以擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新

孫濤

摘要：擴(kuò)大公眾有序政治參與是我國社會轉(zhuǎn)型的必然要求，也是完善社會治理體制的迫切需要。目前我國社會治理體制中存在公眾參與機(jī)制不完善、參與能力不強(qiáng)、組織化程度不高等制約因素。以擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新，下一步要重點(diǎn)從深化行政體制改革、推進(jìn)公民社會建設(shè)、加強(qiáng)制度建設(shè)等五個方面進(jìn)行改革，以逐步實(shí)現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：治理體系；現(xiàn)代化；社會治理體制；創(chuàng)新；公眾參與

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0021-05

[HT6H]基金項(xiàng)目：[HT6K]全國行政學(xué)院科研合作基金課題“城市基層社會治理中的合作機(jī)制問題研究——以青島市為例”（15HZKT116）；2014年度山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“城市基層社會治理體制創(chuàng)新研究”（14DGLJ10）；青島市委黨校2015年校級課題“社會治理體制創(chuàng)新中的合作機(jī)制建構(gòu)問題研究”（青校發(fā)[2015]19號）。

十八屆三中全會對全面深化改革進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署，把創(chuàng)新社會治理體制列為全面深化改革的重大任務(wù)，并對如何創(chuàng)新社會治理體制進(jìn)行了深刻闡述。社會治理是現(xiàn)代化的社會管理，是社會管理的“升級版”，從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的理念和主張，反映了我們黨治理理念的升華，顯示出我國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。在新型社會治理體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托，而公眾參與是基礎(chǔ)。公眾有序參與社會治理是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，是我國社會轉(zhuǎn)型的必然要求，也是完善社會治理體制的迫切需要。研究公眾參與社會治理的必要性、分析公眾參與社會治理的阻礙因素、探索公眾參與社會治理的有效路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公眾參與社會治理是創(chuàng)新社會治理體制的必然要求

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治體制及社會組織結(jié)構(gòu)的變遷和發(fā)展為公眾參與社會治理提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治保障、制度空間和實(shí)踐平臺。具體地說：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致利益分化促進(jìn)了公民參與的發(fā)展；服務(wù)型政府的構(gòu)建為公眾參與社會治理提供了制度空間；以村民自治及城市社區(qū)自治為代表的基層民主政治發(fā)展為居民參與社會治理提供了現(xiàn)實(shí)載體；社會組織的發(fā)展為公眾參與社會治理提供了實(shí)踐平臺；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為公眾參與社會治理提供了技術(shù)保障。公眾參與對于社會治理體制創(chuàng)新具有重要意義。

1從已有研究及發(fā)展現(xiàn)狀來看，公眾參與社會治理是社會發(fā)展趨勢。公眾參與通常又稱為公民參與、公共參與。目前學(xué)界有關(guān)公眾參與的界定有很多種。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動；從廣義上看，所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的參與活動都可以稱為公眾參與。公眾參與主要是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行及監(jiān)督過程中擁有知情權(quán)、話語權(quán)、行動權(quán)等一系列權(quán)利，能夠自由地表達(dá)自己的立場、意見及建議，能夠合法地采取旨在維護(hù)個人切身利益和社會公共利益的行動。現(xiàn)實(shí)中的公眾參與具有多種形式，如政治參與、行政參與、立法參與、司法參與等多種形式。公眾參與社會治理作為公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，其范圍、形式、方式、途徑等已隨著我國民主法制的不斷進(jìn)步而確定下來。改革開放以來我國公眾參與的基本框架已經(jīng)初步形成，包括政治協(xié)商制度、信息公開制度、信訪制度、權(quán)利救濟(jì)制度、公民參與的組織制度及程序制度等；公眾參與的領(lǐng)域不斷拓寬，既包括參與國家事務(wù)的管理，又包括參與經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理，還包括參與社會事務(wù)的管理，公眾在立法、執(zhí)法、政府績效評估、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、教育、醫(yī)療、交通、公共服務(wù)等領(lǐng)域都有參與機(jī)會；公眾參與的方式不斷創(chuàng)新，既有參加座談會、聽證會、論證會等直接參與的方式，也包括通過人大代表、政協(xié)委員表達(dá)公眾政策意愿的間接參與方式。公眾深入?yún)⑴c社會治理已成為深化社會治理體制改革的重要保障。

