邊疆治理中民族問題和區(qū)域性問題的調(diào)適與整合

尹學(xué)朋 王國寧

摘要：隨著我國邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化進程的不斷加速，民族問題與區(qū)域性問題作為邊疆治理中的主要內(nèi)容，被賦予了新的內(nèi)涵和形式。當(dāng)前，只有認清邊疆治理中民族問題和區(qū)域性問題的現(xiàn)狀、區(qū)別與聯(lián)系，及時更新傳統(tǒng)的邊疆治理思維，對民族問題和區(qū)域性問題加以調(diào)適和整合，才能更好地適應(yīng)邊疆治理的“新常態(tài)”，推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進而達到邊疆善治。

關(guān)鍵詞：邊疆治理；民族問題；區(qū)域性問題；調(diào)適與整合；和諧共處

中圖分類號：D633

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0025-05

基金項目：國家社科基金西部項目“國家治理轉(zhuǎn)型中的西部民族地區(qū)民主政治運作機制研究”14XZZ003；2014年度國家級、四川省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目“四川少數(shù)民族大學(xué)生公民意識與國家認同問題研究”201410638012；2015年度四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“論協(xié)同治理及其在我國社會治理機制創(chuàng)新中的實現(xiàn)路徑研究”201510638053。

作者簡介：尹學(xué)朋1978-，男，安徽淮南人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事中國政治發(fā)展與邊疆治理研究；王國寧1989-，男，回族，河南商丘人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2013級碩士研究生，從事民族政治與邊疆治理研究。

[BFY][JP][HJ157mm]隨著社會轉(zhuǎn)型的全面推進，我國邊疆民族地區(qū)進入新的發(fā)展時期，僅僅關(guān)注民族問題而忽視日益凸顯的區(qū)域性問題勢必會造成邊疆治理的“碎片化”，不僅無益于邊疆治理整體效能的提高，在一定程度上反而會加劇邊疆治理的整合難度，阻礙邊疆現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建。因此，只有全面地認清民族問題與區(qū)域性問題的現(xiàn)狀、區(qū)別與聯(lián)系，我們才可能對二者的發(fā)生、發(fā)展、變異等狀況做出更合理的闡釋，進而嘗試探索有效的治理路徑。

一、民族問題與區(qū)域性問題的現(xiàn)狀

一邊疆少數(shù)民族問題分析

民族問題貫穿于民族發(fā)展的始終。而民族問題作為社會總問題的一部分，一直受制于其整個發(fā)展過程。“民族問題是和民族存在的一定歷史階段相聯(lián)系的，表現(xiàn)在民族諸特征及其具體形式上的民族間的復(fù)雜的社會矛盾問題。”[1]在特定時期具有不同的表現(xiàn)形式，當(dāng)下我國邊疆民族地區(qū)的民族問題則可以主要概括為以下三個方面：

1民族自身發(fā)展問題。民族發(fā)展是在歷史長河的洗滌和現(xiàn)代文明的熏陶下所發(fā)生的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，具有自身的發(fā)展邏輯，在具體內(nèi)容上涵蓋了全方面、多層次的發(fā)展。隨著改革開放不斷深入和全球化影響加大，邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族的自身發(fā)展問題出現(xiàn)“量”的增長，發(fā)生形式逐漸多樣化、復(fù)雜化，突出表現(xiàn)為民族自身發(fā)展權(quán)利是否獲得全面保障的問題，主要包括為以下幾個方面：民族區(qū)域自治制度的改革步伐滯后，自治功能弱化，少數(shù)民族的自主、自治權(quán)利不同程度受到侵蝕；先天自然稟賦的差異以及資源開發(fā)中利益分配不均衡等造成邊疆地域性、群體性的利益分化日益加深，貧富差距不斷增大，個體民族內(nèi)和族際間利益爭奪事件屢有發(fā)生并偶爾出現(xiàn)暴力沖突等極端化現(xiàn)象，一些少數(shù)民族的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、利益公平分配權(quán)未獲得到合理保障；邊疆民族地區(qū)教育資源分布失衡，一些少數(shù)民族群眾受教育權(quán)利未得到全面保障，整體文化水平仍相對較低；邊疆社會自治空間被國家政權(quán)組織嚴(yán)重擠壓，基層社會自治資源缺乏有效開發(fā)和整合，宗教組織過于密化且部分出現(xiàn)異化，社會管理成本不斷增高，等等。

