行政體制改革的主要困境及其破解之策

胡厚翠

摘 要： 當前，我國改革發(fā)展正處于關(guān)鍵階段。要更好地推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須把加快行政管理體制改革放在更加突出的位置。合肥市在行政體制改革方面取得了顯著成效，精簡機構(gòu)和人員實現(xiàn)了預期目標，行政體制機制創(chuàng)新效益進一步彰顯，政府職能轉(zhuǎn)變不斷深入，但也存在諸多難題，而要破解這些難題，就必須進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立行政體制改革工作的績效管理機制，進一步加強機構(gòu)編制管理改革創(chuàng)新工作，推進行政綜合執(zhí)法體制改革等。

關(guān)鍵詞： 合肥市； 行政體制改革； 實踐； 對策

中圖分類號： D523 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.014

The Major Dilemma and Countermeasures of Administrative Reform

——A Case of Hefei City

HU Hou-cui

（Hefei Academy of Governance， Hefei 238000， China）

Abstract： At present， the reform and development of our country is at a critical stage. To better promote the reform and opening up and socialist modernization construction， we must speed up the administrative reform as a more prominent position. Hefei has achieved remarkable success in the reform； streamlining organizations and staff has reached the expected goals； the administrative system and mechanism innovation are vigorous； the transformation of government functions is constantly deepened， but there are many problems， and faced with these problems， we must further promote the transformation of government functions， establish reform administrative system of performance management ， further strengthen the institutional management reform and innovation， and promote the reform of comprehensive law enforcement system.

Key words： Hefei； administrative reform； practice； countermeasure

一般來說，行政管理體制是國家機關(guān)在對國家政治、經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生等各方面事務(wù)進行管理過程中，在機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱。好的行政管理體制是建設(shè)好的政府的基礎(chǔ)。[1]當前，我國改革發(fā)展正處于關(guān)鍵階段，要更好地推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須把加快行政管理體制改革放在更加突出的位置。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會站在新的歷史起點上，審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建立人民滿意的政府”的總體目標，為繼續(xù)深化行政管理體制改革指明了明確的方向。2012年11月8日，黨的十八大報告提出：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”這里的行政體制改革取代了行政管理體制改革，少了“管理”兩個字，改革強調(diào)的已不是單純的機構(gòu)和人員的“加減法”，而是更加突出轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，它既涉及到政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整與變革，也涉及到政府與外部關(guān)系的調(diào)整與變革。2013年10月9日，黨的十八屆三中全會，在作出對未來中國改革路線圖選擇的同時，又進一步對地方行政體制改革提出了新的要求，表明要全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加大行政體制改革的力度，不僅成為全面提升政府管理和服務(wù)能力的根本途徑，而且也成為全面深化其他各項改革事業(yè)的重中之重。

一、當前合肥行政體制改革取得的主要成效

作為安徽省的省會城市，按照中央和安徽省關(guān)于深化行政體制改革的要求，充分借鑒先發(fā)地區(qū)的改革經(jīng)驗，2014年3月，合肥市成立了行政體制改革專項小組，負責全市行政體制改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實。行政體制改革專項小組確定成員單位，制定工作規(guī)則，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，明確職責任務(wù)，建立例會制度和聯(lián)絡(luò)員制度，定期通報和督促改革工作進度，扎實推進各項工作。

（一）精簡機構(gòu)和人員實現(xiàn)了預期目標

從1983年至今，合肥的行政管理體制已經(jīng)經(jīng)歷了六次大的改革，即1983年、1996年、2002年、2007年、2009年以及2014年的改革。當前，合肥市級政府工作部門有40個，從整體上來看，合肥行政管理體制改革走的是一條螺旋式上升的道路，從過去適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的體制。

1. 通過對“大部門制”的積極探索，對機構(gòu)、職能、編制、人員和運行機制進行有效整合，及時完成了工商質(zhì)監(jiān)食品藥品監(jiān)管體制的各項任務(wù)，接收人員3120人，印發(fā)市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局“三定”規(guī)定，整合撤銷7個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，調(diào)整職責37項，組建了市食品藥品稽查支隊和市食品藥品檢驗檢測中心；各縣（市）區(qū)市場監(jiān)管局及105個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市場監(jiān)督管理所掛牌運行，協(xié)調(diào)工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)局，分別印發(fā)了3個部門的《市縣事權(quán)劃分的指導意見》，并與開發(fā)區(qū)簽訂了委托協(xié)議書，實現(xiàn)了市場監(jiān)管局機構(gòu)整合到位、職能到位、人員到位、班子到位、財務(wù)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到位。