2從法理基礎(chǔ)看，公眾參與社會治理是實(shí)現(xiàn)政治民主和善治的必然要求。在全球范圍內(nèi)，上世紀(jì)80年代隨著新公共管理運(yùn)動和政府改革浪潮的興起，公民參與公共管理已成為一種趨勢，公眾參與程度和效能的高低已經(jīng)成為衡量一個國家民主化水平的重要尺度。從民主政治發(fā)展的角度看，一方面，公眾參與社會治理是社會主義民主政治的重要內(nèi)容。我國是社會主義國家，人民是國家和社會的主人，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的核心和本質(zhì)要求。我國《憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。公眾參與社會治理是依法行使公民權(quán)利的過程，是發(fā)展社會主義民主政治的重要途徑。另一方面，公眾參與社會治理是完善民主政治的重要途徑。其一，由于實(shí)行直接民主成本巨大，目前世界上大多數(shù)民主國家都實(shí)行“代議制民主”這種間接民主形式，但這種民主形式無法很好地解決兩次議會選舉間的公眾參與問題，而公眾參與社會治理創(chuàng)新則通過引入直接民主的許多有益因素，對代議制民主形式的這種缺陷形成一種很好的補(bǔ)充。公共生活中的公眾參與，是行動中的民主，也是公共生活中的大規(guī)模、可持續(xù)的建設(shè)性力量。其二，按照現(xiàn)代政治與行政二分法的規(guī)定，議會是政策制定部門，政府是政策執(zhí)行部門，政府向議會負(fù)責(zé)。但隨著公共事務(wù)的增多，政府權(quán)限逐步擴(kuò)大，具有了行政立法、行政執(zhí)法和行政司法功能，成為可以自己制定法規(guī)并執(zhí)行法規(guī)的“行政國家”，極大地削弱了議會權(quán)力。公眾對行政決策的參與實(shí)質(zhì)上是對“行政國家”形式合法性的一種彌補(bǔ)，使政府的社會治理活動具有了更多的實(shí)質(zhì)合法性。從治理理論的角度來看，治理理論強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元化，主張社會組織、私人組織和公民個人參與社會治理，通過協(xié)商、合作建立伙伴關(guān)系，發(fā)揮各個主體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府與其他社會治理主體的持續(xù)互動。公眾參與社會治理恰好契合了治理理論的要求，是通向“善治”的必然選擇。

3從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，公眾參與社會治理是社會轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變管理方式的需要。中國社會正處于全面轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)變遷過程之中，社會事務(wù)和社會問題日益復(fù)雜化和多樣化，公眾思想的獨(dú)立性、選擇性和多樣性不斷增強(qiáng)，個人追求公平、正義、民主、權(quán)利、法治和監(jiān)督意識都在不斷增強(qiáng)，公眾參與社會治理日趨自主化。不同社會階層和個體傾向于通過向政治系統(tǒng)表達(dá)自身利益訴求來維護(hù)其經(jīng)濟(jì)地位和社會認(rèn)同。公眾參與社會治理，一方面為黨委政府提供了傾聽民聲和體察民意的平臺，從而消解公眾與社會治理體制間的緊張關(guān)系；另一方面，依法有序的公眾參與通過規(guī)范性的參與渠道、程序和手段可以很大程度避免多元利益主體參與活動和利益競爭的隨意性、盲目性，進(jìn)而避免因無序競爭導(dǎo)致不同利益主體間矛盾的激化。同時(shí)，公眾參與是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會治理方式的需要。由于舊有社會治理體制所擁有的資源能力不斷下降，以集權(quán)和精英主義為內(nèi)核的傳統(tǒng)社會治理方式已難以適應(yīng)社會治理中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題。要改變主要依靠行政手段通過管、控、壓、罰等實(shí)施的社會治理方式，更多地運(yùn)用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，盡可能地通過平等對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來解決社會問題和化解社會矛盾。社會治理方式的改變離不開公眾的廣泛參與，通過各種形式的民意調(diào)查、公開聽證、政策論壇、公眾咨詢、圓桌會議及網(wǎng)上參與等形式，讓公眾知曉黨委政府當(dāng)前要解決的問題和實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，通過協(xié)商程序作出決策，才能體現(xiàn)公平正義并且在執(zhí)行過程中將社會矛盾降到最低程度。

