推進依法治校 依章管理大學(xué)

施建軍

摘 要：依法治校是貫徹黨的十八大精神，推進依法治國基本方略的必然要求。高校在明確依法治校的本質(zhì)、目標與基本原則的基礎(chǔ)之上，要建章立制，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，科學(xué)立法。大學(xué)章程是立校、治校、管理學(xué)校的總制度體系，是引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的方向，是大學(xué)的根本法，是大學(xué)的基本制度。通過“貿(mào)大章程”制定過程的介紹，了解學(xué)校大學(xué)章程的目標與特色，并明晰對“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”“行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系”“凸顯民主管理、完善民主管理和決策的制度體系”三種關(guān)系的規(guī)范準則。

關(guān)鍵詞：依法治校；大學(xué)章程；現(xiàn)代大學(xué)制度；三種關(guān)系

依法治校的本質(zhì)、目標與基本原則

依法治校、依章管理大學(xué)的指導(dǎo)思想，是貫徹黨的十八屆四中全會的精神，走中國特色社會主義道路，堅持社會主義辦學(xué)方向，建立一個符合中國特色的依法治校體系。從當前情況來看，依法治校可謂意義重大，應(yīng)全面加強學(xué)校各類人員的法律意識，提升他們的法律素質(zhì)；從依法治校的要求看，現(xiàn)實中的大學(xué)也往往存在立法不足、缺乏章程、有法不依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。在學(xué)校的各項活動中，也都顯現(xiàn)出缺少制度管理、法治理念不強等問題?，F(xiàn)代化的大學(xué)同樣需要維護法律的權(quán)威，以提升學(xué)校的運營效率，維護校園的公平與正義，維護大學(xué)的安全穩(wěn)定。一個大學(xué)的章程就是大學(xué)的憲法，我們要維護學(xué)校的公平與正義，要維護教職工和學(xué)生的權(quán)利，要維護學(xué)校的安全和穩(wěn)定，就要遵守大學(xué)的章程。

依法治校的總體目標，就是全面落實依法治國的基本方略，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)章程，加強大學(xué)的法治管理，強化大學(xué)的法制保障，科學(xué)立法。大學(xué)的建章立制就是科學(xué)立法，有些人對立法的科學(xué)性不以為然，這就導(dǎo)致有些規(guī)章制度無法執(zhí)行，人們往往會按照“我例外”的原則行事。因此，我們要先考慮所立的規(guī)章制度是不是良法，是否符合現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)定，是否符合建立高水平大學(xué)的要求，是否大多數(shù)人都愿意去遵守。建立了良法以后，我們還要保證嚴格執(zhí)法、公正司法。法律的生命力在于實施，法律的有效實施是依法治校的重要保障之一。以對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)為例，只有在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上，加上公正司法，才能最終實現(xiàn)全民守法，達成建設(shè)法治貿(mào)大首善之校的目標。

依法治校的基本原則，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持廣大教職工和學(xué)生的主體地位、堅持在法律面前人人平等，這也是依法治校的重要原則。首先要強調(diào)法律面前人人平等，但同時我們還要堅持依法治校和以德治校相結(jié)合，這也是黨的十八屆四中全會提出來的重要理念和指導(dǎo)思想。我們在積極推進依法治校的同時，也要兼顧以德治校，德和法是兩個層面上的概念，不犯法不一定意味著符合社會道德，兩者之間有一定的空間；我們在規(guī)范法治紀律的同時，也要考慮到讓應(yīng)有的道德因素參與進來，在此前提下，以法治思維來探索創(chuàng)新、真抓實干，促進學(xué)校的科學(xué)發(fā)展。有些問題還可能涉及到時間的遷移性、執(zhí)行過程的科學(xué)性，要注意堅持兩者結(jié)合，做到寬嚴適度，逐步過渡到嚴格的管理，實現(xiàn)依法治校的目標。依法治校，還包括法定職責必須為，法無授權(quán)不可為。換句話來說，法律和制度規(guī)定的職責你必須履行，否則你就是失職。這一條是公務(wù)員行事的規(guī)則，在現(xiàn)代大學(xué)法治管理中同樣適用。對于在崗位上的管理者來說，必須按照規(guī)章制度辦事，但除了制度內(nèi)的行為，不能亂作為。任何人不能把權(quán)利任意放大，在實際工作中，有許多事情辦不成，正是因為一些人把自己手中的管理權(quán)力無限放大，職責內(nèi)的事情卻毫無根據(jù)地不作為。然而，許多權(quán)力的放大，實際上是為了尋租。有些人將服務(wù)崗位變成了管理崗位，把管理崗位變成控制崗位，認為自己可以從中撈到好處。因此，法無授權(quán)不可為，實際上是對于管理者的一個限制，是從嚴治政的具體措施。

