預(yù)防“吃空餉”長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

張立臣　王耀峰

【摘要】近年來，“吃空餉”問題逐漸成為媒體曝光評(píng)論的焦點(diǎn)，引發(fā)了全社會(huì)的關(guān)注和討論?！俺钥震A”看似小事，實(shí)則危害重大，嚴(yán)重影響了黨和政府的公信力。文章試從預(yù)防的角度挖掘“吃空餉”背后的制度失守和權(quán)力失衡問題，探尋行之有效、長(zhǎng)效有力的措施以杜絕“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】吃空餉 形式 危害 原因

【中圖分類號(hào)】D630.9 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“吃空餉”歷史背景及定義

“吃空餉”歷史背景?！俺钥震A”在中國(guó)歷史上是一種長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。它起源于中國(guó)明朝，從軍隊(duì)冒領(lǐng)餉銀延伸到了政府和事業(yè)單位，而治理“吃空餉”與“吃空餉”之間的斗爭(zhēng)更是有了很長(zhǎng)的歷史。如《明史·袁崇煥傳》所說：“文龍一匹夫，不法至此，以海外易為亂也。其眾合老稚四萬(wàn)七千，妄稱十萬(wàn)，且民多，兵不能二萬(wàn)，妄設(shè)將領(lǐng)千?！币簿褪钦f，士兵只有四萬(wàn)七，卻報(bào)十萬(wàn)，多吃了一倍的空餉。古代的軍隊(duì)如果不冒領(lǐng)錢糧、虛報(bào)人數(shù)就無法維持，皇糧保障不足成為了吃空餉的主要原因，而現(xiàn)代社會(huì)比較多的還是貪瀆使然、利益驅(qū)動(dòng)。

“吃空餉”的定義。“吃空餉”也稱“吃空額”，指當(dāng)事人不上班而謀取個(gè)人私利卻依然領(lǐng)取工資福利的行為①。例如一些“官二代”在某單位、某職位，但是從來不上班，工資依然發(fā)放。此外，如某些單位的領(lǐng)導(dǎo)單位僅有40人，工資總量卻上報(bào)為46人的，這多出來的6人的工資就是典型空餉。這種現(xiàn)象不僅僅存在于機(jī)關(guān)公務(wù)員事業(yè)單位，在教育領(lǐng)域也頗為常見。

當(dāng)前“吃空餉”事件案例及主要表現(xiàn)形式

事件案例。早在2005年，中編辦在全國(guó)清理“吃空餉”工作就已經(jīng)開始了。據(jù)公開報(bào)道，這次清理工作共清理出“吃空餉”者7萬(wàn)多人，涉及到內(nèi)蒙古、四川、寧夏、海南、湖南、重慶、河南七個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。2014年，中央的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管金融企業(yè)、中管高校、各省市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公務(wù)用車、“吃空餉”的專項(xiàng)整治工作進(jìn)展情況。截至9月25日，全國(guó)有162629吃空餉的人被清理清退。在地域分配上，截止當(dāng)時(shí)，西藏和上海尚未發(fā)現(xiàn)”吃空餉”情況。天津和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)清理清退“吃空餉”人數(shù)較少，分別為20人和94人。北京共查找出531人“吃空餉”，當(dāng)時(shí)已完成整改的有327人。山東省還沒有統(tǒng)計(jì)出具體的數(shù)字。海南和遼寧清理人數(shù)同為242人。四川、河南、河北清理“吃空餉”人數(shù)最多，位居全國(guó)前三名。其中，河北省清退“吃空餉”人數(shù)28466人，河南共清理清退15022人，四川清理清退“吃空餉”55793人。

“吃空餉”的表現(xiàn)形式。一是長(zhǎng)期不上班或長(zhǎng)期請(qǐng)假，但足額領(lǐng)取工資和享受各項(xiàng)單位福利。這種情況多數(shù)發(fā)生在官二代、官太太身上。江蘇的某縣級(jí)市有好多官太太長(zhǎng)期不上班“吃空餉”，在事業(yè)單位掛職，原來因?yàn)樵撌杏幸?guī)定，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、局一把手的妻子沒有在事業(yè)單位上班的，可照顧事業(yè)編制。80后的李某是重慶市萬(wàn)州區(qū)前區(qū)長(zhǎng)的女兒，長(zhǎng)年不上班卻照拿工資，只在駐京聯(lián)絡(luò)處常掛著虛名②。