4從社會治理自身看，公眾參與社會治理是創(chuàng)新社會治理的迫切要求。社會治理的多數(shù)議題是關(guān)乎群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)生活中的具體問題。公眾參與是提升社會治理合法性和實(shí)效性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。公眾已經(jīng)成為推動社會治理創(chuàng)新的重要力量，其作用主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面，公眾參與可以集中民眾智慧，提高政府的信息能力，激發(fā)社會治理的活力，提高政府決策的科學(xué)性和有效性。面對日益復(fù)雜和艱巨的社會事務(wù)，任何一個政府機(jī)關(guān)及其工作人員都存在信息盲區(qū)問題。事實(shí)證明，最貼近問題的人往往掌握著解決問題所需要的最準(zhǔn)確和最豐富的信息，而公眾的參與可以集中擁有不同領(lǐng)域知識的民眾的智慧，為政府社會治理提供及時(shí)而有效的信息，從而激發(fā)社會治理的活力，減少或避免決策及政策制定因信息不充分而產(chǎn)生的偏差。另一方面，通過公眾參與可以監(jiān)督和制約政府權(quán)力，促進(jìn)國家權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，最大限度維護(hù)群眾利益。政府由于其經(jīng)濟(jì)法人的屬性，在社會治理中也存在自利性和部門利益，通過公眾自下而上的參與可以限制政府不合理的自利性，促進(jìn)政府社會治理職能良性運(yùn)行。政府將社會治理事項(xiàng)內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果等公之于眾，主動接受群眾監(jiān)督，可以保障公共政策執(zhí)行信息反饋的科學(xué)性，減少甚至杜絕暗箱操作，克服公共政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，減少損害公眾利益的事情發(fā)生。

二、我國現(xiàn)階段公眾參與社會治理面臨的問題及障礙

公民參與政治活動和社會治理的強(qiáng)度與一個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)育程度密切相關(guān)，因?yàn)椤皺?quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會體系的封閉性、社會關(guān)系的簡單化、社會結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性和靜態(tài)化、國家的壟斷化及社會治理方式的計(jì)劃性與控制性，極大地弱化了個人的主體意識和參與觀念。改革開放以來，我國公眾參與社會治理和公共事務(wù)逐漸增多，但仍存在公眾參與能力不強(qiáng)、參與機(jī)制不完善、與國家互動能力不強(qiáng)等突出問題。

1公眾參與意識和參與能力不強(qiáng)，在社會治理中處于被動地位。受制于公民社會發(fā)育滯后的狀況，當(dāng)下中國社會社會治理中的公眾參與大都出于外力的推動，要么是政府改革的需要，要么是媒體的助力，要么是公民個體維權(quán)所逼迫，很少是出于公民意識的真正覺醒。具體來看，表現(xiàn)在公民意識缺乏、參與意識薄弱、參與能力不強(qiáng)等方面。從公眾的參與意識來看，公眾的參與行為都是在某種社會文化和心理活動的驅(qū)使下進(jìn)行的。中國長期的封建社會所形成的政治文化在道德觀念、思維模式、倫理結(jié)構(gòu)和文化心理結(jié)構(gòu)等方面對公眾參與產(chǎn)生了深刻影響?！俺济褚庾R”“清官思想”“權(quán)威崇拜”“官本位思想”“與世無爭”等復(fù)雜的政治意識束縛了公民的參與熱情，造就了“順從型”“依附性”人格，公眾主動參與社會治理、維護(hù)公共利益的公民意識普遍缺乏。公眾參與不足的另一個原因是政治效能感低下、功利性強(qiáng)。效能感是指一個人認(rèn)為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。當(dāng)公眾感到自己無法影響社會治理的相關(guān)政策制定或進(jìn)程，或者認(rèn)為參與成本大于收益時(shí)，便會認(rèn)為參與行為“不值得”，從而導(dǎo)致政治冷漠行為。除此之外，相當(dāng)一部分公眾存在“搭便車”心理，帶有很強(qiáng)的功利性，總想通過其他人的參與行為為自己謀取利益而坐享其成。從公眾的整體素質(zhì)和參與能力來看，居民素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)和參與能力還有待提高。另外，由于缺乏相應(yīng)的社會政治生態(tài)系統(tǒng)支持以及參與公共政策制定的專業(yè)訓(xùn)練，公眾參與技能得不到提高，參與習(xí)慣也無以養(yǎng)成。相當(dāng)一部分居民不了解參與社會治理的相關(guān)制度、程序和規(guī)則，不規(guī)范參與現(xiàn)象大量存在。

