政活動，行政復議機關與被申請人之間是一種行政監(jiān)督關系，與申請人之間仍是一種行政管理關系，因此，行政復議行為與行政機關的其他行政行為并沒有本質上的區(qū)別。此說也體現了國務院當時起草《行政復議法》的初衷，將行政復議制度定位為“行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”。[1]權利救濟說認為，行政復議的首要功能應當是對被侵害的行政相對人權利的救濟，權力監(jiān)督功能是在救濟被侵害行政相對人的合法權利基礎上得以實現的。姜明安認為：行政復議與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟，是行政相對人保護自身合法權益的基本法律制度之一。其他國家和地區(qū)有關行政復議制度也將行政復議的權利救濟功能作為其重要功能。如韓國《行政審判法》、日本《行政不服審查法》等均將行政復議的權利救濟功能作為行政復議的基本功能。行政復議的解紛功能并未在我國的《行政復議法》中得到體現，對此章劍生認為：如果行政爭議得不到有效解決，那么行政復議的“監(jiān)督”“保權”等立法目的也都是沒有法律價值的。劉東生認為：行政復議的核心功能是解決行政糾紛，反射功能包括監(jiān)督功能和管理功能。劉莘認為：行政爭議是引起復議的原因，裁決爭議是復議制度存在的理由。復議始于糾紛，終于爭議的解決。如果說復議也是層級監(jiān)督的話，那是因為復議在解決行政爭議中實現了對公民權利的救濟，同時，也實現了上級對下級的層級監(jiān)督。如果不明確行政復議解決行政爭議方面的功能定位，就意味著行政復議活動與行政系統(tǒng)內其他層級監(jiān)督活動并無區(qū)別，從而抑制行政復議功能的發(fā)揮。

在《行政復議法》的起草過程中，關于行政復議制度的功能定位也存在不同的觀點。一種觀點認為，行政復議制度屬于行政機關內部上下級權力監(jiān)督制度;另一種觀點認為，行政復議制度是行政相對人的權利救濟制度。全國人大常委會審議草案時一些委員曾提出，由于行政機關在作出具體行政行為之前一般都會向上級行政機關或主管部門請示或者報告，上下級形成了行政一體關系，因此作為行政復議機關的上級行政機關或主管部門很難作出公正的行政復議決定，復議決定的公信力容易受到質疑。為了保證行政復議的公正性，應在行政復議機關內部設立行政復議委員會，同時確保復議委員會的組成人員中包含一定比例的行政機關以外的社會兼職委員。還有觀點認為應設立兩級復議，第一級行政復議機關為作出具體行政行為的上級行政機關，第二級行政復議機關為行政監(jiān)察部門。一些委員明確提出，與行政訴訟制度一樣，行政復議制度應作為保障公民合法權益的重要制度，將公民的權利救濟功能作為其首要功能。行政復議的有效性很大程度上是建立在對行政復議制度的定位上。[2]盡管行政復議在保護公民合法權益方面的功能在《行政復議法》中已明確得到體現，但從行政復議制度的特征上看，解決糾紛應當是其首要功能，其他功能是在糾紛得到公正解決的基礎上實現的。行政機關在行使行政管理職能的過程中必然會產生行政糾紛，而對于行使公權力的行政機關而言，亦有責任主動解決因其行使公共權力而產生的行政糾紛，并運用行政機關內部的權力監(jiān)督關系監(jiān)督和糾正權力的行使。同時，正是通過解決行政糾紛，從而達到保障行政相對人的合法權益、監(jiān)督行政機關依法行使職權的立法目的。盡管相對于行政訴訟，行政復議在解決行政糾紛方面體現出的快捷、全面、專業(yè)等優(yōu)勢更加明顯，但由于行政復議存在于行政機關內部，容易受到各種行政性因素的干擾，從而導致其難以公正解決行政糾紛，而能否公正解決行政糾紛關系到行政復議功能的實現。因此，實現行政復議功能，需要借助行政復議制度的司法化改革，只有通過制度的司法化改革，才能保證行政復議機構的獨立性，保證行政復議的公正性，從而發(fā)揮行政復議的功能。