2族際關(guān)系問題。族際關(guān)系的分析單位是國家內(nèi)部各民族，具體內(nèi)容既包括國內(nèi)主體民族與少數(shù)民族的關(guān)系，也包括少數(shù)民族之間的關(guān)系。少數(shù)民族作為我國邊疆社會的主要組成單元，民族特性和民族亞政治文化特征凸顯，民族信仰具有多元性和穩(wěn)定性。隨著市場經(jīng)濟條件下的人口流動性不斷增強，不同民族群體之間的陌生感逐漸被打破，但也提高了民族文化糾紛和利益摩擦發(fā)生的概率，如由內(nèi)地遷至邊疆民族地區(qū)的漢族多以中國傳統(tǒng)文化為精神指南，宗教信仰色彩較淡，與許多邊疆民族地區(qū)的少數(shù)民族在飲食習(xí)慣、文化傳承方面就存在一定的沖突。此外，隨著邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化步伐的加快以及各民族利益實現(xiàn)能力差異的現(xiàn)實存在，個體民族間的差距不再是一些抽象的數(shù)字，而是能為各民族所切身感受到的現(xiàn)實差距，群體性的利益分化不斷加深，導(dǎo)致族際間的利益博弈和民族競爭趨向激烈，民族關(guān)系杠桿出現(xiàn)失衡，群體性沖突呈現(xiàn)上升態(tài)勢。當(dāng)一些民族群體的利益訴求缺乏合理的表達渠道或長期被壓制時，極有可能激發(fā)其民族主義情緒，進而通過訴諸暴力等極端化的方式參與民族競爭中，導(dǎo)致族際關(guān)系緊張化、族際摩擦嚴(yán)重化，以致族際關(guān)系問題擴大化。

3民族與國家關(guān)系問題。在民族與國家關(guān)系問題中，主要表現(xiàn)為少數(shù)民族的國家認同問題，即在民族認同和國家認同認知層次上二者孰高孰低。少數(shù)民族的國家認同作[HJ]為民族國家成員應(yīng)具有的一種重要的公民意識，表現(xiàn)為能以國家的角度來考慮自己與國家的關(guān)系及其他相關(guān)問題，承認國家政治權(quán)力機構(gòu)和執(zhí)政黨的合法性，具有較強的愛國情懷和民族自豪感，始終忠誠于國家并勇于為國家利益犧牲自我。在多民族國家治理中，國家認同問題是伴隨著民族的產(chǎn)生就存在的民族政治問題，也是多民族國家族際政治發(fā)展和民族融合進程中面臨的共性問題，大多源于少數(shù)民族群體在自身認同和國家認同之間出現(xiàn)較大張力而不能融入民族國家中。隨著邊疆政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的變化，國家間地緣政治戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，加上國際相關(guān)政治因素的影響，對一些少數(shù)民族自我價值認同的提高起到了催化作用，“民族中心主義”思潮復(fù)生，加上邊疆地方政府存在治理能力不足、應(yīng)急處理機制不完善、過于注重短期行為等問題，國家早期制定、后期得到強化的“民族照顧”政策出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象，部分少數(shù)民族的政治效能感和政治信任度出現(xiàn)下降，邊疆地方政權(quán)組織的合法性不斷流失，利益摩擦民族化、民族摩擦國際化的趨勢日益明顯，以致在民族認同和國家認同的張力緩解問題上的摩擦間隙不斷加大。

二邊疆民族地區(qū)區(qū)域性問題分析

民族問題作為傳統(tǒng)邊疆治理中的核心問題，無論是在傳統(tǒng)的邊疆治理理論還是在具體治理實踐中，往往涵蓋了邊疆治理中的一切問題。但不可否認，邊疆民族地區(qū)的區(qū)域性問題正日益凸顯，就當(dāng)前邊疆治理中的區(qū)域性問題來講，其分析維度主要涵蓋以下三個方面：