二是一人領(lǐng)雙份工資，擅自在企業(yè)兼職或經(jīng)商辦企業(yè)，并未經(jīng)過人事組織部門的同意。2011年，湖南永州市查出很多地區(qū)教師在編不在職的情況，人數(shù)有百名之多，他們從事第二職業(yè)，卻拿著財(cái)政薪水。

三是無編人員的“吃空餉”。王燁是山西省靜樂縣委書記楊存虎之女，2011年7月畢業(yè)于山西中醫(yī)學(xué)院，并于2011年10月到山西省疾控中心開始工作，但從上大學(xué)開始，她每月的各項(xiàng)費(fèi)用就全都是由財(cái)政撥付的，5年學(xué)費(fèi)由省疾控中心承擔(dān)，共計(jì)10萬(wàn)元。一些人每月按時(shí)領(lǐng)取財(cái)政工資，但根本就沒有干部身份、人事關(guān)系檔案。

四是在編職工亡故后，故意隱瞞不報(bào)，仍向財(cái)政部門領(lǐng)取著工資。2008年，安徽省的一個(gè)縣清理出在職離退休死亡98人，占到了吃空餉人數(shù)的36.8%。

五是違法犯罪、受到黨政處分或司法處理后，工資待遇沒有作出相應(yīng)調(diào)整。2012年4月，山東省沂南縣檢察院通過專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，最近3年辦理的職務(wù)犯罪已經(jīng)被判刑的共有61人，其中存在吃空餉情況的人員就達(dá)32人。這次針對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)生的數(shù)起國(guó)家人員“帶薪坐牢”現(xiàn)象的調(diào)研讓人震驚。

“吃空餉”現(xiàn)象的危害

第一，“吃空餉”最直觀的危害在于浪費(fèi)納稅人的血汗錢。國(guó)家的所有財(cái)政收入應(yīng)該用到最為需要的地方，因?yàn)檫@些都是勞動(dòng)者辛勤勞動(dòng)的結(jié)果，而決不能以此種方式揮霍。有限而寶貴的資金就這樣流失，十分讓人痛心。這種隱性腐敗的危害，一點(diǎn)也不比顯性腐敗小，甚至更難清除。③

第二，很多地方“吃空餉”事件扎堆集中出現(xiàn)，被曝光后，不斷挑戰(zhàn)公眾的心理承受底線，同時(shí)也在不斷地腐蝕著公眾對(duì)政府和黨的信任。我國(guó)財(cái)政收入被如此輕易掠走，與民生仍有很大缺口形成了鮮明的對(duì)比，產(chǎn)生了極壞的影響，破壞了黨和政府的形象，對(duì)吃空餉的放任，就是對(duì)民眾的藐視④。

第三，“吃空餉”造成國(guó)家財(cái)政支出虛假，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)的各項(xiàng)發(fā)展都得不到保障，延誤了社會(huì)向前發(fā)展的進(jìn)程。資金大量流失，財(cái)政資金被腐敗分子們攫取。⑤

第四，能“享受”“吃空餉”者大多數(shù)為官二代、富二代，在許多人眼里，官二代、富二代從小就不認(rèn)真讀書，不愁工作，隨便混個(gè)文憑，畢業(yè)后就能干上高福利的工作，這樣使公眾仇富、仇官心態(tài)更加嚴(yán)重。吃空餉有可能引發(fā)規(guī)模較大的群體事件，威脅著社會(huì)安寧與和諧穩(wěn)定。因吃空餉而引起社會(huì)嘩然的事件已經(jīng)越發(fā)突出了。

