從權(quán)利沖突視角看車輛限行法規(guī)的正當(dāng)性

張偉濤

【摘要】最新修訂的《大氣污染防治法（草案）》中關(guān)于車輛限行行為的法律規(guī)定的正當(dāng)性引起了社會的某些爭議。爭議背后隱含著兩種權(quán)利即防治大氣污染所保障的環(huán)境權(quán)與作為財產(chǎn)權(quán)的汽車使用權(quán)之間的沖突。從權(quán)利沖突理論來看，環(huán)境權(quán)保障著人們的基本生存與健康利益，相對于財產(chǎn)權(quán)具有顯著的優(yōu)先性與不可替代性，因此有關(guān)車輛限行的法律具有正當(dāng)性。

【關(guān)鍵詞】大氣污染 車輛限行 權(quán)利沖突

【中圖分類號】D90 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，隨著大氣污染問題的加劇，不少地方政府紛紛出臺機(jī)動車限行措施，以期緩解嚴(yán)重的大氣污染狀況。在此背景下，新出臺的《大氣污染防治法（草案）》制定了兩個條款針對車輛限行問題做了專門規(guī)定。其中第四十五條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告?！钡谄呤l規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以……限制或者禁止部分機(jī)動車行駛。”這兩個條文的立法目的非常明確，就是要為地方政府的車輛限行措施提供合法依據(jù)，從而將治理大氣污染的車輛限行行為納入法治的軌道。

然而，有人卻對防治大氣污染法草案中關(guān)于車輛限行的正當(dāng)性提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為，公民對車輛擁有合法財產(chǎn)權(quán)，這種權(quán)利是受憲法與法律保障的?；诖髿馕廴镜脑颍瑢囕v實(shí)施的限行構(gòu)成對人們財產(chǎn)自由的侵犯，從而違反了法律保障財產(chǎn)權(quán)的基本原則。因此，關(guān)于車輛限行的規(guī)定缺乏法理上的正當(dāng)性。從這些話語中，我們可清晰地辨別出兩種權(quán)利的存在：車輛出行涉及的財產(chǎn)自由權(quán)與防治大氣污染所保障的環(huán)境權(quán)，以及兩者間存在的緊張與沖突關(guān)系。哈貝馬斯指出，現(xiàn)代法治是以權(quán)利及其保障為其核心內(nèi)容的制度體系①。換言之，正是權(quán)利為法律提供了正當(dāng)性。我們可以認(rèn)為，車輛限行法律的正當(dāng)性關(guān)系到我們?nèi)绾握J(rèn)識環(huán)境權(quán)與財產(chǎn)權(quán)之間的沖突。

本文擬從權(quán)利沖突理論的視角切入，以環(huán)境權(quán)對財產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先性為理論立足點(diǎn)，對《大氣污染防治法（草案）》中關(guān)于車輛限行法律規(guī)定的正當(dāng)性予以解讀。本文包含以下幾個方面：首先，車輛自由行駛到底屬于何種權(quán)利？其次，車輛限行是否構(gòu)成對合法權(quán)利的限制？最后，限制措施的法理依據(jù)何在？通過對這些問題的深入分析，以澄清限行法律的正當(dāng)性。

限行所限之權(quán)：財產(chǎn)使用的自由

首先，車輛出行到底屬于何種法律權(quán)利呢？它屬于財產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)。就傳統(tǒng)法學(xué)理論而言，財產(chǎn)權(quán)的核心就是所有權(quán)，所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)等其他一切權(quán)利的基礎(chǔ)，因此，若對車輛出行自由進(jìn)行限制，從法律角度而言即構(gòu)成對財產(chǎn)所有權(quán)的限制。對財產(chǎn)所有權(quán)的尊重是近現(xiàn)代人類社會發(fā)展的一個重要文明成果。因?yàn)?，人首先是一種物質(zhì)性存在，離開基本財產(chǎn)的滿足，人就無法生活。不僅如此，財產(chǎn)也保障著人的自由，即保障著個體能夠過一種自由且自我負(fù)責(zé)的生活。因此，私有財產(chǎn)權(quán)可以稱得上是個人自由的表征與前提要件，其本質(zhì)是為了發(fā)展和實(shí)現(xiàn)個人的自由。當(dāng)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，產(chǎn)權(quán)如何配置直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)活動的效率。中國30多年的商品經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐也充分證明，有效地保障產(chǎn)權(quán)對社會經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)厥功至偉。所以，保障財產(chǎn)自由是人權(quán)的應(yīng)有之義。個人應(yīng)當(dāng)擁有一個受到法律有效保障的財產(chǎn)自由運(yùn)用的空間，這構(gòu)成了現(xiàn)代社會制度文明的基石之一。