1邊疆發(fā)展問題。發(fā)展問題始終是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心問題。改革開放以來，伴隨著現(xiàn)代化在邊疆民族地區(qū)縱深層次的推進，其發(fā)展問題接踵而至。一方面，在國家“輸血式”的經(jīng)濟扶持下，邊疆民族地區(qū)表現(xiàn)出自我發(fā)展能力不足、區(qū)域發(fā)展失衡、過于注重短期行為、可持續(xù)發(fā)展能力低等問題。另一方面，由于地域差異和城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)長期存在，城鄉(xiāng)間的資源汲取能力差異明顯，居民的收入差距不斷加大。在邊疆開發(fā)中由于受到自然條件限制，許多農(nóng)村地區(qū)長期被忽略，仍處于半封閉的自然經(jīng)濟狀態(tài)，有些甚至依然處于整體性的貧困狀態(tài)。同時，由于資源分布不均衡以及地理環(huán)境的先天差異，不同民族聚居區(qū)的發(fā)展差距顯著，如新疆地區(qū)疆南、疆北地區(qū)的資源差異造成的經(jīng)濟落差便是這一問題的體現(xiàn)。此外，邊疆民族地區(qū)發(fā)展過程中的公共產(chǎn)品分配非均衡化、生態(tài)環(huán)境保護力度不夠、傳染病蔓延等也是邊疆發(fā)展問題的重要內(nèi)容，尚未引起足夠的關(guān)注和進行有效應(yīng)對。

2邊疆穩(wěn)定問題。邊疆穩(wěn)定問題多與邊疆發(fā)展問題相伴而生，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[2]邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)代化過程意味著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)和社會發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟的趨利性激發(fā)了邊疆民族地區(qū)各族群眾追求美好生活的動力，但先天自然稟賦和利益實現(xiàn)能力的差異導(dǎo)致各民族群眾在同樣的市場經(jīng)濟浪潮中獲得了不一樣的結(jié)果，區(qū)域性、群體性的利益分化逐漸加深，而群體性的利益分化則在一定程度上激化了一些少數(shù)民族群體的民族主義情緒，強化了其自我認同意識，出現(xiàn)了對國家認同的離心傾向，群體性的利益博弈逐漸常態(tài)化并偶有演化成較大規(guī)模民族沖突的現(xiàn)象。隨著市場經(jīng)濟不斷滲入，利益分化問題成為邊疆治理中相伴而生的新問題，與影響邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的傳統(tǒng)問題經(jīng)濟落后、非法越境、宗教滲透等交織在一起，使這里極易成為“三股勢力”恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義集中高發(fā)帶，無疑對邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大障礙，增大了邊疆區(qū)域性問題的治理難度。

3邊疆安全問題。邊疆安全問題是國家安全問題中的重要組成部分，直接關(guān)系著主權(quán)國家地緣政治利益的實現(xiàn)和整個國家的穩(wěn)定發(fā)展。邊疆民族地區(qū)作為主權(quán)國家間地緣政治戰(zhàn)略中的首沖區(qū)，既是國家間軍事沖突、武力競賽等傳統(tǒng)安全問題的多發(fā)地帶，又是生態(tài)安全、跨國犯罪、代際認同沖突、資源開發(fā)等非傳統(tǒng)安全問題的主要衍生地。隨著邊疆民族地區(qū)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程的加深，作為傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題的交匯頻發(fā)地，邊疆民族地區(qū)原有的社會利益格局將被打破，新的利益格局正在重塑，地緣環(huán)境發(fā)生變化，邊疆民族地區(qū)安全問題的發(fā)展和異化比較嚴(yán)重。邊疆民族地區(qū)的安全問題突出表現(xiàn)為現(xiàn)代化特征顯著、涉及范圍廣、處理難度大，不僅包括邊疆民族地區(qū)基本的社會管理問題，如利益分化不斷加深進程中的跨界民族問題、全球經(jīng)濟一體化背景下的跨境犯罪問題等，也包括涉及貿(mào)易往來、人員互流的邊境檢查等邊境安全管理問題和邊防軍事設(shè)施建設(shè)、邊界維護等邊疆防御問題。