第五，擾亂了社會(huì)分配秩序。收入分配秩序是維護(hù)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。目前，財(cái)富分配不均、收入差距過大已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。吃空餉的人無功受祿、不勞而獲，顯然違背了“初次分配講效率、二次分配講公平”的原則，不僅使分配制度對(duì)“不講效率”產(chǎn)生了激勵(lì)作用，而且使社會(huì)財(cái)富向有權(quán)有勢(shì)的群體集中，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了收入差距。

第六，增加管理考核難度。大到一個(gè)國(guó)家，小到一個(gè)單位，都會(huì)制定一系列規(guī)章制度，建立一整套考核體系。這些制度、考核體系必然要以公正平等、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而要確保這些制度執(zhí)行到位、考核落實(shí)到位，就只能“對(duì)事不對(duì)人”、堅(jiān)持制度面前人人平等。而“吃空餉”的存在，是一種典型的“對(duì)人不對(duì)事”的處理方式，這種“同酬不同工”是在實(shí)際上否定了“公正平等”，在客觀上認(rèn)可了“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”，從而使所有的管理考核辦法都失去了應(yīng)有的效力，那么，管理和考核只能是一紙空文。

“吃空餉”現(xiàn)象形成的原因分析

“吃空餉”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)主要原因是對(duì)財(cái)務(wù)和人事狀況的監(jiān)管不力。編制不透明，相關(guān)的法律法規(guī)和人事管理制度不健全，中國(guó)曾一度允許官員停薪留職，可以下海經(jīng)商，保留工資待遇，并設(shè)立一定的過渡期，在過渡期內(nèi)工資照發(fā)，待過渡區(qū)結(jié)束后，根據(jù)其個(gè)人意愿，重新安排上崗或是解除勞動(dòng)人事關(guān)系，而在實(shí)際操作過程中，停薪留職人員在過渡期結(jié)束后要求重新上崗，但由于種種原因并未如愿，這樣吃空餉現(xiàn)象就出現(xiàn)了。一些上級(jí)事業(yè)單位部門、黨政機(jī)關(guān)往往都喜歡從下級(jí)借調(diào)工作人員，借調(diào)人員的工資卻還由原單位發(fā)放，這在某種程度上為吃空餉創(chuàng)造了空間。從以往情況來看，對(duì)吃空餉行為查處重視不夠，往往高高舉起、輕輕放下，這種“保護(hù)性”問責(zé)難以起到震懾后來者的作用，容易導(dǎo)致屢禁不止、屢治屢昌。

“吃空餉”人員的價(jià)值觀、人生觀扭曲，領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)管理意識(shí)淡薄。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型急劇進(jìn)行，有的領(lǐng)導(dǎo)干部為滿足虛榮心，顯示個(gè)人權(quán)利，拿權(quán)利當(dāng)人情，幫子女及朋友親戚安排編制，部分公務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)利益誘惑節(jié)節(jié)敗退，最終道德淪喪，更有甚者借此機(jī)會(huì)用“空餉”送禮或收受賄賂。“吃空餉”、“發(fā)空餉”之間相呼應(yīng)，無形中增加了其危害性和隱蔽性。

懲治力度不足?！俺钥震A”是一種侵吞、騙取公共財(cái)政資金的腐敗行為，其對(duì)公共財(cái)政與公共秩序之危害，早已為各普通民眾、當(dāng)?shù)卣熘?，但從總體上來說，主要存在兩個(gè)方向的紕漏：一是基層人員的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常不被問責(zé)，而只是基層人員常被處分;二是很多地方對(duì)“吃空餉”現(xiàn)象都只是一查了之，對(duì)受到了紀(jì)律處分、發(fā)生了違法違紀(jì)的工作人員沒有追究法律責(zé)任，很難產(chǎn)生威懾力⑥。內(nèi)部制衡很難產(chǎn)生效力，治理方式往往都是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，由于地方生態(tài)中的各種各樣的利益關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致了樂于“吃空餉”，敢于“吃空餉”者前赴后繼，樂此不疲。

