南海問題或轉(zhuǎn)入“退燒”階段

薛力

奧巴馬6月1日在白宮會見東南亞國家青年領(lǐng)袖時表態(tài)稱，中國對南海的一些主權(quán)主張可能是合法的。此前在新加坡香格里拉對話會上，中美雙方亦未如外界預(yù)測的那樣激烈交鋒。美防長卡特（以及參議員麥凱恩）在香會上的發(fā)言，被評論為“比較柔和與平衡”，除了繼續(xù)在夏威夷說過的一套外，他也提到多國都在南海制造“新的事實”，主張推進(jìn)中美兩軍關(guān)系。盡管菲律賓總統(tǒng)訪日期間仍就南海爭端喋喋不休，但鑒于6月底中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話將舉行，爾后是9月習(xí)近平國事訪美，說南海爭端已經(jīng)轉(zhuǎn)入“退燒”階段，或許并不為過。

應(yīng)該看到，此前數(shù)月南海爭端的升溫，背后有中美海洋政策演變的影子，可視為雙方在政策調(diào)整期的一種磨合。盡管雙方在南海擦槍走火的可能性很小，中國也應(yīng)趁著南海問題階段性“退燒”，加速推進(jìn)南海新戰(zhàn)略的落實。

2012年以來，中美兩國在應(yīng)對南海問題上遵循不同的政策軌跡。

就中國而言，表現(xiàn)為從強力反擊（2012年實際控制黃巖島，并成立了地級三沙市）到主動調(diào)控（2014年5～7月的981西沙中建南開鉆事件）再到低調(diào)務(wù)實（默默在南沙填海造陸）的變化；針對“南海爭端國際化”采取的新策略是“以有限的地區(qū)化來阻斷無限的全球化”，同時堅決反對區(qū)域外大國介入；操作上傾向于淡化南海問題，但除了積極利用雙邊途徑外，在利用多邊框架上效果尚不明顯。

就美國而言，表現(xiàn)為從“反應(yīng)性應(yīng)對”變成“主動應(yīng)對”，從幕后走向幕前，從溫和走向強硬，從“主要導(dǎo)演”變成“總導(dǎo)演兼主演”；除了利用中美雙邊途徑外，也積極利用香格里拉對話等多邊途徑，操作上強行介入的味道越來越濃。

美國當(dāng)然知道，中國迄今為止并沒有影響各國商船在南海的航行自由，也清楚中國正在調(diào)整立場，對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動持更加開放的態(tài)度（最近一個典型例子是中俄在地中海的聯(lián)合軍演）。但“崛起國謀求改變現(xiàn)狀”是歷史常態(tài)，美國作為“現(xiàn)狀”的管理者與主要受益方之一，希望在南海問題上有關(guān)當(dāng)事方能夠“建章立制”自我約束。美國雖然沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》，但卻標(biāo)榜自己是按照國際法行事的。2009年以后，“以國際法特別是《聯(lián)合國海洋法公約》為依據(jù)，和平解決南海爭端”已成東盟聲索國的共同主張，中國則主張除了國際法，還要考慮“歷史性權(quán)利”。如何對“歷史性權(quán)利”的具體內(nèi)涵做出清晰的說明，已經(jīng)成為觀察中國未來相關(guān)政策走向的一大窗口。

在南海應(yīng)對之策上，2014年5月之前，美國總體上屬于“不直接出面、私下調(diào)和”，公開表態(tài)依然是“不持立場”。黃巖島事件就是典型例子。但在2014年981鉆井事件后，美國從幕后轉(zhuǎn)向前臺，并在香格里拉年度對話中直接點了中國的名。針對中國在南沙的造島行為（較小程度上還包括擴建西沙主島永興島），美國似乎擔(dān)心中國接下來將采取一系列行動強化南海主張，如建立防空識別區(qū)，圍繞島礁提出200海里專屬經(jīng)濟區(qū)主張，等等。

