重構(gòu)新時(shí)期政商關(guān)系的抓手

田國(guó)強(qiáng)　陳旭東

【摘要】建立良好的政商關(guān)系，對(duì)促進(jìn)當(dāng)前中國(guó)企業(yè)以至中國(guó)社會(huì)的健康發(fā)展具有極其重要的意義。在新的時(shí)代背景下，只有以規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權(quán)力相結(jié)合的綜合治理手段，從合理界定好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)治理邊界入手，才能建立起健康的政商關(guān)系，并同時(shí)解決好效率和社會(huì)公平正義的問題，真正推動(dòng)中華民族的偉大復(fù)興和長(zhǎng)治久安。

【關(guān)鍵詞】政商關(guān)系 制度 法治 監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】F2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

如何處理好政商關(guān)系，是中國(guó)古代及至近當(dāng)代歷史上商人階層求得生存、發(fā)展必須考慮的現(xiàn)實(shí)問題，也是改革開放以來(lái)一直困擾中國(guó)企業(yè)家和社會(huì)的難題。在新時(shí)代，如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)中國(guó)歷史上及至當(dāng)前的政商關(guān)系？在逐步走向成熟的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，決定健康政商關(guān)系，根除腐敗的關(guān)鍵因素究竟是什么？對(duì)于上述這些問題的全面認(rèn)識(shí)和正確解答，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文認(rèn)為只有規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權(quán)力合理界定好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)治理邊界，才能從根源上根除腐敗和行賄受賄現(xiàn)象，建立起健康的政商關(guān)系，才能同時(shí)解決好效率和社會(huì)公平正義的問題，真正推動(dòng)中華民族的偉大復(fù)興和長(zhǎng)治久安。

中國(guó)歷史上的政商關(guān)系

著名漢學(xué)家費(fèi)正清在《美國(guó)與中國(guó)》一書中曾提出一個(gè)問題，在中國(guó)歷史上，“為什么中國(guó)的商人階級(jí)不能沖破對(duì)官場(chǎng)的依賴，以產(chǎn)生一股獨(dú)立的創(chuàng)業(yè)力量呢？”①確實(shí)，在春秋尚有孔子弟子子貢的“結(jié)駟連騎，束帛之幣以聘享諸侯，所至，國(guó)君無(wú)不分庭與之抗禮”，然而自秦商鞅最先明確提出“事本而禁末”之說(shuō)后，農(nóng)本工商末、重農(nóng)抑工商即成為歷代封建政權(quán)奉行不替的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想。由此，面對(duì)位列“士農(nóng)工商”四民之末這樣一個(gè)不斷延續(xù)、長(zhǎng)期沿襲的傳統(tǒng)社會(huì)位序，商人群體在中國(guó)古代農(nóng)本社會(huì)中的地位大多時(shí)候是處于底層的，這就使得其常常缺乏安全感。在此背景下，政府掌握著絕對(duì)權(quán)力和大量資源，富有的非統(tǒng)治者通過(guò)謀求統(tǒng)治階層的蔭蔽、尋求政治權(quán)力聯(lián)姻以維持生存和發(fā)展。

基于對(duì)中國(guó)古代史的考察，商人對(duì)于權(quán)力的依附無(wú)非三途：一是賄賂官員;二是納捐買官;三是考取功名。這些都使得官商合流、政商一體得到不斷強(qiáng)化。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，曾國(guó)藩、李鴻章、左宗棠等晚清重臣力推洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，更是使近代中國(guó)的政商一體化得到極大推動(dòng)。在實(shí)業(yè)救國(guó)的口號(hào)下，近代軍事工業(yè)和民用工礦業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、電報(bào)業(yè)等大量涌現(xiàn)，然而無(wú)論是官辦、官督商辦、官商合辦，其實(shí)際控制和經(jīng)營(yíng)基本都依舊是在國(guó)家或者官員個(gè)人手上，這一特點(diǎn)延至清末。②由此，在個(gè)人和制度層次上也形成了政商關(guān)系的新范例。官吏與商人的交匯逐漸改變了商人階層的構(gòu)成及其社會(huì)地位，并形成了一種官員和商人之間封閉的利益共同體。政府對(duì)于商業(yè)尤其是大型商業(yè)事業(yè)的壟斷、公權(quán)力無(wú)孔不入的介入和私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的闕如，也帶來(lái)了大量的尋租設(shè)租機(jī)會(huì)。在這種國(guó)家機(jī)會(huì)主義之下，政府身兼規(guī)則制定者、裁判和球員三重角色，使得私有經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)空間異常狹窄，清末工商終以失敗告終。