二、民族問題與區(qū)域性問題在現(xiàn)實中的辯證統(tǒng)一

一二者的區(qū)別

1成因不同。就實質(zhì)而言，民族問題就是民族間的利益競爭。民族問題始終是圍繞邊疆民族地區(qū)各民族的根本利益展開的，具體涉及到邊疆各民族政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面的利益。隨著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快和社會利益關(guān)系的變遷，民族問題產(chǎn)生的原因更加多樣化和復(fù)雜化。當(dāng)下的民族問題有些是由于邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族的政治權(quán)利不能得到有效保障引起的，有些則是邊疆一些少數(shù)民族群體在市場經(jīng)濟浪潮中被邊緣化或在利益分配中得不到公平待遇造成的，而宗教信仰、民族習(xí)俗等價值理念的沖突在一定條件也會誘發(fā)民族問題。

邊疆治理中的區(qū)域性問題作為邊疆特定地域環(huán)境下的產(chǎn)物，既是國家間地緣政治利益博弈的結(jié)果，也會伴隨著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)代化進程中發(fā)展不均衡、利益分化加深等而不斷發(fā)展或變異。由于我國邊疆民族地區(qū)與少數(shù)民族聚居區(qū)有較大的重合性，邊疆區(qū)域性問題的產(chǎn)生很大程度上受制于邊疆民族地區(qū)民族問題的發(fā)展?fàn)顩r和破壞程度。在一定條件下，民族問題僅是誘發(fā)區(qū)域性問題的因素之一，而區(qū)域性問題又常以民族問題形式表現(xiàn)出來，極易被納入民族問題的治理思維中進行考量，造成對區(qū)域性問題的產(chǎn)生原因、發(fā)展邏輯缺乏深入的認識和具體治理實踐中的錯誤應(yīng)對。

2涵蓋范圍不同。邊疆地區(qū)民族問題產(chǎn)生于民族自身發(fā)展與社會發(fā)展、民族國家建構(gòu)的碰撞之中，與個體民族的自身發(fā)展、族際間互動以及民族與國家的關(guān)系的變化有著密切關(guān)聯(lián)。民族問題的主要對象既包括邊疆少數(shù)民族由自發(fā)到自覺發(fā)展過程不斷擴大的各方面權(quán)利保障問題，也涵蓋了經(jīng)濟化浪潮中的族際利益分配、族際文化互融等族際關(guān)系問題，更突出強調(diào)少數(shù)民族的公民意識的覺醒、中華民族共同體意識的形成等民族與國家間關(guān)系問題。此外，對于當(dāng)代多民族國家中的“民族主義”問題，我們必須從戰(zhàn)略的高度去認識清楚，從本質(zhì)上與威脅邊疆地區(qū)安全、穩(wěn)定的“三股勢力”區(qū)別開來，若對一些單純的問題判斷失誤，勢必加重了邊疆民族地區(qū)地方政府的財政負擔(dān)和少數(shù)民族的心理負擔(dān)。[3]

區(qū)域性問題作為邊疆特定地域環(huán)境下的產(chǎn)物，其重心不僅在于邊疆民族地區(qū)內(nèi)部如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)、生態(tài)保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也指向自身治理戰(zhàn)略與國家整體治理布局的有效銜接，還囊括了邊疆特殊社會環(huán)境下的傳統(tǒng)安全、非傳統(tǒng)安全等邊疆安全問題和涉及邊疆和諧穩(wěn)定的相關(guān)問題，如經(jīng)濟現(xiàn)代化導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)地域性、群體性利益分化加深，利益分化引發(fā)的民族利益競爭、群體性沖突等局部區(qū)域穩(wěn)定問題。