其次，車輛限行是否構(gòu)成法律意義上對財產(chǎn)權(quán)的限制？在此，首先要說明的是，這里所說的限制是對正當(dāng)權(quán)利的限制，即必須是針對合法權(quán)利采取的約束其完整功能的行為。在此意義上，并非任何事實(shí)上的約束都構(gòu)成限制。為了維護(hù)秩序，或者針對非法行為的限制就不構(gòu)成我們在此處所說的限制。比如，在紅燈時要求車輛停止，沒有人會認(rèn)為這種情形構(gòu)成對車主財產(chǎn)權(quán)的“限制”。限行所針對的車輛是車主購買的合法財產(chǎn)，車主本來對該財產(chǎn)擁有完全合法的自由支配權(quán)，這當(dāng)然包括占有、使用、收益、處分以及其他衍生權(quán)利。在這當(dāng)中，使用權(quán)是一項基礎(chǔ)的重要權(quán)益，讓一個人擁有一輛車卻對車輛的行使加以限制，無異于實(shí)際上剝奪了他對該車輛的所有權(quán)。毫無疑問，我國不少地方出臺的單雙號常規(guī)性的限行明顯地限制了車輛完整的所有權(quán)，構(gòu)成對權(quán)利的限制。

這種限制是否合理？考察財產(chǎn)權(quán)的歷史，17、18世紀(jì)古典自然權(quán)利盛行時期，當(dāng)時為了反對中世紀(jì)對財產(chǎn)權(quán)的肆意侵犯，而將財產(chǎn)權(quán)稱為天賦的不容剝奪、不容侵犯的絕對權(quán)利。除此以外，從19世紀(jì)末期以降，所有權(quán)不得濫用，所有權(quán)也要承擔(dān)相應(yīng)的社會義務(wù)與責(zé)任的思想已居主導(dǎo)地位，在理論上基本已經(jīng)無人堅持絕對的不受限制的所有權(quán)觀念了。但是即便如此，要對合法的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，依然需要正當(dāng)?shù)?、合理的理由，而絕不可任意為之。那么，防治大氣污染能否構(gòu)成車輛限行的正當(dāng)理由？在車輛限行這件事情上，環(huán)境權(quán)是否優(yōu)先于財產(chǎn)權(quán)？

權(quán)利限制的依據(jù)：作為新型權(quán)利的環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是指人們擁有利于健康、生活和居住的良好環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)是隨著壞境惡化和環(huán)境危機(jī)而誕生的新型權(quán)利。二戰(zhàn)后，隨著工業(yè)化與城市化的飛速推進(jìn)，人類環(huán)境災(zāi)害頻仍，重污染對人們的財產(chǎn)、健康與生命的嚴(yán)重侵害造成普遍的危機(jī)感，由此環(huán)境權(quán)概念逐漸進(jìn)入人們的視野。