保證行政復議機構的獨立性，使其能夠中立、不受任何干擾作出行政復議決定，不僅有利于實現公正復議，也有利于提高公民對行政復議機構的信任程度，從而更愿意將行政復議作為維護自身合法權益的主渠道。根據我國《行政復議法實施條例》（以下簡稱《條例》）的相關規(guī)定，行政復議事務由政府法制工作機構負責，政府法制工作機構即為行政復議機關的行政復議機構。為了擴大行政復議機構的職責，《條例》在《行政復議法》規(guī)定的基礎上增加了轉送、行政賠償、督促復議申請的受理和復議決定的履行、行政決定備案等行政復議機構的職責。同時，為確保復議機構的專職人員順利開展工作，《條例》第4條規(guī)定：“專職行政復議人員應當具備與履行行政復議職責相適應的品行、專業(yè)知識和業(yè)務能力，并取得相應資格。”盡管我國的行政復議制度在不斷的改革和完善，但實踐中，行政復議機構的公信力并不高，公眾對其能否獨立、公正的處理行政糾紛的擔憂使其難以發(fā)揮應有的作用，進而影響我國行政復議制度的發(fā)展。究其原因主要在于行政復議機構缺乏獨立性。我國的行政復議機構是設置在行政系統(tǒng)內部，受行政機關的首長領導，并在行政復議機關的管理下開展行政復議工作，因此行政復議決定的最終決定權掌握在行政機關首長手中，復議決定也是以行政復議機關名義作出的。但行政復議工作具有一定的專業(yè)性，需要具備相應專業(yè)知識和業(yè)務能力的復議人員處理復議案件，而在我國，作為行政復議機構的政府法制部門的職責主要是制度建設以及相關政府規(guī)范性文件的審查和整理，并不具有處理行政復議案件所需要的專業(yè)知識和業(yè)務能力。在這樣的體制下，我國的行政復議機關很難發(fā)揮其應有的作用。

二、行政復議委員會：改革行政復議機構的突破口

行政復議作為一種獨立的行政監(jiān)督和救濟制度，對中國行政法治的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。[3]為了提高行政復議機構的公信力，發(fā)揮行政復議解決行政糾紛的功能，2008年9月，國務院法制辦發(fā)出通知，決定在北京、黑龍江等部分省市開展行政復議委員會試點工作，此舉拉開了我國行政復議機構改革的序幕。試點工作最重要的內容是將行政復議委員會作為行政復議機構，利用復議委員會的獨立性和公正性，保證行政復議功能的有效發(fā)揮?？梢?，試點工作的目標之一就是強化行政復議的公正性。

（一）國外和我國臺灣地區(qū)行政復議委員會的相關制度

縱觀世界各國的行政救濟制度，與司法審查相比，行政審查以其專業(yè)、效率、公正等優(yōu)勢受到公眾的認可，并在行政救濟中發(fā)揮著不可替代的作用。行政復議作為行政審查的表現形式，雖然在各國的稱謂不盡相同，但都具有行政審查的特征，如英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、韓國的行政審判制度、日本的行政不服審查制度等，都在各自國家的行政救濟體系中占據重要地位。韓國的行政審判委員會和我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會與我國的行政復議委員會制度相類似，其成功經驗值得我們借鑒。