2. 開展濱湖大社區(qū)體制改革試點，成立社區(qū)黨委、社區(qū)共治理事會和社區(qū)服務(wù)中心，直接隸屬區(qū)委、區(qū)政府管理，不再設(shè)立街道辦事處，在管理體制上實行“一級管理、居政分離”，變“街道—社區(qū)”兩級管理為大社區(qū)一級管理，在大社區(qū)層面推行“社區(qū)共治”，在居委會層面推行“居政分離、居民自治”。大社區(qū)只設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部、社會事務(wù)部、城市管理部、黨建工作部和群眾工作部5個工作部門，內(nèi)設(shè)部門只有街鎮(zhèn)的20%左右。在人員配備上，大社區(qū)現(xiàn)有工作人員103人，其中65人在網(wǎng)格工作。按目前街鎮(zhèn)普遍保有工作人員300人（含村居）計算，大社區(qū)人員配備只有街鎮(zhèn)的1/3左右。

3. 組織合肥省級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點單位赴寶雞市學習考察發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革經(jīng)驗，積極開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理體制改革試點工作。長豐縣下塘鎮(zhèn)基本完成試點工作，將原有多個行政、事業(yè)機構(gòu)綜合設(shè)置成9個工作機構(gòu)，原本屬于14個縣直機關(guān)的53項審批權(quán)限全部下放到鎮(zhèn)直綜合部門，全面完成了27個村委會改設(shè)為14個居委會。根據(jù)小廟鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的實際情況，經(jīng)過爭取，省編委已批準將經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)由小廟調(diào)整為肥西縣花崗鎮(zhèn)，目前正在試點。

（二）行政體制機制創(chuàng)新效益進一步彰顯

近年來，圍繞市委、市政府中心工作，合肥緊緊抓住改革創(chuàng)新這一主線，初步建立了適應(yīng)城市經(jīng)濟和建設(shè)管理體制改革與發(fā)展的新模式。

1. 全面推行“兩單”制度（權(quán)力清單和責任清單制度的簡稱）建設(shè)工作，進一步深化行政審批制度改革。2014年以來，合肥依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章以及“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件，對政府部門的權(quán)力進行了全面梳理，初步建立了政府權(quán)力清單和責任清單制度，并通過政府信息公開網(wǎng)對外公開發(fā)布了54個市直部門的1458項“權(quán)力清單和責任清單表”、731張“權(quán)力運行流程圖”和6040個“權(quán)力廉政風險點表”。 54個市直部門共上報權(quán)力事項6374項，自清后保留3600項，經(jīng)審核，確定權(quán)力基數(shù)為5534項，保留1458項，精簡4076項，其中取消205項、下放315項、整合1254項、轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)變管理方式15項、屬地管理1042項、動態(tài)管理1245項，精簡率為73.7%。市級行政審批事項由132項精簡為93項，精簡率為29.5%。權(quán)力事項和行政審批事項均為全國省會城市中最少的之一。

2. 進一步深化投資審批改革。修訂《合肥市地方政府核準的投資項目目錄》，最大限度減少和下放核準事項，嚴格按照國家和省目錄界定的核準范圍，市級不新增任何核準事項，凡未納入核準范圍的一律實行備案管理，切實落實企業(yè)投資自主權(quán)；對國務(wù)院、省政府文件未明確規(guī)定“由設(shè)區(qū)的市政府核準”的項目原則上全部下放。

3. 創(chuàng)新投融資體制，整合融資平臺。整合資源，健全一體化管理制度，促進投資主體多元化和城市資源增值最大化，突破了城市建設(shè)資金的瓶頸制約，全市融資從2005年的19.75億元，提高到現(xiàn)在的600億元，而且融資成本大大下降，有效避免了財政風險。

4. 推進招投標管理體制改革，將原分散在各行業(yè)的招投標機構(gòu)編制進行整合，按“一委一辦一中心”體系建立統(tǒng)一招投標管理平臺。對涉及政府投資工程建設(shè)和土地、產(chǎn)權(quán)交易實行統(tǒng)一招標、采購，采用“一站式交易”，節(jié)約成本20%左右。