在意識到單靠私下勸阻難以見效后，美國開始采取其他行動并逐漸加大力度：國際方面，促請印度、日本、東盟、七國集團、歐盟甚至韓國等出面發(fā)聲；國內(nèi)方面，由不同級別、不同部門的官員表態(tài)，要求中國停止所謂“改變現(xiàn)狀”的行為。2015年春天，這方面運作的力度明顯增加，典型例子是，在國務(wù)卿克里訪華前夕，派遣瀕海戰(zhàn)斗艦“沃斯堡號”5月11日進(jìn)入越南控制的南威島附近“國際水域”，并放出風(fēng)聲說要派遣軍艦與飛機進(jìn)入中國控制的南沙島礁周圍12海里范圍。國防部長卡特5月27日在夏威夷參加太平洋司令部司令哈里斯就職典禮時，態(tài)度強硬地表示，中國應(yīng)該立即、永久地停止在南沙的島礁建設(shè)，還聲稱美國（軍艦和軍機）可以在國際法允許的任何地方飛越、航行。

這些行動使得人們普遍預(yù)測，中美將在3天的香格里拉對話會上爭得不可開交。然而，香會并非如一些媒體所渲染的那樣劍拔弩張，而是總體平和、富有建設(shè)性。這或許意味著，中美不同南海政策軌跡的相遇，到了一個各自的轉(zhuǎn)折點。

2014年，美國在南海問題上從幕后轉(zhuǎn)向臺前并公開點中國的名，但在中國造島修機場問題上沒有大做文章。2015年后，以奧巴馬訪問印度時雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明為標(biāo)志，美國才開始在造島修機場問題上做文章。對此，中國多次回應(yīng)稱這是自己主權(quán)范圍內(nèi)的事，類似行為其他聲索國早就做了，美國應(yīng)該多做有利于南海和平與穩(wěn)定的事情而不宜“拉偏架”，條件成熟后其他國家也可以利用這些島礁上的設(shè)施開展人道主義救援和減災(zāi)合作。針對克里強調(diào)中國造島的速度與規(guī)模、呼吁中國“降低緊張局勢”的表述，王毅外長的回應(yīng)是：有分歧不要緊，但不要誤解誤判。

應(yīng)該說，中國在南海的填海造陸行為，與菲律賓、馬來西亞、越南的類似做法并無本質(zhì)上的區(qū)別，而且做到了盡量低調(diào)行事。中國同時大力強化與東盟國家的政治、經(jīng)濟、文化合作。2015年被確定為中國-東盟海洋合作年，中國還將與馬來西亞進(jìn)行聯(lián)合軍演。從2014年8月提出“雙軌思路”，到2015年4月在中越聯(lián)合聲明中重申愿意在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，顯示新一屆中國政府清楚意識到，南海問題是中國與東盟關(guān)系中的短板，是東盟最為關(guān)心的地區(qū)安全議題。為了推進(jìn)國家復(fù)興進(jìn)程、把東南亞建設(shè)成21世紀(jì)海上絲綢之路的樞紐地區(qū)，中國有必要推出包容性、靈活性更強的南海新戰(zhàn)略。

問題是，即便中國下決心調(diào)整南海戰(zhàn)略，也需要相關(guān)國家做出善意的回應(yīng)，因此很難馬上體現(xiàn)為一方政策應(yīng)對上的大幅調(diào)整。這是一個復(fù)雜的博弈過程，出現(xiàn)階段性的反復(fù)也是正常的。

東盟大多數(shù)成員國擔(dān)心所謂“南海防空識別區(qū)”的建立會加劇地區(qū)緊張，但這更多是媒體所營造的一種“敵意”。王毅外長所說的不要誤解誤判，就是在告訴外界：不要錯誤地判斷中國的造島，以為中國接下來就要采取其他措施。針對最近有人炒作“南海防空識別區(qū)”問題，解放軍副總參謀長孫建國5月31日在新加坡表示，中國政府和軍隊從來沒有說過即將劃設(shè)南海防空識別區(qū)，要不要劃設(shè)防空識別區(qū)取決于我們的空中安全是否受到威脅、受到威脅的程度以及各方面綜合考慮，當(dāng)前南?？傮w局勢是穩(wěn)定的，有一些人炒作這些問題是沒有根據(jù)的。