⒈韓國的行政審判委員會。根據韓國《行政審判法》規(guī)定，原則上以做出行政行為的行政機關的上級機關為復議機關。為了對行政審判請求進行審理和作出決定，在各種復議機關之下均設置了行政審判委員會。不同于之前的訴愿委員會，行政審判委員會不是一種單純依附于行政復議機關的咨詢機關，而是實際上承擔著審理復議案件并最終得出復議裁決結論的職責。為了增強行政審判委員會的自主性和獨立性，《行政審判法》規(guī)定：行政審判委員會在針對當事人的復議申請終結審理之后，應當以決議的形式確定裁決的內容并通知復議機關，而復議機關接到行政審判委員會的通知之后，應當毫不遲疑地依照行政審判委員會的決議內容做出最終的裁決。應當注意的是，根據《行政審判法》第31條規(guī)定：復議機關必須“依照”行政審判委員會的決議內容，即必須受行政審判委員會關于復議結論決議的羈束，不得做出與其內容不同的裁決。這一規(guī)定無疑加大了行政審判委員會在復議中的自主性和獨立性?！缎姓徟蟹ā穼π姓徟形瘑T會的組成也做了詳細規(guī)定。根據《行政審判法》第6條規(guī)定：地方行政審判委員會由15名以內的委員組成（包括委員長1人），委員長一般由復議機關負責人擔任，也可以由其下屬的公務員代行其職務。國務總理行政審判委員會由50名以內的委員組成（包括委員長1人），委員長一般由法制處處長擔任，也可以由其下屬的公務員代行其職務。除地方行政審判委員會中的復議機關公務員或者國務總理行政審判委員會中的總統(tǒng)令規(guī)定的行政機關公務員以外，其他委員必須是符合下列條件的人士：有律師資格的人士、在《高等教育法》第2條第1項或者第3項規(guī)定的學校中擔任或者曾經擔任教授法律學等的副教授以上職務的人士以及曾是行政機關4級以上公務員的人士或者其他有行政復議知識和經驗的人士。而且，必須有過半數的行政復議機關外部且符合上述三項條件之一的人士參加，行政審判委員會方可召開。委員會會議需由過半數的組成人員出席并有過半數出席人員贊成方可形成委員會最終的決議。此外，《行政審判法》還對委員的回避作出了規(guī)定，以防止委員與相關案件或當事人存在特殊關系而影響案件審理。[4]由此可以看出，韓國的《行政審判法》通過詳細的制度設計，保證了行政審判委員會可以獨立、公正的審理案件，從而提高了行政復議的公信力。

⒉我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會。臺灣地區(qū)的訴愿機關均設置在中央及中央各部門和地方政府，訴愿案件的實質性議決機構是訴愿審議委員會。訴愿審議委員會在對訴愿案件作出裁決之后，以訴愿機關的名義對外行文?！对V愿法》第52條規(guī)定：“各機關辦理訴愿案件，應設訴愿審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之;其中社會公正人士、學者、專家人數不得少于二分之一。訴愿審議委員會組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之?！钡?3條規(guī)定：“訴愿決定應經訴愿審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之?！币勒铡对V愿法》的基本精神，尤其委員會之決定采多數決而毫無例外（第53條），應認為機關首長無論對本機關職員之兼任委員者，還是對自外界遴選的委員，均不得影響其獨立判斷。只有這樣的制度設計，才能保證訴愿審議委員會的獨立性。訴愿審議委員會采取混合組成方式，即要兼顧業(yè)務專長和客觀公正，并增強訴愿決定的公信力。[5]

韓國的行政審判委員會和我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會的實踐經驗表明，為使承擔實質性復議工作的復議機構能夠獨立、公正的作出復議決定，由社會多方人士參與的行政復議委員會制度成為了改革行政復議機構的突破口。我國正在進行的行政復議委員會試點工作，也應通過科學合理的制度設計，保證行政復議委員會的專業(yè)優(yōu)勢和公正優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，進而提高行政復議的公信力。