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體

現(xiàn)代大學(xué)制度是受現(xiàn)代企業(yè)制度的影響而產(chǎn)生。建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度，既是國家現(xiàn)代化教育規(guī)劃部署的要求，也是高等教育深化教育體制創(chuàng)新的需要。構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，最迫切需要的就是體制機制創(chuàng)新。例如：之前對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會建立不規(guī)范，以行政指令為主，沒有發(fā)揮教授的學(xué)術(shù)主導(dǎo)作用，對學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定也不完善。在制訂大學(xué)章程的過程中，學(xué)校比較注重學(xué)位委員會與學(xué)術(shù)委員會的關(guān)系、學(xué)術(shù)委員會與教授委員會的關(guān)系、學(xué)術(shù)委員會與人才培養(yǎng)委員會的關(guān)系。這些委員會如何張揚學(xué)術(shù)權(quán)力，如何真正發(fā)揮出學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)管理的力量，這是如何提升學(xué)校發(fā)展內(nèi)涵的問題。現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)是一種法律關(guān)系，法律主體就是教職員工和學(xué)生，用法律條文的行使給予保障，這是章程的基本內(nèi)容。

依法治校，特別強調(diào)以章程來規(guī)范教職員工、學(xué)生的思維和學(xué)校的管理。管理要有章法，工作要有規(guī)矩，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需要有法治思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要具有的法治思維，這也是我們建立現(xiàn)代大學(xué)制度所必須要思考的一個問題。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，即我們頭腦中是否存在法的觀念、政策的邊界、制度的邊界。法治思維是一種規(guī)則思維、程序思維，強調(diào)法律的底線不能逾越，法律的紅線不能碰觸。凡事要在規(guī)定的程序與法律的權(quán)限內(nèi)運行，提高高校黨員干部的法治思維是推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。如何提高高校各級管理干部的法治思維，既是推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，更是推進依法治校的根本要求。中層干部，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更要有法律意識。雖然不是搞法律的，但是大學(xué)各級管理者的規(guī)則意識、程序意識就是法治思維。一個有效的大學(xué)管理者，其法治思維必定無處不在；一個高效的現(xiàn)代組織，其規(guī)則制度和章程約束也必定樣樣具備。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要按照規(guī)矩、規(guī)則辦事，不要認為有權(quán)就可以搞定一切，這是破壞規(guī)則的非法治思維。高校管理者都要切記：千萬不要以為權(quán)大于法！這就是法治思維概念所在。黨員干部的先進性決定了建章立制中的示范帶頭作用，高校各級管理者不能把規(guī)章制度不當回事，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵紀守法。事實表明：一所大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的法治思維如何，可以在一定程度上，反映這所大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力是否強、執(zhí)行力是否好。

大學(xué)章程是立校、治校、管理學(xué)校的總制度體系，是引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展方向的根本法、基本制度。大學(xué)章程本質(zhì)上是大學(xué)四種權(quán)力的相互支持、制衡和約束，一個現(xiàn)代化的大學(xué)必須有一部科學(xué)的章程，作為現(xiàn)代化的管理手段和制度規(guī)范，規(guī)范大學(xué)各類人員的行為標準。一般來說，大學(xué)的章程制度體現(xiàn)為政黨權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的制衡和規(guī)范。有人說，大學(xué)是世界上最難管理、最復(fù)雜的組織機構(gòu)，由于四種權(quán)力交錯在一起。管理出現(xiàn)問題就會導(dǎo)致權(quán)力碰撞、權(quán)力失位和錯位。政黨權(quán)力錯位就會影響行政權(quán)力，干擾學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力錯位就會干涉學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，影響大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的有效發(fā)揮；學(xué)術(shù)權(quán)力錯位影響黨的領(lǐng)導(dǎo)，方針政策的貫徹，導(dǎo)致組織渙散，民主權(quán)力過分擴大，會影響行政權(quán)力的效率，增大運行成本。高校對于各種權(quán)力都要有有限而合理的分工，大學(xué)章程就是對四種權(quán)力的有效運用。但同時，高校應(yīng)該做一個合理規(guī)范的權(quán)力范圍制約，以保證其自由科學(xué)的運用。因此，大學(xué)章程本質(zhì)上是對其四種權(quán)力的規(guī)范約束，既要張揚各個權(quán)力，又要規(guī)劃好各個權(quán)力的范圍。

大學(xué)的科學(xué)發(fā)展需要構(gòu)建一個和諧校園。大學(xué)章程還可以整合大學(xué)內(nèi)部的各種利益關(guān)系，構(gòu)建一個真正和諧的大學(xué)校園。在自由和民主的本質(zhì)要求下，每個人在自己有限的權(quán)力范疇內(nèi)，大學(xué)要為每一個組織成員提供自由和充分發(fā)展的空間，否則組織內(nèi)部就會產(chǎn)生沖突。從這一意義上講，大學(xué)章程的建立能夠化解高校內(nèi)的各種矛盾，凝聚最廣大群眾的力量，努力開拓學(xué)校科學(xué)發(fā)展的新局面。