3治理方式不同。民族問題作為傳統(tǒng)邊疆社會治理中面臨的主要矛盾，在治理方式上多選擇以“族際主義治理”為主的治理模式。[4]自秦漢建立統(tǒng)一的國家以來，大多數(shù)中原王朝的統(tǒng)治者都秉持“守中治夷”“一點四方”等理念，對中原地區(qū)以外的邊遠地區(qū)采取以夷制夷的羈縻、懷柔等邊疆治理策略，并輔之以移民戍邊、扶植農(nóng)桑等經(jīng)濟措施。從清王朝中后期面臨外強入侵至新中國成立前，各時期掌權(quán)者的民族國家主權(quán)意識不斷被激活，傳統(tǒng)邊疆治理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，邊疆的文化寓意被削弱，關(guān)注地域政治地位逐漸被加強，區(qū)域性治理方式被少數(shù)掌權(quán)者在短時期、小范圍內(nèi)所采用，但主流仍是沿襲傳統(tǒng)的族際主義治理制度和方略。新中國成立后，黨和國家的民族政策在受前蘇聯(lián)民族政策的影響和基于本國的民族實情下，對邊疆少數(shù)民族問題的解決方式上表現(xiàn)出較強的“民族關(guān)懷”和“民族補償”，將實踐中取得一定成效的民族政策上升至國家意志并不斷強化，以富有生命力的族際主義治理方式覆蓋了邊疆治理的多個方面，至今尚未作大的調(diào)整。

區(qū)域性問題作為典型的民族國家地緣政治問題和國內(nèi)區(qū)域發(fā)展中的矛盾，是每個民族國家發(fā)展過程中無法回避的問題，但此問題也因國情和邊疆環(huán)境的差異而呈現(xiàn)出不同的發(fā)生形式。我國邊疆民族地區(qū)地域廣袤，邊境線較長，地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜，資源豐富，鄰國眾多，矛盾交匯，問題多樣。隨著國際政治利益格局的調(diào)整和邊疆經(jīng)濟進一步發(fā)展，邊疆民族區(qū)域正從傳統(tǒng)的偏、遠、貧的地理邊疆演變?yōu)榧姞幉粩嗟睦孢吔投嘣獫B透的文化邊疆，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定、安全等區(qū)域性問題日益凸顯，復(fù)雜化、國際化傾向明顯。在區(qū)域性問題的治理過程中，傳統(tǒng)族際主義治理方式的效能出現(xiàn)下降，實現(xiàn)由族際主義治理理念向區(qū)域主義治理理念的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代化的區(qū)域治理體系，將是解決區(qū)域性問題的明智選擇。

二二者存在一定的共性

1主體存在重合。民族作為人類群體發(fā)展過程中的高級形式，在其形成、分離、異化、融合甚至消亡的過程中，始終是在一定的地域范圍內(nèi)進行的。在對民族的傳統(tǒng)定義中，民族的最基本特質(zhì)之一就是要求地域性的存在，而現(xiàn)實中的居住形式可以是聚集性的，也可以為分散性的。邊疆民族問題中的主要矛盾，無論是民族自身發(fā)展問題，還是族際關(guān)系問題以及民族與國家關(guān)系問題，矛盾的主體都始終是邊疆民族地區(qū)的各民族，尤與邊疆各少數(shù)民族有著千絲萬縷的聯(lián)系。區(qū)域性問題作為地理概念上邊疆問題的一種體現(xiàn)，與國家地緣政治范圍內(nèi)的主要活動主體即少數(shù)民族休戚相關(guān)，在處理邊疆區(qū)域性問題過程中對民族因素的有效掌控直接關(guān)乎著區(qū)域性問題的治理效能，因而，將少數(shù)民族放置于邊疆區(qū)域性矛盾治理中理應(yīng)重視的主體地位無可非議。毫無疑問，邊疆治理中民族問題與區(qū)域性問題的解決都必須尊重和保障少數(shù)民族的主體性權(quán)利，以維護邊疆各族人民的根本利益為出發(fā)點，進而促使邊疆各民族為邊疆治理的現(xiàn)代化提供正能量。