（二）我國行政復議委員會的特點

⒈積極吸收行政機關外部人員加入行政復議委員會，以保證復議工作的獨立性。西方國家在保證行政復議的獨立性上進行了大量的改革，并獲得了許多成功經驗。如法國的行政法院雖然設置在行政系統(tǒng)內部，但由于其始終保持著獨立審判的原則，所以公信力得到了社會的廣泛認可。英國的行政裁判所通過多年的改革，保證了裁判人員的獨立性和專業(yè)性，最終成為了英國最重要的解決行政糾紛的主渠道。雖然美國的行政爭議也是在聯邦政府層面解決，但解決爭議的行政法法官獨立于行政機關，由通過考試的律師擔任，其工資待遇、懲戒均不受行政機關的影響，從而保證了行政法法官的獨立性。我國行政復議機構公信力不足的主要原因是行政復議機構不獨立，無法獨立的處理復議案件并作出復議決定。我國各地正在進行的行政復議委員會試點工作的最大創(chuàng)新在于，通過引入行政復議機關以外的社會人士（如專家、學者、律師），保證復議委員會的獨立性和專業(yè)性，避免受到行政復議機關的干擾，從而提高行政復議的公信力。從目前行政復議委員會的試點工作來看，主要形成了北京模式和哈爾濱模式。北京模式吸收了一定的社會力量。北京市行政復議委員會由28名委員組成，其中除了由市政府主管法制工作的領導擔任常務副主任等職務外，還首次任命了北京部分高校、研究機構和國家部委的18位知名專家或學者為非常任委員。哈爾濱市更是明確提出行政復議委員會的個人委員要以市政府以外的委員為主體。[6]

⒉相對集中行使復議權。2008年，國務院推進的行政復議委員會試點工作將相對集中行使復議權作為改革的重要環(huán)節(jié)。根據我國現行的《行政復議法》關于行政復議管轄體制的規(guī)定，復議機關為作出具體行政行為的行政機關的上級機關，既包括同級政府，也包括上級主管部門，這就意味著我國有大量的復議機關，也使復議權的行使過于分散。這樣的制度設計在實踐中暴露出了諸多問題，如復議機關對復議人員的數量和專業(yè)性方面的要求難以得到滿足;復議機構不具備獨立地位，容易受到上級行政機關的干擾，無法獨立行使復議權等等。相對集中行使復議權，是指行政復議案件由政府設置的復議委員會集中辦理，政府工作部門不再辦理行政復議案件。由政府設置的復議委員會統(tǒng)一集中辦理復議案件，有利于集中復議力量，提高復議案件審理的專業(yè)性，保證復議的質量，同時也有利于提高復議委員會的獨立性，促進復議案件的公正審理。哈爾濱模式是集中行使行政復議權的典型代表。哈爾濱市政府設置的行政復議委員會集中受理、集中審查、集中決定依法應當由市政府和市政府工作部門受理的行政復議案件，并以行政復議機關的名義做出復議決定，市政府工作部門和其他復議機關不再單獨辦理行政復議案件。除哈爾濱市以外，廣東省中山市、安徽省馬鞍山市等大多數實行行政復議委員會試點的城市，均由行政復議委員會獨立審理和做出復議決定，以保證復議委員會的獨立性和權威性。

從我國行政復議委員會試點工作的特點及實踐情況可以看出，大量吸收社會人士加入行政復議委員會和相對集中行使復議權，可以有效避免行政復議工作受到行政復議機關或者復議機關首長的不當干擾，保證復議的公正性;同時，有利于防止由于復議力量過于分散導致復議工作的專業(yè)性受到影響進而影響復議質量的問題。因此，國務院推進的行政復議委員會試點工作，對于保障行政復議工作獨立、公正的進行，以及充分發(fā)揮行政復議解決行政糾紛的功能具有重要意義。

三、行政復議委員會的制度構建

我國行政復議委員會的制度設計應當圍繞行政復議的解紛功能展開，通過保證行政復議委員會獨立、公正的解決行政糾紛的制度設計，完善我國的行政復議體制，促進行政機關的行政管理職能和爭議解決職能的有效分離，發(fā)揮行政機關解決行政糾紛的優(yōu)勢，從而進一步實現行政機關自我監(jiān)督及保障行政相對人合法權益的立法目的。因此，筆者建議從以下幾方面著手：