治理、預(yù)防“吃空餉”的對(duì)策

第一，加強(qiáng)制度建設(shè)。有些地方對(duì)“吃空餉”監(jiān)管的認(rèn)知不到位、問責(zé)的力度不夠等，監(jiān)督不到位，也有些地方責(zé)任追究沒有落實(shí)，還沒有建立有效的責(zé)任追究機(jī)制。凡是“吃空餉”現(xiàn)象存在的地方，一定存在財(cái)務(wù)以及人事制度不完善的問題，也一定存在公權(quán)力得不到應(yīng)有的監(jiān)督和制約問題。要想從制度上杜絕“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生，須做以下幾點(diǎn)：

首先，對(duì)于財(cái)政部門來講，要完善財(cái)政制度，建立財(cái)政“吃空餉”人員長(zhǎng)效防范機(jī)制，堵塞漏洞，進(jìn)行專項(xiàng)檢查。財(cái)政部門須堅(jiān)持本著誰(shuí)用人誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，建立人事管理長(zhǎng)效約束機(jī)制，轉(zhuǎn)換管理方式，及時(shí)辦理編制、組織、工資、行政等關(guān)系，定期清理人員的變動(dòng)情況?；鶎迂?cái)政預(yù)算管理單位對(duì)本單位所有財(cái)政供養(yǎng)人員要將人員工資名冊(cè)如實(shí)地報(bào)送財(cái)政部門，變化情況不能有漏報(bào)，防止“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，逐步健全法律法規(guī)?！俺钥震A”違法問題之所以層出不窮，其原因眾多，但是這種現(xiàn)象與當(dāng)前懲處力度不足、違規(guī)成本低是有著密切關(guān)系的。要改變當(dāng)前監(jiān)管、懲罰不力的現(xiàn)狀，就必須要逐步建立起完整、配套、有效、可行的問責(zé)機(jī)制。對(duì)于重復(fù)“吃空餉”的違法違規(guī)行為，使用重罰措施非常重要，要加大違法成本，同時(shí)還要對(duì)“吃空餉”違法行為加大查處力度。杜絕“吃空餉”，讓涉案者該承擔(dān)刑事責(zé)任的得承擔(dān)責(zé)任，從混到的職位上下來，白吃的吐出來，得不償失，“喂空餉”與“吃空餉”的人都包括在內(nèi)。僅靠紀(jì)律約束、靠道德規(guī)范、靠“家法”自查自糾，制度、法律卻缺位，恐怕很難從根本上解決一切問題。

再次，要從體制上完善和建立紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)三部門的工作協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制。具體來講，須建立人員工資變動(dòng)信息共享制度，財(cái)政供養(yǎng)人員信息的報(bào)告和備案制度，部門聯(lián)查聯(lián)審制度等，在審計(jì)的過程中，一旦審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有違紀(jì)違法行為，就要直接按照制度規(guī)定處理，涉及犯罪的要送監(jiān)察機(jī)關(guān)，涉及違紀(jì)的要送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，防止社情、人情對(duì)查處“吃空餉”案件的影響。

最后，要從機(jī)制體制上面解決根本的問題。一是需要規(guī)范科學(xué)的機(jī)制來加以約束。使財(cái)政運(yùn)行機(jī)制透明合規(guī)，統(tǒng)一財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，公開財(cái)政信息，規(guī)范財(cái)政制度。二是政府要努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息的透明化，政府有義務(wù)、有責(zé)任確保財(cái)政信息透明，這就需要對(duì)與個(gè)人相關(guān)的工資、補(bǔ)貼、福利等信息公開明確，或以其他方便廣大公眾知曉的方式公開。單位登記的管理信息，應(yīng)當(dāng)在本單位網(wǎng)站公開，并且對(duì)財(cái)政信息公開的內(nèi)容要給出平易科學(xué)的解讀，給出公開時(shí)間的限制。

第二，強(qiáng)化檢查監(jiān)督力度。治理“吃空餉”要將事業(yè)、行政單位的人員名單、人數(shù)、編制、工資等信息公開，要曬崗曬編制，增加其透明度。讓人們更加便捷地獲取相關(guān)人事、編制、工資信息，讓監(jiān)督的眼睛處處存在。同時(shí)，全面接受公眾的審核與考量，堅(jiān)持推行政務(wù)公開和工資收入、人員在崗在編情況、編制“三公開”，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，不斷提高整治執(zhí)行力，“吃空餉”才沒有生存的土壤。