2具體內(nèi)容上有一定重合。民族問題是以民族自身、族際關(guān)系、民族與國家關(guān)系為變量而發(fā)展變化的，具有自身的演繹邏輯。區(qū)域性問題主要是將邊疆問題進行地域性的分解而逐漸形成的，是特定地域環(huán)境下的產(chǎn)物。但二者的解決都始終應(yīng)以維護邊疆各族群眾的根本利益為出發(fā)點，也是在國家視閾下建構(gòu)現(xiàn)代化邊疆治理體系中應(yīng)予考慮的主要因素。邊疆的民族問題與區(qū)域性問題在具體發(fā)生形式上和現(xiàn)實治理實踐中都存在一定的共性。我國邊疆民族地區(qū)民族成分復(fù)雜，是少數(shù)民族因族而居、大量漢族居于其間的交雜混居區(qū)，該地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定、安全與邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族利益的實現(xiàn)、權(quán)利的保障休戚相關(guān)。其中，政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展問題作為當(dāng)下邊疆少數(shù)民族自身發(fā)展與區(qū)域發(fā)展中的共同課題，在具體表現(xiàn)形式上有時可謂是“一體兩面”，而應(yīng)對策略的選擇上也具有較大的重合性；邊疆民族地區(qū)發(fā)展進程中的傳染病蔓延問題對邊疆個別人數(shù)較少民族的生存產(chǎn)生了重要威脅，也成為了少數(shù)民族自身權(quán)利保障問題的一部分；邊疆民族地區(qū)利益分化背景下的族際競爭、甚至沖突等族際關(guān)系問題與經(jīng)濟利益摩擦造成的邊疆穩(wěn)定問題密不可分；邊疆少數(shù)民族國家認同困境下的跨界民族問題、民族分裂主義活動等作為民族問題中的主要議題，同樣對邊疆安全帶來了重大挑戰(zhàn)，是邊疆安全管理中的重要內(nèi)容。

三二者在一定條件下相互轉(zhuǎn)化

民族問題具有較強的建構(gòu)性和可塑性，往往在民族自身發(fā)展和社會發(fā)展的碰撞、摩擦進程中形成，在不同時期表現(xiàn)為程度不同的主觀性利益訴求。區(qū)域性問題作為國家地理范圍內(nèi)的地緣政治矛盾和區(qū)域發(fā)展問題，是國內(nèi)外環(huán)境因素相互交織下日益凸顯的新問題。近年來，邊疆民族地區(qū)的民族問題和區(qū)域性問題的特性日漸明晰，呈現(xiàn)分離的狀態(tài)，但在一定條件下又相融相生、互為因果?！爱?dāng)民族矛盾和沖突激化，造成國內(nèi)秩序混亂和國家分裂的危險，或是被外部勢力利用，進行外部干涉、控制和顛覆的借口時，民族問題就上升為‘存在性威脅’進而構(gòu)成對國家安全的挑戰(zhàn)?！盵5]例如，跨界民族問題多是邊疆一些少數(shù)民族與其他民族在利益爭奪中利益受侵或未得到當(dāng)?shù)貒艺?quán)組織的有效保護引起的，這些民族群體在本國的利益訴求長期被忽視而無法得到滿足時，往往訴諸于鄰國同源民族，加上邊疆鄰國為了謀求地緣政治利益往往采取“泛民族主義”式的利益引誘政策對其進行離心牽引，造成邊境地區(qū)的跨界民族群體集體越境遷居他國的現(xiàn)象偶有發(fā)生，嚴(yán)重影響了邊疆民族地區(qū)的社會秩序與邊境安全。不難看出，跨界民族問題等作為民族問題和區(qū)域性問題的共同內(nèi)容，多是由于邊疆少數(shù)民族的利益或權(quán)利缺乏有效、及時的保護而引起的，久而久之，極易轉(zhuǎn)化成威脅邊疆安全穩(wěn)定的區(qū)域性問題。所以，邊疆治理中的民族問題與區(qū)域性問題有著內(nèi)在的統(tǒng)一性，在一定的現(xiàn)實條件下，二者互融互生、相互轉(zhuǎn)化。

三、民族問題與區(qū)域性問題在邊疆治理中的整合路徑

邊疆并非一成不變的，正從傳統(tǒng)的領(lǐng)土邊疆向現(xiàn)在的利益邊疆轉(zhuǎn)變。顯然，民族問題與區(qū)域性問題隨著邊疆特定環(huán)境的改變而變化，二者的表現(xiàn)形式日趨多樣化、復(fù)雜化，并在一定條件下相互交融、互為因果。在國家治理布局中認清邊疆治理的“新常態(tài)”，將民族因素與區(qū)域性因素充分結(jié)合起來，積極嘗試探索有效的途徑對邊疆治理中的民族問題和區(qū)域性問題加以調(diào)適和整合，才能有的放矢地處理好邊疆治理中的各類難題，進而推進邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一在治理向度上，應(yīng)建構(gòu)左右平行、上下互動的立體化治理模式