2政府權(quán)力運(yùn)行單向性較強(qiáng)，無法有效回應(yīng)公眾訴求。目前我國政府仍處于轉(zhuǎn)型過程之中，全能政府、管制政府、權(quán)力政府模式的延續(xù)擠壓了公眾的參與空間，相關(guān)參與流程和制度設(shè)計(jì)有待完善，這方面的問題集中體現(xiàn)在精英決策、透明度不高及回應(yīng)機(jī)制不健全等方面。首先，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，官僚體制對公眾參與具有排斥性。部分官員官本位思想嚴(yán)重，以“父母官”自居，缺乏治理理念、服務(wù)理念和公民社會理念，把公眾視為被管理的對象，認(rèn)為老百姓沒有足夠的空閑時(shí)間和專業(yè)素養(yǎng)參與社會治理，公眾參與會增加行政成本、影響行政效率。現(xiàn)實(shí)來看，在“專家治國”和“技術(shù)治國”盛行的情況下，目前我國政策的制定和決策還是由政治精英主導(dǎo)自上而下進(jìn)行的，對決策效率的重視要多于對民主行政的考量。這種“精英決策”模式無疑不利于公眾參與社會治理，如何實(shí)現(xiàn)精英治國與公眾參與的平衡已經(jīng)成為一個值得關(guān)注的重要議題。其次，政務(wù)公開和公眾監(jiān)督機(jī)制不健全。政務(wù)公開是保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的重要前提，但目前我國的政務(wù)公開普遍存在表面化、形式化問題。政務(wù)事項(xiàng)公開具有很大的盲從性和隨意性，公開的內(nèi)容質(zhì)量不高，更新緩慢、缺乏互動性，達(dá)不到應(yīng)有的效果，這種低透明度使普通公民缺乏監(jiān)督政府的相關(guān)信息和條件，加之立法滯后和制度不完善問題的存在，很多公民監(jiān)督行為成了“走過場”、搞“形式主義”。再次，政府回應(yīng)機(jī)制不完善?；貞?yīng)是對某些行為、訴求或建議的反應(yīng)與反饋，政府回應(yīng)要求政府對公眾的需求作出應(yīng)答或滿足公眾的正當(dāng)需求。近年來，我國政府建立了公開承諾制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、聽證制度等相關(guān)政府回應(yīng)制度，但仍存在回應(yīng)動力缺乏、回應(yīng)方式陳舊、回應(yīng)效率不高、回應(yīng)向度單一等問題。政府采取的措施往往不能讓公眾完全滿意。

3公眾參與機(jī)制不完善，制度虛置與程序缺失問題并存。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)公民有效參與社會治理的關(guān)鍵在于制度的完備和程序的可操作性。目前我國公眾參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)的民主性和開放性還未達(dá)到能夠容納公眾進(jìn)行廣泛而有效參與的程度。制度設(shè)計(jì)和程序建設(shè)滯后難以為公眾參與社會治理提供有效支撐、規(guī)制和引導(dǎo)，其集中體現(xiàn)在制度虛置、程序缺失及參與渠道不順暢等三個方面：從制度安排和程序設(shè)計(jì)來看，存在制度化程度低、制度不健全、制度缺乏剛性、程序設(shè)計(jì)缺乏可操作性等突出問題。近年來我國出臺了不少與信息公開和公眾參與有關(guān)的法律法規(guī)，但實(shí)際情況是許多社會治理問題公眾能否參與靠的是政府部門的“覺悟”，公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)難以得到有效保障。許多法律法規(guī)有關(guān)公眾參與部分只有抽象的條款，規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺乏剛性，對公權(quán)力約束不足。在具體程序設(shè)計(jì)方面，對于何時(shí)引入公眾參與，引入哪部分公眾參與、公眾以何種方式參與、公眾參與到何種程度的解釋權(quán)和界定權(quán)還在于政府，造成了實(shí)際操作中的隨意性和無序性。在參與渠道和訴求表達(dá)機(jī)制方面，存在公眾參與渠道不健全和訴求表達(dá)機(jī)制不順暢等問題。我國已經(jīng)建立了人民代表大會制度、社會協(xié)商對話制度、信訪制度、基層群眾自治制度等相關(guān)制度，而且從理論上講，人大、政協(xié)、黨組織、團(tuán)組織、工會、婦聯(lián)以及各種行會、協(xié)會、學(xué)會、社團(tuán)等各類組織都可以成為公眾參與社會治理的載體，但實(shí)際來看，這些組織的政策輸出功能大都大于其政策輸入功能，在反映和代表公眾意愿方面作用發(fā)揮不充分。