那么，美國是否會派遣軍艦或軍機進(jìn)入中國控制的南海島礁12海里范圍內(nèi)？偶一為之是可能的，但常規(guī)化操作不大可能。因為，這與“進(jìn)入中國本土沿岸的領(lǐng)?！睙o異，屬于赤裸裸的戰(zhàn)爭挑釁行為，意味著把中國逼到了墻角。南海島礁不是夏威夷或關(guān)島，在美國國家利益中的位置，還沒有重要到值得美國為此而挑起戰(zhàn)爭的地步。擦槍走火的可能性不能排除，但不高。美國海軍為了捍衛(wèi)其所謂的航行自由，制定了一系列措施，其中名為“航行自由行動”（FONOP）的測試方式值得關(guān)注，但執(zhí)行這種行動需要總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家安全委員會批準(zhǔn)，因此，從B-52轟炸機對東海防空識別區(qū)的測試，到“沃斯堡號”在南威島附近的行動，都帶有精心設(shè)計的痕跡。再以不久前P-8A偵察機從中方控制的3個南沙島礁附近水域飛過為例，雖然高調(diào)帶上了CNN記者隨機報道，但錄音表明，對于中方的8次警告，美方的回應(yīng)是，自己在國際水域；另外，飛行的高度為4500米，相片顯示也不是從島礁正上方拍的。五角大樓發(fā)言人沃倫事后也承認(rèn)，進(jìn)入12海里水域及其上空“這可能是下一步要采取的動作”。問題是，真做做試試？

對于預(yù)防意外事故的發(fā)生，中美雙方都非常重視，經(jīng)過十多年的磋商，雙方已經(jīng)建立起一套比較有效的防范措施，把發(fā)生事故的可能性降到最低。兩次世界大戰(zhàn)都說明，大國在國際體系中的地位與作用不同于中小國家，發(fā)生大規(guī)模沖突的后果難以預(yù)測。因此，大國通常會盡最大可能避免直接沖突。冷戰(zhàn)時期代理人戰(zhàn)爭頻頻發(fā)生，但美蘇之間則沒有發(fā)生戰(zhàn)爭。中美作為全球經(jīng)濟體的前兩位，高度相互依存，發(fā)生大規(guī)模沖突可能性不大，需要警惕的是第三方挑起的短時意外事件。

美國以“總導(dǎo)演兼主演”的身份強行介入南海爭端，促使區(qū)域外大國紛紛加大力度介入南海爭端。中國現(xiàn)有的應(yīng)對措施似乎還沒有實現(xiàn)“以區(qū)域化防范全球化”的目標(biāo)，那么，接下來中國應(yīng)該怎么辦？

美國作為唯一的超級大國，國際治理經(jīng)驗豐富而老到，不缺“惡心”中國的手段，如設(shè)置議程、引導(dǎo)輿論、調(diào)動盟國、支持國際組織（如東盟）等，但自外于諸多國際法約束的它，無權(quán)“命令”中國停止建島行為；中國也不大可能因為外來壓力而停止造島，這既是外交傳統(tǒng)使然也是大國特征之一。王毅外長5月中旬已經(jīng)對克里明確表態(tài)，中方捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的意志堅如磐石，不可動搖。

與此同時，考慮到目前南海問題的挑戰(zhàn)，很難一下子找到完美的解決方案，筆者認(rèn)為值得做一些嘗試。譬如，公布中國版的南海爭端解決路線圖，建議若干個時間節(jié)點以推進(jìn)爭端解決進(jìn)程；又如，坦承南海問題的復(fù)雜性，不具有一步到位的解決方案，作為最大的南海聲索國，為了推進(jìn)中國-東盟命運共同體建設(shè)，愿意分步驟清晰化自己的南海主張。此外，考慮到大規(guī)模建島行動對東盟聲索國可能造成的影響，中國可以適當(dāng)公開建島規(guī)模、用途等信息，并建議其他聲索國采取類似措施。

如果上述建議值得考慮，那么接下來的南海問題“退燒”階段，或是中國采取適當(dāng)行動的時間窗口。

（樊吉社研究員、林民旺博士對本文亦有貢獻(xiàn)）