新中國成立以來，在國家高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，由于以單一的權(quán)威主義方式形塑的邊疆治理體系在早期實踐中取得初步成效，在后期不斷得到強化。而區(qū)域性問題作為國家地緣政治因素和邊疆特定環(huán)境因素作用下的產(chǎn)物，在邊疆治理中的重要性日益凸顯。在現(xiàn)代化、全球化等多重影響下，區(qū)域性問題與民族、宗教等問題交匯一起，使邊疆的區(qū)域性問題表現(xiàn)出異常尖銳性和復(fù)雜性。長期以來，無論是針對民族問題還是區(qū)域性問題，都是采取中央政府為主體、邊疆地方政府為具體執(zhí)行者的“壓力型”的縱向治理模式，橫向的跨越不同地域、民族和階層的各種力量沒有得到應(yīng)有的調(diào)配，長期處于邊緣化境地。邊疆治理中的高度行政化導(dǎo)致了一種高壓治理的狀態(tài)，治理成本不斷加大，治理政策的邊際效能卻出現(xiàn)下降。為適應(yīng)全球化的逐步推進，邊疆治理應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整：“民族國家正在改變它們的管理形象，因為它們正被融入各種治理形式中，這些形式既涵蓋了超民族層面的形式，也包括民族層面之下的不斷變化的區(qū)域自治類型。”[6]

所以，在邊疆治理過程中，無論是對待民族問題還是處理區(qū)域性問題，都應(yīng)改變過去的自上而下的單向度治理思維，大力開發(fā)民族地區(qū)的本土性治理資源，不斷加強上下級之間治理機構(gòu)的有效銜接和良性互動，積極倡導(dǎo)由傳統(tǒng)的一元治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、社會參與、多方協(xié)作的上下互動的立體化治理模式。為此，一方面，應(yīng)樹立全局性的邊疆治理觀念，要以中央政府的宏觀治理戰(zhàn)略為指導(dǎo)，將國家整體性、系統(tǒng)化的治理布局與新形勢下特殊的邊疆治理方略有效結(jié)合起來，建構(gòu)起國家視閾下的邊疆治理模式。另一方面，應(yīng)激發(fā)邊疆地區(qū)的自治活力，通過法定程序完善民族區(qū)域自治制度和邊疆治理政策，不斷推進邊疆民族地區(qū)的政治發(fā)展與法治建設(shè)，釋放邊疆民族地區(qū)國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)的自治空間，進而實現(xiàn)與上級國家機關(guān)的良性互動。此外，邊疆地方政府應(yīng)不斷完善社會組織管理政策，既要充分利用邊疆民族地區(qū)遺存的氏族團體、民間組織等社會資源，使其在邊疆治理中實現(xiàn)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，又要適當(dāng)釋放一定的空間，吸引國內(nèi)外發(fā)展比較成熟的社會組織進入，實現(xiàn)傳統(tǒng)型社會資源和現(xiàn)代社會治理資本的有效整合，進而彌補當(dāng)?shù)卣谶吔鐣卫碇械牟蛔恪?/p>

二在治理方式上，堅持民主法治、綜合治理的原則

從黨的十五大確立“依法治國”基本方略以來，在歷屆黨代會的報告中，要建設(shè)法治中國都凝聚著高層和民眾的心聲。黨的十八屆四中全會則以“依法治國”為主題，將依法治國提升到了前所未有的高度?？梢?，運用和創(chuàng)新民主法治方式已成為全面推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求，法治邊疆的建設(shè)也無疑是邊疆治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。推進邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)嚴(yán)格遵循民主法治的原則，任何具體措施的采取和詳細步驟的設(shè)計都必須在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，不斷提高當(dāng)?shù)攸h政人員的法治素養(yǎng)和依法辦事能力，推進“依法治疆”的常態(tài)化建設(shè)，從而用民主法治觀念夯實邊疆治理的價值根基。在邊疆治理實踐中，邊疆問題的治理方式的選擇取決于邊疆問題的具體狀況。無論是傳統(tǒng)意義上以族際主義為主的治理方式還是現(xiàn)代化背景下重要性日益凸顯的區(qū)域主義治理方式，都始終應(yīng)以維護和保障邊疆各族人民的根本利益為出發(fā)點，嚴(yán)格在憲法、法律、民族區(qū)域自治法以及相關(guān)自治條例要求的范圍內(nèi)進行。正如中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》中所強調(diào)，應(yīng)不斷“提高依法管理民族事務(wù)的能力”，在處理民族問題時，“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族問題?！盵7]只有如此，才能有效推進法治邊疆的建設(shè)，進而保障邊疆治理的成功轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建。