學(xué)校章程的制定與特色

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)的大學(xué)章程制定歷經(jīng)兩年多的時間，全校各級領(lǐng)導(dǎo)、各部門管理人員以及教職員工和學(xué)生代表參與其中，通過幾上幾下的反復(fù)醞釀和討論，經(jīng)過學(xué)校黨委常委會、教代會、工會以及黨委全委會議決策通過，經(jīng)教育部部委會議討論批準，最終正式頒布實施。這是學(xué)校在法治建設(shè)道路上，邁出的全新征程，在六十四年的辦學(xué)歷史上是一件大事，是廣大教職工在依法辦學(xué)上的又一件喜事。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)章程的制定過程，應(yīng)該是一個認識貿(mào)大、分析貿(mào)大、了解貿(mào)大的過程，是一個集思廣益、凝聚智慧的過程，也是學(xué)校交流學(xué)習的過程。學(xué)校章程現(xiàn)在的核準稿共十章，包括總則、重要職能、管理體制與重要機構(gòu)、教學(xué)科研管理服務(wù)機構(gòu)、教職員工、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)、學(xué)校與社會、資產(chǎn)經(jīng)費、后勤保障、學(xué)校標志等，共七十四條。學(xué)校章程的制定充分借鑒了國內(nèi)外大學(xué)，特別是同類大學(xué)章程的有益成分，注重加強學(xué)校的制度建設(shè)。

其中，所謂的辦學(xué)特色，就是回答辦什么樣的大學(xué)和怎么辦大學(xué)這兩個基本問題。學(xué)校積極探索開放型大學(xué)的辦學(xué)之路，提出以科學(xué)發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，推進學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和現(xiàn)代化發(fā)展的辦學(xué)理念。這次特別把國際化作為學(xué)校的辦學(xué)特色，是學(xué)校通過辦學(xué)歷史和經(jīng)驗總結(jié)出來的，這也是此次章程的特色之處。

學(xué)校章程對“三種關(guān)系”的確立與規(guī)范

學(xué)校的章程確立了三種關(guān)系。其確立的第一個關(guān)系是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。這是國家高校的一個不可動搖的基本原則，但如何落實好、實施好，這確實是學(xué)校面臨的難題之一。學(xué)校需要黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，校長的行政領(lǐng)導(dǎo)，這兩點很關(guān)鍵。前者，即黨委的領(lǐng)導(dǎo)是集體決策制；后者，即校長負責是法人負責制。重大問題要放在常委會上決策，包括體制、機構(gòu)設(shè)立、中層干部任免、50萬元以上重大資金、學(xué)校重大事項等都需要集體決策，這些決策更多為方向性、全局性、戰(zhàn)略性。而在科學(xué)、民主的決策機制上，要加強校長的行政指揮能力。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，本身就是一個創(chuàng)造性探索，能夠有效地保證學(xué)校黨政一體，在推進學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的路上，有分工、有合作、有溝通，體現(xiàn)民主集中制的管理原則。

大學(xué)章程確立的第二個關(guān)系是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力要相對分離、相互配合，學(xué)術(shù)權(quán)力在高校學(xué)術(shù)治理中具有至高無上的地位和作用，大學(xué)要張揚學(xué)術(shù)權(quán)力、加強學(xué)術(shù)自由。實行教授治學(xué)，這是現(xiàn)代大學(xué)制度的一個根本特征。

大學(xué)章程確立的第三個關(guān)系是凸顯民主管理、完善民主管理和決策的制度體系。民主管理是現(xiàn)代大學(xué)的核心內(nèi)容之一，建立健全教職工代表大會、學(xué)生代表大會、校友會代表大會等多項制度體系，充分保障利益相關(guān)者的知情權(quán)和參與權(quán)，強化民主管理、民主監(jiān)督，加強組織合力，通過工會組織活動來加強全體教職工的凝聚力。另外，學(xué)校要加強信息公開，信息公開可以保證決策的民主和依法治校的執(zhí)行力。凡涉及到學(xué)校改革發(fā)展的重大問題、學(xué)校建設(shè)的重點問題以及教職工切身利益的都要在一定范圍內(nèi)予以公開，增加工作的透明度，這也是依法治校的重要內(nèi)容。依法治校，就是要堅持公開、公平、公正。當前，高校信息向社會公開的內(nèi)容越來越多，學(xué)校辦學(xué)完全是公開透明的民主管理。完善教職工代表大會，完善民主黨派的協(xié)商機制，健全民主決策，健全學(xué)術(shù)民主制度、校情民意的溝通制度，校務(wù)公開制度、學(xué)校重大事項的聽證制度、民主的監(jiān)督制度、維權(quán)制度等都需要落到實處。

學(xué)校章程的頒布與實施，是推進學(xué)校科學(xué)化管理、依法治校的一件大好事，希望學(xué)校各級單位和學(xué)院掀起學(xué)習、宣傳和落實章程的行動，把大學(xué)章程印在腦海里、落實在行動上。

（作者系對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)校長）

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