隨后北洋政府和國(guó)民政府的先后統(tǒng)治，就整體而言并沒有扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢(shì)，反而使之政商關(guān)系進(jìn)一步得到強(qiáng)化，官僚資本主義漸趨成型。

從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中的政商關(guān)系及其癥結(jié)

保護(hù)民族工商業(yè)，讓各種經(jīng)濟(jì)成分在國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作、各得其所，是新民主主義的三大經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)之一。新中國(guó)成立初期，在此經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)之下私有的民族工商業(yè)得到了一定的扶助和支持，生產(chǎn)得以恢復(fù)和發(fā)展。隨后，社會(huì)主義改造使得國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全部經(jīng)濟(jì)成分，真正意義上的獨(dú)立企業(yè)家不復(fù)存在，國(guó)有企業(yè)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上是靠行政命令而不是市場(chǎng)推動(dòng)的，企業(yè)在人事、財(cái)務(wù)、生產(chǎn)、分配等方面幾乎沒有任何自主權(quán)。政府權(quán)力高度集中，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)過(guò)多，企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上的自由選擇權(quán)被嚴(yán)重削弱，主體性缺失。

在信息不對(duì)稱和個(gè)體追求自身利益的客觀現(xiàn)實(shí)下，集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度藉由計(jì)劃行政命令和要素價(jià)格扭曲，短期內(nèi)可以集中力量辦大事，對(duì)新中國(guó)工業(yè)體系特別是重工業(yè)體系的建立客觀上起到了推動(dòng)作用，但是由于缺乏經(jīng)濟(jì)上的選擇自由、信息有效性和激勵(lì)相容性而使得經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。不過(guò)，由于市場(chǎng)被極度弱化，價(jià)格基本上是由國(guó)家決定的，自利性不被鼓勵(lì)，基本沒有了可以且愿意輸送利益的獨(dú)立商人群體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的元素很少，政府機(jī)構(gòu)及其官員幾乎沒有尋租的機(jī)會(huì)，沒能形成政商關(guān)系市場(chǎng)，即使有供給，但沒有行賄需求，貪污腐敗、行賄受賄的現(xiàn)象自然就很少了，這一現(xiàn)象成為當(dāng)前許多人懷念計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，反對(duì)市場(chǎng)化改革的重要原因之一。這從反面證明了，政商關(guān)系是與官員尋租和貪污腐敗成正比的。

改革開放以后，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在松綁放權(quán)的方針下發(fā)展迅速，中國(guó)企業(yè)家群體開始再次登上社會(huì)舞臺(tái)。“松綁放權(quán)”的改革再加上對(duì)外開放使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有空前活力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了前所未有的巨大成就，在過(guò)去30多年來(lái)以接近年均10%的速度增長(zhǎng)，使中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，無(wú)論是“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的體制”，“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制”，還是“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的體制”，政府和國(guó)有企業(yè)都在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，使得政商關(guān)系前所未有的密切和普遍，這也是當(dāng)前貪腐發(fā)生的重要原因，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)巨大和社會(huì)公平嚴(yán)重不足的兩頭冒尖現(xiàn)象。最根本和關(guān)鍵的原因是政府的定位不合理，沒有界定好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的治理邊界，導(dǎo)致了大量的政府角色的過(guò)位和錯(cuò)位，其具體現(xiàn)象有二：一是政府本不應(yīng)該有的權(quán)力過(guò)多、過(guò)大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入太深、太頻繁，無(wú)論是資本的獲得還是運(yùn)作，都和掌握著政治和行政權(quán)力的公權(quán)力緊密相關(guān)，從而造就了大量的尋租設(shè)租機(jī)會(huì)。二是國(guó)有企業(yè)占比依然偏大并且是官本位的，由政治和政府主導(dǎo)開啟了體制性的政商旋轉(zhuǎn)門，大量政府官員和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)游走其間，交流交叉任職，埋下了政商勾結(jié)、權(quán)錢交易、化公為私的極大隱患，成為貪腐、揮霍、亂用公款的重災(zāi)區(qū)。