追本溯源，環(huán)境權(quán)概念始于20世紀(jì)60年代一位德國醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會的申訴。他指出，向海洋排放放射性廢物有違《歐洲人權(quán)條約》中保障清潔環(huán)境的法律原則，由此激發(fā)了應(yīng)否將環(huán)境權(quán)納入歐洲人權(quán)保護(hù)范圍的討論。與此同時，美國也掀起一場爭論，即人們要求在良好環(huán)境中生活，并要求政府保護(hù)環(huán)境的法理根據(jù)是什么？按照傳統(tǒng)的理論觀點(diǎn)，人們無權(quán)對與自己沒有直接利害關(guān)系的物品，諸如陽光、水、空氣等環(huán)境要素提出權(quán)利主張，這些物品歷來被視為任何人均可自由取用的無主物，因此對這些物品無人擁有權(quán)利。然而，在爭論中，薩克斯教授提出了自己的富有挑戰(zhàn)性的理論主張。他認(rèn)為，陽光、空氣、水等人類必需的環(huán)境要素在遭受嚴(yán)重污染，以致威脅到人類正常生存時，就不應(yīng)再被當(dāng)作為可任人取用的自由財產(chǎn)了?；诃h(huán)境資源對我們?nèi)祟惿娴谋匾?，它們?yīng)屬于一個社會全體民眾的“共享資源”與“公共財產(chǎn)”。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托行而為之。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了環(huán)境權(quán)的主張，即認(rèn)為每個人都有在適宜的優(yōu)良環(huán)境中生活的權(quán)利，它是公民基本權(quán)利之一，理當(dāng)獲得法律的認(rèn)可與有效保障②。

隨著環(huán)境權(quán)概念的廣泛傳播，一些國家與國際組織啟動了立法實(shí)踐③。1969年美國頒布的《國家環(huán)境政策法》強(qiáng)調(diào)，“每個人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)?！蓖?，日本制定的《東京都公害防止條例》序言中明確規(guī)定：“所有公民皆有過健康、安全以及舒適的生活的權(quán)利，該權(quán)利不因公害而受侵害?！边@些立法活動使得環(huán)境權(quán)開始由社會觀念層面正式進(jìn)入人類的典章制度之中，并且環(huán)境權(quán)的概念更為深入人心。

歐洲人權(quán)會議歷經(jīng)十年的討論，1970年代正式承認(rèn)了環(huán)境權(quán)的觀念。1973年在維也納召開的歐洲環(huán)境部長會議上制定的《歐洲自然資源人權(quán)草案》，將環(huán)境權(quán)作為一項新的人權(quán)加以肯定，同時還建議應(yīng)將其作為《世界人權(quán)宣言》的補(bǔ)充。1972年聯(lián)合國召開了第一次人類環(huán)境會議。會議代表普遍接受了環(huán)境權(quán)概念，在會議所發(fā)表的《人類環(huán)境宣言》中確認(rèn)，“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！?/p>

環(huán)境權(quán)的確立是法學(xué)和當(dāng)代權(quán)利理論的重大成就，它表明人已不再將環(huán)境視為任人取用而無需承擔(dān)責(zé)任或者義務(wù)的無主物，而承認(rèn)擁有優(yōu)良的基本生活環(huán)境屬于人權(quán)的范疇。作為一種新型權(quán)利，環(huán)境權(quán)具有以下顯著特征：

首先，從權(quán)利的對象上，將受保護(hù)的環(huán)境作為對象。受保護(hù)的環(huán)境是指人們生存以及維持像樣的生活所不可或缺的空氣、水、土壤、日照等自然條件與資源。

其次，就權(quán)利主體而言，環(huán)境權(quán)的主體是復(fù)數(shù)的。環(huán)境問題與每個人都密切相關(guān)，環(huán)境問題是人們所面臨的共同問題。近一時期，我國大面積的霧霾天氣的出現(xiàn)讓大家開始明白污染面前人人平等，誰也無法逃避。因此，環(huán)境權(quán)更多是指向基于環(huán)境的共同利益的一項權(quán)利。