4公眾參與組織化程度不高，與政府對話和互動效能偏低。我國社會治理體系中缺乏系統(tǒng)的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障及矛盾調(diào)處機(jī)制，單個公民在龐大的公共管理機(jī)構(gòu)面前時(shí)常是無能為力的，沒有足夠的能力與龐大的國家機(jī)器直接溝通、對話或者討價(jià)還價(jià)，參與成本往往非常高昂。面對這種情況，個人要參與或影響公共事務(wù)的一個重要途徑便是通過組織的力量?！耙构裨谡螀⑴c中保持較高的政治效能感，必須允許公民自發(fā)地組織起來進(jìn)行政治參與，否則就將挫傷大多數(shù)公民的參與熱情?！彪m然目前我國的非政府組織發(fā)展勢頭良好，但總體來看我國居民的自組織能力還是偏低的，影響了社會自主空間的擴(kuò)展。從公民社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀來看，相當(dāng)一部分有影響力的社會組織具有官民兩重性，對政府依賴性很強(qiáng)。一些非政府組織獨(dú)立性相對較強(qiáng)，但其影響力又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，非政府組織數(shù)量雖然不少，但相當(dāng)一部分是“大而不強(qiáng)”，其組織制度和治理機(jī)制也不盡完備，規(guī)范性有待提高。就全國整體來看，不同地區(qū)的非政府組織發(fā)育程度很不平衡，而且同一地區(qū)的不同社會組織發(fā)展也很不平衡，在影響力和地位方面差距較大。在這種情況下，如果不能改變公民參與持續(xù)性的低組織化情況，并且使各類社會組織成為黨委政府所信任和依賴的、能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動的社會力量，公民穩(wěn)定而有序的實(shí)質(zhì)性參與就難以有根本性改觀。

三、以擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新的路徑選擇

十八大報(bào)告提出要擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。社會治理體制創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，依賴于不同意見、思想及利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、能容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與治理、決策或提出合理化建議。公眾參與社會治理創(chuàng)新不能僅僅就公眾參與而談公眾參與，必須結(jié)合我國所處的發(fā)展階段和具體國情進(jìn)行審視，作為一個系統(tǒng)工程加以推進(jìn)。

1以民主政治推進(jìn)行政民主，加快服務(wù)型政府建設(shè)。政府在社會治理體制創(chuàng)新中居于主導(dǎo)地位，下一步要通過發(fā)展民主政治、推進(jìn)行政民主、建設(shè)服務(wù)型政府搭建公眾參與平臺、滿足公眾參與需求。首先，要以政治民主推進(jìn)行政民主。由“政治民主”轉(zhuǎn)向“行政民主”是當(dāng)代民主制度的重要發(fā)展方向，而行政民主又集中體現(xiàn)為公眾直接參與公共事務(wù)管理。目前我國采取了“以行政吸納政治”的方式來減輕社會對于民主化訴求的壓力，也就是通過行政民主化和公開化把公眾參與決策的民主訴求釋放出來?，F(xiàn)實(shí)來看，公眾參與社會治理順應(yīng)了行政民主發(fā)展的趨勢，但仍然離不開民主政治的有力支撐，因?yàn)橥ㄟ^發(fā)展民主政治可以獲取更多的政治認(rèn)同、增強(qiáng)政府合法性，從而實(shí)現(xiàn)更有效的社會治理。其次，要建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。一要還政于民、還權(quán)于社會，要堅(jiān)持以人為本、公民本位、社會本位的理念，把公眾利益放在首位，強(qiáng)化政府服務(wù)意識，以公眾滿意度作為衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾參與社會治理提供條件和平臺。通過合理放權(quán)與分權(quán)實(shí)現(xiàn)“有所為、有所不為”，實(shí)現(xiàn)“政社分開”，讓更多的社會力量參與到社會治理當(dāng)中。二要增強(qiáng)政府工作的主動性和回應(yīng)性。要以政府為主導(dǎo)，通過社會治理中政府與公眾互動來提高治理和決策效益。推進(jìn)社會政策決策社會化，健全公眾參與、專家論證和政府決定三者相結(jié)合的行政決策機(jī)制，建立健全重大行政決策專家咨詢論證制度，完善行政決策程序和決策跟蹤反饋制度，增強(qiáng)政府在社會治理中的主動性和回應(yīng)性。