⒈改革我國現行行政復議管轄體制，集中行政復議資源。建議在省、市、縣級政府分別設立行政復議委員會，集中統(tǒng)一管轄行政復議案件，取消政府各部門的行政復議權。屬于垂直領導的部門，應由其上級主管部門管轄行政復議案件。這樣的制度設計有助于集中行政復議力量，保證復議案件審理的質量;同時也有助于各級政府的對內監(jiān)督管理，促進行政機關依法行使職權。對其他專業(yè)性較強的特殊案件的管轄如專利、商標等，應按照相關法律規(guī)定執(zhí)行。

⒉明確行政復議委員會和行政復議辦公室的關系及職能分工。我國目前進行的行政復議委員會試點工作，主要形成了北京模式和哈爾濱模式。北京模式是將行政復議案件分由行政復議委員會和復議專職人員分別受理。一般案件由專職人員審裁，復雜案件由復議委員會審理并作出決定。哈爾濱模式則是將復議案件分為簡易案件和一般案件，簡易案件由專職人員按照簡易程序處理，一般案件由復議委員會審裁。筆者認為，應當明確復議委員會和復議辦公室的關系。由于復議委員會中的非專職委員如專家、學者、律師等均有自己的職業(yè)，無法保證充裕的時間參加復議案件的審裁，因此應在復議機關內部設置輔助復議委員會工作的常設機構即復議辦公室，負責處理復議案件的調查核實等工作，同時預審復議案件并作出初步意見，而復議委員會應在復議辦公室前期工作的基礎上，審理復議案件并作出最終裁決。這樣，有助于提高復議委員會工作的效率和公正性。

⒊完善行政復議委員會的構成及審理機制。為保證復議案件的公正審理，避免復議機關的不當干擾，復議委員會應由專職委員和非專職委員組成，專職委員由復議機關在從事法制工作的人員中選派，非專職委員由社會的專家、學者、律師等專業(yè)人士組成，且非專職委員在復議委員會中的比例應占二分之一以上。同時對專職委員的資格要求作出規(guī)定，以確保專職委員具備相應的專業(yè)知識和業(yè)務能力。此外，為保證復議委員會的獨立性，對于復議委員會作出的復議決定，復議機關應當予以認可。如果復議機關負責人對復議委員會的復議決定有異議，可以要求復議委員會另行組織審理委員會重新審理，對于重新作出的復議決定，復議機關應當予以采納，并以復議機關的名義對外作出。對于其他有利于促進復議委員會公正審理的程序性規(guī)定如回避、公開審理、證據調查等，應借鑒司法程序中的相關規(guī)定，以保證復議的公正性和權威性。

總之，我國行政復議制度的改革，應當在明確行政復議解決行政糾紛功能的基礎上，通過建立和完善具有司法性質的制度改革，保證行政復議的公正性和權威性，從而發(fā)揮行政復議解決行政糾紛、保障行政相對人合法權益的功能。我國正在進行的行政復議委員會的試點工作，正是這一改革思路的體現。因此，加快構建我國的行政復議委員會制度，對改革和完善我國行政復議制度具有重要意義。

【參考文獻】

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[2]劉莘.行政復議的定位之爭[J].法學論壇，2011，（09）.

[3]劉巍.行政復議對程序瑕疵行政行為的補救[J].當代法學，2002，（05）.

[4]呂艷濱.韓國的行政復議制度，載周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京大學出版社，2005.

[5]李洪雷.我國臺灣地區(qū)的訴愿制度[A].載周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京大學出版社，2005.

[6]王青斌.行政復議制度的變革與重構——兼論《行政復議法》的修改[M].中國政法大學出版社，2013.

（責任編輯：王秀艷）

Abstract：China's administrative reconsideration system has play a positive role in supervising the administrative organs to exercise their functions and powers according to law and guarantee the legal rights of administrative counterpart，but at the same time it exposures many defects.This article thinks that the pilot work of administrative reconsideration committee in all places has promoted the impartiality and specialty of reconsideration through changing the relationships between the reconsideration institutions and reconsideration organs，changing the form of reconsideration institutions and the trial procedure，etc.

Key words：administrative disputes;administrative reconsideration;administrative reconsideration committee