最后，就環(huán)境權(quán)的內(nèi)容來說，環(huán)境權(quán)是權(quán)利與義務(wù)緊密結(jié)合的一項權(quán)利。我們每個人均是優(yōu)良環(huán)境的受益者，也是環(huán)境問題的制造者。我們享有環(huán)境權(quán)利，同時也是環(huán)境義務(wù)義不容辭的承擔(dān)者，保護(hù)環(huán)境意味著我們對自己行為方式的約束，以及利益格局的調(diào)整?？偠灾?，環(huán)境權(quán)是具有多重價值取向的一種權(quán)利，它既要體現(xiàn)出人的價值與需求，也必須反映自然環(huán)境的客觀要求。環(huán)境權(quán)的興起表現(xiàn)了人對自己在整個環(huán)境體系中的地位與價值的重新審視與定位。

值得注意的問題是，我國在國內(nèi)立法上并無有關(guān)環(huán)境權(quán)的明確表述，那么在我國法律中到底是否包含環(huán)境權(quán)的觀念呢？新中國成立后，我國第一次參加聯(lián)合國會議就是1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議，正是在這次會議上環(huán)境權(quán)概念被第一次納入國家法律文獻(xiàn)當(dāng)中。這對我們無疑是一次環(huán)境問題的啟蒙，這直接導(dǎo)致1973年我國頒布了首部關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)范性文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，意味著我們環(huán)境法治的起步。此后，1978年的憲法中明確規(guī)定，“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他危害”從而確立了環(huán)境保護(hù)的國家責(zé)任。緊隨其后，在1979年改革開放伊始法制極不健全的情況下，我國便引人矚目地制定了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，此后這30多年我們頒布的一系列環(huán)境法規(guī)清楚地表明了環(huán)境權(quán)概念對我國環(huán)境法制建設(shè)的巨大影響?？傊?，我國環(huán)境法治的起步正好是在環(huán)境權(quán)概念在國際上盛行之時，我國這30多年以來制定的各種層級的環(huán)境法律、法規(guī)清楚地表明，盡管我國環(huán)境保護(hù)法律制度尚不完善，然而環(huán)境權(quán)觀念即公民擁有在良好的環(huán)境下生活的權(quán)利卻是我國環(huán)境法非常明確的核心主旨和基本訴求。

但是，環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生與伸張也為權(quán)利間的沖突埋下伏筆。這不僅僅是因?yàn)榄h(huán)境權(quán)作為一種新興權(quán)利類型必然面臨如何處理與傳統(tǒng)權(quán)利的關(guān)系問題，更是由于環(huán)境權(quán)的主旨正是要通過對原有財產(chǎn)自由的限制，以達(dá)到保障環(huán)境的目的。因此，環(huán)境權(quán)的出場必然要面對由此引發(fā)的權(quán)利沖突，就如本文我們所討論的治理大氣污染與車輛限行之間的矛盾。那么，該如何處理這種權(quán)利之間的沖突呢？

權(quán)利的限度：權(quán)利沖突的解決及啟示

首先必須明確，權(quán)利沖突是指合法性、正當(dāng)性權(quán)利之間發(fā)生的沖突④。環(huán)境權(quán)所要面對的沖突恰好契合該特征。這是因?yàn)榄h(huán)境權(quán)遭受侵害的原因諸如煤煙排放、廢物傾倒、礦物開采等活動均屬于創(chuàng)造社會財富的附帶行為。我們無法否認(rèn)這些行為所具有的價值，并予以完全禁止，因?yàn)槿羧绱朔炊鴷p害社會公共利益。這是環(huán)境權(quán)侵權(quán)行為與傳統(tǒng)法學(xué)理論上侵權(quán)或者犯罪行為的顯著區(qū)別。殺人、強(qiáng)奸、搶劫等犯罪行為，其本身就是一種只具有負(fù)面價值，且違反社會常規(guī)、侵害社會利益的行為。但是，環(huán)境侵權(quán)在損害人們權(quán)益的同時，實(shí)際上依然具有不同程度的社會有用性或者價值正當(dāng)性⑤。因此，我們在公共政策的選擇上必須對所要保護(hù)的環(huán)境權(quán)益以及與之相沖突的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行利益衡量，以作出合理選擇。