從2002年十五大到2007年十七大再到2012年十八大，執(zhí)政黨逐步將經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題聚焦到了處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系上來(lái)，并在十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，意味著一種部分公權(quán)力的轉(zhuǎn)移讓渡和對(duì)私權(quán)利的確認(rèn)尊重。其所指向的，恰恰是過(guò)去一個(gè)時(shí)期里在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系上尚存有的種種不足之處，這些問題也正是導(dǎo)致當(dāng)下政商關(guān)系紊亂、錯(cuò)雜的根源所在。

重構(gòu)新時(shí)期政商關(guān)系舉措

從以上對(duì)中國(guó)各時(shí)期沿襲演變而來(lái)的政商關(guān)系困局的回顧，可看出其肇因是共同的，政府和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系密切，干預(yù)過(guò)多，使之掌握著政治權(quán)力和行政權(quán)力的公權(quán)力過(guò)位導(dǎo)致了效率低下、尋租或利益輸送、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)受擠壓及造成不公平競(jìng)爭(zhēng)等四大弊端。制度的缺陷才是導(dǎo)致這些弊端的根本、根源，沒有合理的制度來(lái)劃分政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的邊界，沒有法治來(lái)約束政府的公權(quán)力膨脹沖動(dòng)，沒有規(guī)約政府的行政行為和劃定政府與社會(huì)的邊界，不可能根除貪腐。

理論和幾千年的實(shí)踐告訴我們，沒有合理界定政府職能制度方面的建設(shè)，只是簡(jiǎn)單地停留在治標(biāo)層面而不進(jìn)行真正治本，是不可能從根子上去除政商勾結(jié)、滋生腐敗的膿瘤的。為了造就有效市場(chǎng)、和諧社會(huì)、根除貪腐，最關(guān)鍵的就是要建立一個(gè)服務(wù)型的有限政府。

許多人將現(xiàn)行的政商關(guān)系亂局歸結(jié)為市場(chǎng)化改革帶來(lái)的，從而反對(duì)讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的改革。這是一個(gè)極大誤區(qū)。所導(dǎo)致的問題并非是由于過(guò)去改革的方向有誤，更多是改革方式方法有誤所導(dǎo)致的，并且它反過(guò)來(lái)又制約著進(jìn)一步的制度變革。如何突破這一羈絆？需要標(biāo)本兼治，從短期對(duì)策和長(zhǎng)期治理兩個(gè)角度加以應(yīng)對(duì)和調(diào)整。近兩年來(lái)的反腐倡廉對(duì)政府官員尋租設(shè)租、亂作為的治理收到了較好的成效，對(duì)于政商關(guān)系的凈化有明顯拉動(dòng)作用，但這只能限制一時(shí)和減少尋租、貪腐的現(xiàn)象，很難徹底消除，要根本、徹底地消除貪腐現(xiàn)象還需要從根源上解決問題，也就是要著手深層次的制度性改革，健全法治體制，壯大公民社會(huì)，從源頭上進(jìn)行治理。