2提高公眾主體意識和參與能力，推進(jìn)公民社會建設(shè)。從公眾的角度來看，下一步要通過各種途徑來提高公眾的參與意識和參與能力，培育公共精神，推進(jìn)公民社會建設(shè)。公民的文化素養(yǎng)、參與意識、參與能力和政治成熟度在實(shí)現(xiàn)其權(quán)利中起相當(dāng)重要的作用，必須通過宣傳、教育、培訓(xùn)的方式來提高公民素質(zhì)。具體來看，一要通過黨委政府發(fā)動新聞媒體、報(bào)刊雜志及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行廣泛宣傳和引導(dǎo)，使公眾逐步擺脫傳統(tǒng)思想觀念和政治文化的束縛，提高其主體意識和參與意識。二要通過教育培訓(xùn)提高公眾素質(zhì)和參與能力。公民參與能力是一項(xiàng)涉及自我教育能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力及自我發(fā)展能力等多個方面的系統(tǒng)工程，包括認(rèn)知能力、聚合能力、合作能力、磋商能力等四個方面。從深層次來看，公眾參與能力提高有賴于政治體制改革的進(jìn)一步深化。政府要綜合考慮城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和文化差異等因素，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范的教育培訓(xùn)制度。現(xiàn)實(shí)來看，要通過提高公眾受教育程度來提高居民整體素質(zhì)，一方面要重視學(xué)校教育，在學(xué)校開設(shè)課程中設(shè)置培養(yǎng)公民意識和公共精神的相關(guān)課程；另一方面也要重視日常民主實(shí)踐訓(xùn)練，增加公眾在參與公共事務(wù)、維護(hù)自身權(quán)利方面的經(jīng)驗(yàn)和技巧，在此基礎(chǔ)上，逐步在全社會養(yǎng)成一種公民精神和公民文化，讓公眾具有對公共目標(biāo)及個人利益要求的合理期望，養(yǎng)成相信他人、理性包容、與人合作、愿意妥協(xié)的良好品德，培養(yǎng)遵守法律規(guī)范、重視公共利益，不獨(dú)斷專行、不盲目猜疑等政治修養(yǎng)。

3提升公眾參與的組織化程度，注重社會組織能力建設(shè)。實(shí)踐表明，行政機(jī)關(guān)更為關(guān)注有組織的利益訴求，而對未經(jīng)組織的利益訴求缺乏回應(yīng)。公民有效參與社會治理需要有相應(yīng)的組織依托和平臺支持，為此，要積極培育各類社會組織，注重社會組織能力建設(shè)，提高公民參與社會治理的組織化程度，為公民參與社會治理提供新的渠道和平臺。各類社會組織、民間團(tuán)體、企事業(yè)單位既是社會治理的重要載體，又是公共服務(wù)提供的重要平臺。社會組織能否成為公眾參與的有效載體，很大程度取決于其自身的能力狀況，而社會組織的能力則與其治理結(jié)構(gòu)、治理過程及與其他社會治理主體之間的關(guān)系密切相關(guān)。因此，一方面要建立科學(xué)穩(wěn)定的社會組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會組織自身治理過程的民主化，逐步實(shí)現(xiàn)社會組織內(nèi)部治理的“民主化再造”，以此來培養(yǎng)社會組織成員的民主意識和參與技能，贏得公眾信任。另一方面，要協(xié)調(diào)好社會組織與執(zhí)政黨及政府之間的關(guān)系。十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，體現(xiàn)出黨委政府對社會組織地位作用的認(rèn)可和重視。應(yīng)充分利用有利的政策環(huán)境條件，實(shí)現(xiàn)社會組織的穩(wěn)步有序發(fā)展，為公眾參與創(chuàng)造條件，為構(gòu)建社會合作治理體系奠定基礎(chǔ)。