那么，防治大氣污染能否構(gòu)成車輛限行的正當(dāng)理由？能給予防治大氣污染立法以及政府限行行為以理論支持的就是因?yàn)榍鍧嵖諝鈽?gòu)成了環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容之一。這樣該問題就成為，能否基于環(huán)境權(quán)而對財產(chǎn)權(quán)加以限制，換言之，當(dāng)環(huán)境權(quán)與財產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)沖突時何者優(yōu)先？根據(jù)權(quán)利沖突理論，當(dāng)兩種正當(dāng)權(quán)利發(fā)生沖突時如何判斷何者優(yōu)先，取決于權(quán)利背后所保障的利益哪種更為重要。

我國大氣污染防治法出臺的一個重要背景就是近年來愈來愈嚴(yán)重的大氣污染狀況。大氣污染對自然氣象、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建筑、人類的居住環(huán)境都有著嚴(yán)重危害，尤其是對人們的生命健康有著嚴(yán)重威脅。空氣中的污染物經(jīng)由呼吸系統(tǒng)進(jìn)入人的身體，會導(dǎo)致人的呼吸、心臟、消化、生殖等系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重病變，病毒性污染物進(jìn)入體內(nèi)后甚至?xí)T發(fā)各種癌變和遺產(chǎn)基因突變。北京大學(xué)關(guān)于大氣污染中對公眾健康影響的研究表明，僅大氣污染中PM2.5一項2010年在北京、上海、廣州、西安四個城市就造成7770人早死⑥。既有研究也證明了，隨著我國城市車輛的迅速增長，機(jī)動車的污染物排放量所占比例已經(jīng)越來越大，已經(jīng)成為我國城市大氣污染的主要來源⑦。因此，在環(huán)境污染嚴(yán)重的情況下，環(huán)境權(quán)對車輛出行自由權(quán)具有當(dāng)然的優(yōu)先性，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)保障著人們的基本生存與健康利益。生命與健康價值具有優(yōu)先性與不可替代性，而汽車的自由通行在功能上具有可替代性，我們不開車改乘其他交通工具，依然可以出行，盡管會帶來某些不便。所以，在污染嚴(yán)重到足以對人身體構(gòu)成危害時，限制車輛出行具有正當(dāng)性。當(dāng)然我們應(yīng)注意到，除了車輛限行外，提高車輛的油品標(biāo)準(zhǔn)、積極發(fā)展公共交通體系、合理進(jìn)行城市人口布局與道路規(guī)劃、加強(qiáng)科學(xué)的交通管理和改善執(zhí)法方式等多種手段綜合運(yùn)用，方可從根本上有效解決移動污染源造成的大氣污染問題。

綜上所述，基于我國當(dāng)下嚴(yán)重的大氣污染狀況，為保障公眾身體健康，大氣污染防治法草案中關(guān)于車輛限行的立法規(guī)定雖然對車輛的行使自由構(gòu)成限制，但是這完全正當(dāng)且合理的。它既滿足了公眾對身體健康以及在適宜環(huán)境下生活的迫切要求，也適應(yīng)了通過法律手段治理污染，從而推進(jìn)環(huán)境法治的社會發(fā)展趨勢。

（作者為西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院法學(xué)系副教授；本文系陜西省軟科學(xué)項目“陜西省大氣污染治理的法律對策研究”和陜西省社會科學(xué)基金項目“關(guān)中城市群大氣污染治理的法律對策研究”研究成果，項目編號：2014KRM83、13F054）

【注釋】

①陳弘毅：“從哈貝馬斯的哲學(xué)看現(xiàn)代性與現(xiàn)代法治”，載于《法理學(xué)的世界》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年。

②③⑤陳泉生：“環(huán)境權(quán)之辨析”，《中國法學(xué)》，1997年第2期。

④劉作翔：《權(quán)利沖突：案例、理論與解決機(jī)制》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第182頁。

⑥潘小川：《危險的呼吸：PM2.5的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失評估研究》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第1頁。

⑦趙峰俠，徐明，齊曄：“北京市汽車限行的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益分析”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2010年第12期。

責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）