第一，要切實(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)市場(chǎng)導(dǎo)向的制度建設(shè)。把政府不該有的權(quán)力還給市場(chǎng)，讓政商各歸其位，政府與市場(chǎng)的邊界得到合理界定，同時(shí)政府在維護(hù)市場(chǎng)秩序和提供服務(wù)方面發(fā)揮的作用不能缺位，比如對(duì)于私有產(chǎn)權(quán)的明晰、保護(hù)等。私有產(chǎn)權(quán)的明晰是法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要前提，有助于市場(chǎng)秩序的建立。當(dāng)前的政商勾結(jié)除了部分干部本身的素質(zhì)外，一個(gè)重要的原因就是由于公有產(chǎn)權(quán)沒有明晰界定及公權(quán)力的越位、尋租所造成的，這是造成腐敗的根本原因，公權(quán)力腐敗對(duì)政體和社會(huì)造成的危害性及其后果尤其嚴(yán)重，如導(dǎo)致嚴(yán)重的機(jī)會(huì)不公，造成民怨，從而使官與民、政府與社會(huì)嚴(yán)重對(duì)立的政治和社會(huì)危機(jī)。這就需要從制度上予以根絕，盡快讓大量依靠行政壟斷而存在的無(wú)效率國(guó)企退出市場(chǎng)。

需要指出的是，在中國(guó)直至當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，部門和官員有很大的審批權(quán)（截至2015年年初，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門取消和下放行政審批事項(xiàng)三分之一以上，但仍有近1000項(xiàng)行政審批），除了責(zé)任心和政績(jī)考核的壓力之外，拿錢給辦事的尋租設(shè)租貪腐行為在客觀上作為一種“潤(rùn)滑劑”也曾對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到一定作用。當(dāng)然，這種公權(quán)力不受限制所導(dǎo)致的腐敗和不正之風(fēng)，對(duì)于中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展無(wú)疑是非常不利的，各方面的危害性極其大，從而需要從制度建設(shè)和政府的定位上加以扭轉(zhuǎn)和根治。

第二，要切實(shí)加強(qiáng)法治建設(shè)。法治的兩個(gè)主題是限制政府權(quán)力和賦予公民權(quán)利，界定和劃清政府權(quán)力和公民權(quán)利的邊界。其首要作用是制約政府的行為，約束其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)，限制政府的權(quán)力就是為了保護(hù)市場(chǎng)不受“看得見的手”隨意干擾，使政府成為維護(hù)市場(chǎng)秩序和提供服務(wù)的政府而不是發(fā)展型政府。好的法治環(huán)境，可以支持和增進(jìn)市場(chǎng)，真正讓市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用。從而，法治也為政商關(guān)系的厘清和重構(gòu)提供了準(zhǔn)繩。當(dāng)然，法治建設(shè)也是中國(guó)未來(lái)全方位綜合聯(lián)動(dòng)改革中其他領(lǐng)域改革的關(guān)鍵樞紐，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。

基于此，短期內(nèi)應(yīng)加快國(guó)有企業(yè)人事制度改革，特別是去行政化的步伐，并將政商身份切換納入法治軌道，通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等阻止“旋轉(zhuǎn)門”腐敗，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看國(guó)有企業(yè)還是應(yīng)堅(jiān)持民營(yíng)化、民有化的改革方向，進(jìn)一步壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的力量。早在1999年十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》就曾提出，要“深化國(guó)有企業(yè)人事制度改革”，“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”。但是，時(shí)至今日這一改革推進(jìn)力度仍然有限，借助當(dāng)前反腐之勢(shì)，著力推進(jìn)此項(xiàng)改革，有望取得進(jìn)展突破。

其實(shí)，像美國(guó)也有政商“旋轉(zhuǎn)門”，但是其通過(guò)一系列法律規(guī)定來(lái)嚴(yán)防私人利益對(duì)公共利益的侵蝕。美國(guó)先后制定了《官員任職法》、《美國(guó)政府道德法》、《1989年道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、《正直領(lǐng)導(dǎo)和開放政府法》等法律，對(duì)禮品、財(cái)務(wù)沖突、職權(quán)行使、職外活動(dòng)、兼職等做了非常具體的、可操作的規(guī)定。面對(duì)離職官員加入游說(shuō)集團(tuán)，國(guó)會(huì)制定了《游說(shuō)公開法》，讓游說(shuō)行為透明化。其中，《正直領(lǐng)導(dǎo)和開放政府法》還規(guī)定，政府部長(zhǎng)離職后兩年內(nèi)不得游說(shuō)原任職部門、參議員離職后兩年內(nèi)不得游說(shuō)國(guó)會(huì)。此外，在任高級(jí)官員每年對(duì)上一年度收入財(cái)產(chǎn)狀況的申報(bào)和公開，也是很好的“防腐劑”。