“治理是實現(xiàn)一定社會政治目標(biāo)的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制更多體現(xiàn)工具理性。”[8]因此，就治理的工具性價值而言，邊疆問題的治理方式在一定程度上是為了邊疆治理效能的提高和邊疆社會的繁榮穩(wěn)定服務(wù)的。邊疆民族地區(qū)作為民族問題和區(qū)域性問題的主要衍生地，在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中的重要性日益凸顯。但隨著民族問題和區(qū)域性問題在邊疆社會現(xiàn)代化進程中日漸分離并趨于復(fù)雜化、國際化，邊疆社會問題的復(fù)雜性與應(yīng)對方式簡單化之間的矛盾日益突出，對邊疆地方政府的治理能力提出了更高的要求。面對邊疆治理的困境，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)邊疆治理中將一切邊疆問題“泛民族化”的族際主義治理思維，重構(gòu)整體性的治理輪廓，認清邊疆治理中民族問題和區(qū)域性問題的各自特性、差異及內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系，有效統(tǒng)籌邊疆治理中的各種資源，充分將區(qū)域主義治理方式與族際主義治理方式結(jié)合起來，不斷提高邊疆治理體系的整體效能，進而達到“治理成本最小化、治理效能最大化”的邊疆“善治”。

（三）在治理目的上，需構(gòu)建“多元一體”“和諧共處”的現(xiàn)代化民族國家

我國是一個多民族國家，各民族在自身發(fā)展和民族國家建構(gòu)過程中逐漸形成了“你中有我，我中有你”的多元一體關(guān)系。中華民族大家庭是由56個民族共同組成的，這一客觀事實決定了“和諧共處”是國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的重要法寶，也是加強中華民族凝聚力、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在。隨著邊疆民族地區(qū)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化進程不斷推進，地域性、群體性的利益分化逐步加深，區(qū)域間人口流動性趨于增強，民族間居住格局更加交雜、經(jīng)濟依存度提高、文化互動日益頻繁，加上全球化以及國家間地緣政治利益博弈常態(tài)化的影響，使得邊疆民族地區(qū)民族間發(fā)展不均衡、族際關(guān)系緊張化、國家認同模糊化等涉及民族因素的民族問題呈現(xiàn)上升態(tài)勢，也造成邊疆民族地區(qū)區(qū)域間發(fā)展差距加大、局部地區(qū)暴力恐怖事件多發(fā)、跨國犯罪增多等區(qū)域性問題日漸凸出。

可見，邊疆民族地區(qū)的民族工作面臨的“新的階段性特征”既包括日益復(fù)雜化、國際化的民族問題，也涵蓋了現(xiàn)代化進程中逐漸深化的區(qū)域性問題。在現(xiàn)代化和全球化的邊疆治理背景下，應(yīng)對這些“新的階段性特征”既需要建構(gòu)起政府主導(dǎo)、社會參與、多元協(xié)作的立體化治理體系，又應(yīng)堅持“依法治疆”的民主法治原則和綜合治理理念，更需要不斷將異質(zhì)性的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化融入同質(zhì)性的現(xiàn)代國民文化中，促進邊疆少數(shù)民族的多元文化與國家主流文化的融合發(fā)展，加強邊疆少數(shù)民族公民意識培育，使其逐漸形成中華民族共同體意識，實現(xiàn)邊疆少數(shù)民族的“民族夢”與中華民族偉大“中國夢”的有機統(tǒng)一，從而更好地維護邊疆各族人民的根本利益，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)長久的繁榮穩(wěn)定，推動“多元一體”“和諧共處”的現(xiàn)代多民族國家的健康成長。

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[8]俞可平推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J]前線，2014，（1）