4完善公眾參與立法及程序，強(qiáng)化公眾參與的相關(guān)制度建設(shè)。歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，制度化和法制化是有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并保持經(jīng)濟(jì)、政治、社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，因此，建立一套保障公眾有序而有效地參與社會治理的制度是一項(xiàng)長期性、根本性工作?？傮w來看，既要完善落實(shí)已有制度，切實(shí)提高其可操作性和實(shí)用性，又要在此基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索有針對性和實(shí)效性的新制度，即“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式和途徑做出明確規(guī)定，使其可以按一定程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。”[12]具體來看，要著重完善政務(wù)公開制度、社會公示制度、民意調(diào)查制度、社會聽證制度及公眾參與權(quán)利保障救濟(jì)制度。在政務(wù)公開和社會公示制度建設(shè)方面，要將公眾的知情權(quán)與參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，營造公開透明的社會治理環(huán)境。對事關(guān)人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)按照“范圍適當(dāng)、內(nèi)容客觀、時(shí)間充分”的原則進(jìn)行公示，對公示后群眾的反映、建議和舉報(bào)要及時(shí)受理并予以答復(fù)。完善民意調(diào)查制度，可以針對政府政策所涉及到的特定群體進(jìn)行有針對性的專門訪談和詢問，也可以通過電話訪談、信函咨詢或問卷調(diào)查等方式進(jìn)行大范圍和多群體的調(diào)查活動，及時(shí)了解公眾對社會治理領(lǐng)域相關(guān)政策的反映、態(tài)度和評價(jià)，通過綜合分析對相關(guān)政策進(jìn)行糾偏。改革社會聽證制度，規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生程序，保證聽證代表的廣泛性和代表性，擴(kuò)大聽證制度的適用范圍，通過完善規(guī)則實(shí)現(xiàn)聽證過程的規(guī)范化，改變以往聽證會走過場、聽證結(jié)論影響力小的情況，讓聽證制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。在完善公眾參與權(quán)利的保障救濟(jì)制度方面，當(dāng)公眾參與社會治理過程中自身權(quán)利得不到保障甚至受到侵害時(shí)，公眾有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，可以要求撤銷相關(guān)決定或申請賠償。

5綜合運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)公眾參與的平臺建設(shè)。近年來，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為公眾參與社會治理提供了新的渠道，一個互動開放的網(wǎng)絡(luò)公共空間隨著政府政務(wù)網(wǎng)、各類網(wǎng)絡(luò)媒體、各種網(wǎng)絡(luò)論壇的迅速發(fā)展而逐步形成。各種形式的網(wǎng)絡(luò)政治參與創(chuàng)造了一個開放性、扁平化和互動性的公眾參與載體，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)社會治理體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策程序和資源分配機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求政府綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，

搭建公眾參與社會治理的平臺，同時(shí)要求其加強(qiáng)管理和規(guī)范，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參與健康有序發(fā)展。一方面，要支持各種合理的公眾網(wǎng)絡(luò)參與形式，對網(wǎng)絡(luò)輿情和網(wǎng)民訴求做到積極回應(yīng)和互動，對回應(yīng)不力的問題要視情況追究相關(guān)人員責(zé)任。對網(wǎng)絡(luò)民意要辯證地對待，既要把網(wǎng)絡(luò)輿情作為體察民意的重要渠道，又要對炒作重大事件，散布傳播集會、游行、上訪、請?jiān)浮⒅{言等可能危及社會穩(wěn)定的網(wǎng)上輿論進(jìn)行疏導(dǎo)和查處，及時(shí)監(jiān)控和回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論動態(tài)。同時(shí)要加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，使政府網(wǎng)站成為公眾了解政務(wù)信息和互動參與的平臺，推進(jìn)“信息民主”。另一方面，網(wǎng)絡(luò)參與是一種具有自發(fā)性、間歇性的體制外參與方式，由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和傳播的迅速性，這種新型參與方式給社會發(fā)展帶來了諸多隱患和挑戰(zhàn)。為此，政府必須創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)空間管理機(jī)制，提升網(wǎng)絡(luò)管理的高度和層次，加快互聯(lián)網(wǎng)立法步伐，充分利用行政、法律及經(jīng)濟(jì)等多種手段對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效引導(dǎo)和管理，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間“自律、自管、自教、自我服務(wù)”的理念。

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