要從源頭和根本上解決“吃空餉”問題，就必須改變體制，改變超權(quán)越權(quán)，改變現(xiàn)有的工資、人事管理制度，充分發(fā)揮紀(jì)檢和人大的作用、充分發(fā)揮社會(huì)和群眾監(jiān)督的作用，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督功能，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)的人員“吃空餉”問題，要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)積極鼓勵(lì)知情的群眾干部舉報(bào)，不斷加強(qiáng)政策宣傳基礎(chǔ)，所反映情況一旦核實(shí)，財(cái)政部門就要對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息要保密嚴(yán)格、及時(shí)溝通情況，對(duì)各類人員的變動(dòng)，定期檢查，嚴(yán)格把關(guān)。

第三，強(qiáng)化科技管理手段。在反腐軟件設(shè)計(jì)上增加報(bào)警的功能，提高“技術(shù)反腐”的水平。河北在發(fā)布“吃空餉”專項(xiàng)治理工作戰(zhàn)績(jī)時(shí)，已提出根本性的治理思路。即建立部門聯(lián)查聯(lián)審制度、財(cái)政人員及工資變動(dòng)信息的共享制度，并運(yùn)用科技手段進(jìn)行極具唯一性的指紋信息認(rèn)證。信息共享，共同管理，確實(shí)是一個(gè)不錯(cuò)的制度籠子。這一系列制度如能從上至下貫徹落實(shí)，新的“吃空餉”行為將不再可能發(fā)生，現(xiàn)存“吃空餉”人員將無僥幸生存空間。

第四，治理好“吃空餉”工作，需要把握幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。首先是各級(jí)治理工作組必須要負(fù)總責(zé)、牽總頭，要做好反饋、督查和建章立制等工作;各成員單位之間要相互支持配合，認(rèn)真履行職責(zé)，做好督導(dǎo)檢查工作，形成工作合力。同時(shí)，各級(jí)各有關(guān)部門要充分發(fā)揮積極作用。其次是必須要充分發(fā)動(dòng)群眾，切實(shí)做好宣傳發(fā)動(dòng)工作：宣傳與發(fā)動(dòng)要到位，公示與公開要到位，群眾的監(jiān)督與舉報(bào)要到位。暢通反饋信息途徑，要多措并舉，通過群眾參與和信息公開，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，調(diào)動(dòng)群眾特別是廣大的職工干部的積極性。最后是領(lǐng)導(dǎo)必須要充分重視。在治理“吃空餉”的工作中，領(lǐng)導(dǎo)重視是非常重要的。“吃空餉”專項(xiàng)治理工作的關(guān)鍵和核心是領(lǐng)導(dǎo)干部，因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺做到嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，自身清，同時(shí)管理到位。

（作者單位：燕山大學(xué)監(jiān)察審計(jì)處，燕山大學(xué)后勤管理處;本文系河北省人力資源和社會(huì)保障研究課題“‘三位一體’符合模式預(yù)防‘吃空餉’長(zhǎng)效機(jī)制問題研究”、秦皇島市科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃課題階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：JRS-2014-4003、201401A355）

【注釋】

①汪玉凱：“專家稱要從制度上杜絕吃空餉現(xiàn)象、嚴(yán)查腐敗”，《光明日?qǐng)?bào)》，2012年5月17日，第14版。

②戴文華：“公職人員‘吃空餉’的主要表現(xiàn)與治理之策”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2013年第15期。

③袁剛：“隱性體制性腐敗更可怕”，《人民論壇》，2011年第19期。

④熊潤(rùn)頻：“透視吃空餉現(xiàn)象”，《政府法制》，2009年第21期。

⑤李英華：“‘吃空餉’財(cái)政資金流失的黑洞”，《檢察日?qǐng)?bào)》，2012年6月12日，第5版。

⑥阮靜：“‘吃空餉’為何屢禁不止？”，《財(cái)政監(jiān)督》，2013年第3期。

責(zé)編 /許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）