當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)改革的根本出路還在于民營(yíng)化，而不是所謂的政商關(guān)系仍然必將非常緊密的混合所有制或其他，否則便不能從根本上解決國(guó)有、國(guó)營(yíng)企業(yè)所帶來(lái)的效率低下、尋租或利益輸送、擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及造成不公平競(jìng)爭(zhēng)的弊端。在20世紀(jì)70年代西方主要國(guó)家相繼發(fā)生滯脹危機(jī)后，它們應(yīng)對(duì)危機(jī)的手段就是用市場(chǎng)化、社會(huì)化的方法來(lái)分擔(dān)政府壓力，對(duì)內(nèi)放松管制，允許市場(chǎng)中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，創(chuàng)造一種良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益。在此過(guò)程中，并沒有多少國(guó)家說(shuō)是因?yàn)槊駹I(yíng)化本身，而危害了國(guó)家的安全。民營(yíng)化恰恰也是現(xiàn)今那些發(fā)達(dá)國(guó)家在當(dāng)時(shí)條件下進(jìn)一步強(qiáng)大的動(dòng)力所在。

整體而言，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于法治的需求正變得越來(lái)越大。法治，是對(duì)“政”之權(quán)力、“商”之權(quán)利的約束和保障。沒有法治約束的公權(quán)力，會(huì)使得缺乏自律的政府官員有很大的激勵(lì)去染指經(jīng)濟(jì)、媾合資本，以設(shè)租尋租謀取私利。同樣，沒有法治保障的私權(quán)利，會(huì)使得企業(yè)家不得不屈服于公權(quán)力的侵犯，乃至?xí)躺栏接?、俯身于?quán)力的惡性資本勢(shì)力。如此就會(huì)形成一個(gè)壞的循環(huán)和均衡，而要打破這個(gè)循環(huán)和均衡，必須靠法治。惟有法治，才能將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，將政商關(guān)系引領(lǐng)到正向健康互動(dòng)的路徑上來(lái)。這不僅將影響當(dāng)下，也必會(huì)深刻影響未來(lái)，是走向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

第三，要健全新聞?shì)浾摫O(jiān)督體制，讓政商關(guān)系運(yùn)行在陽(yáng)光之下。為此，首先要依法保障新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán)，從而保障憲法賦予公民知情權(quán)，降低委托人（公民）與代理人（政府）之間的信息不對(duì)稱。其次，要大力培育和發(fā)展非政府組織和非政治化社會(huì)有機(jī)體，建立基于社會(huì)主體權(quán)利之上的社會(huì)自我管理機(jī)制。由于非政府組織承擔(dān)一定的公共責(zé)任，從而其應(yīng)該被約束在法律框架內(nèi)并享有相應(yīng)的政策優(yōu)惠。然而，從我國(guó)現(xiàn)行的立法理念來(lái)看，對(duì)于非政府組織還是一種控制性管理，建立在監(jiān)管和不信任基礎(chǔ)之上。所以，要真正促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，在立法理念層面要加強(qiáng)信任，以促進(jìn)真正意義上的政府與社會(huì)合作模式，使非政府組織成長(zhǎng)為與政府、企業(yè)共同支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的力量。

【注釋】

①[美]費(fèi)正清：《美國(guó)與中國(guó)》，北京：世界知識(shí)出版社，2000年，第46頁(yè)。

②田國(guó)強(qiáng)、陳旭東：“近現(xiàn)代中國(guó)的四次社會(huì)經(jīng)濟(jì)大變革—國(guó)企改革的鏡鑒與反思”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2014年第6期。

責(zé)編 /張蕾