5. 實施建設(shè)工程管理體制改革。按照“規(guī)劃、設(shè)計、立項、招標、投資、施工”六分開的原則優(yōu)化流程，保證了合肥“大建設(shè)”的順利推進和規(guī)范運行。

6. 開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)，實施綜合執(zhí)法。合肥按照“統(tǒng)一指揮、集中執(zhí)法、重心下移，實行責權(quán)、人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)的全面下沉”的原則，由2005年10月的“7+X”模式發(fā)展為2010年6月的“11+X”模式。① 目前，我市共有城管執(zhí)法隊員792人，常用行政處罰事項增加到135項，每年處理城管事件近20萬起。

7. 為強化事業(yè)單位公益屬性，我市在市政設(shè)施、園林綠化等方面實行扁平化管理。城市部分公共設(shè)施實施管養(yǎng)分離和重心下移，市級除植物園、野生動物園、蜀山森林公園、重要橋梁和道路外，其他市管公園、城市廣場、道路綠化和市政設(shè)施一律化轉(zhuǎn)轄區(qū)管理，在不新增機構(gòu)編制和降低行政運行成本條件下，實現(xiàn)了扁平和市場化運行，切實提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成效

行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，真正做到放權(quán)于市場，放權(quán)于社會，正確處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。

1. 進一步推進工商登記制度改革。2014年3月1日，國務(wù)院批準的《注冊資本登記制度改革方案》全面實施以來，合肥依法有序、積極穩(wěn)妥實施注冊資本登記制度改革，最大限度為市場主體登記注冊提供便利。廣泛宣傳發(fā)動，提高社會各界對改革的知曉度；開展登記注冊干部業(yè)務(wù)輪訓，確保人人精通改革內(nèi)容，熟練操作登記軟件；開辟“綠色服務(wù)通道”、延長工作時間，更換新版營業(yè)執(zhí)照現(xiàn)場辦結(jié)，名稱預先核準、企業(yè)變更地址備案、股權(quán)出質(zhì)、企業(yè)變更地址（期限）等業(yè)務(wù)均在1個工作日內(nèi)辦結(jié)；積極開展工商登記“先照后證”試點工作，目前各項正在有序平穩(wěn)進行。

2. 進一步加快向社會轉(zhuǎn)移職能。2010年以來，合肥通過全面梳理各部門自身管理和介入的事務(wù)，市直部門共取消、下放、轉(zhuǎn)移出微觀管理的職責共135項。如市科技局的科技成果評價、科技項目評估和技術(shù)合同認定，市人社局的技工學校評估認定，市國土局的土地評估、礦產(chǎn)權(quán)評估和各類測繪等。

3. 進一步改進社會組織登記管理制度。2014年2月，民政部正式批準合肥為“全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”，創(chuàng)建活動使全市社會組織發(fā)展環(huán)境、服務(wù)管理、能力建設(shè)、服務(wù)水平和作用發(fā)揮有了新突破。截至9月，全市直接登記社會組織243個，約占新登記總數(shù)的76%。降低登記門檻、簡化登記手續(xù)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層社會組織業(yè)務(wù)主管單位，推行農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和社區(qū)社會組織登記和備案并行的準入雙軌制。全市備案社區(qū)社會組織550個；城市社區(qū)343個，已建成社區(qū)樞紐型社會組織207個；全市建立社會組織孵化基地5個。

4. 進一步推進政府購買服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)《安徽省政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（皖政辦〔2013〕46號）精神，成立了以市政府分管領(lǐng)導為組長的政府購買服務(wù)領(lǐng)導小組，負責政府購買服務(wù)工作的組織、實施、檢查和督導。在2014年試點項目基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年市級預算編制，組織開展市級預算單位購買服務(wù)預算編制培訓會。對購買預算編制的原則、流程、審核提出明確要求，并在財政系統(tǒng)內(nèi)進行業(yè)務(wù)培訓，嚴把審核關(guān)，確保在應(yīng)買盡買前提下，將各類成熟的項目納入購買預算編制管理，強化項目執(zhí)行，規(guī)范購買行為。同時，加大對購買服務(wù)項目的績效評估工作力度，在編制項目購買服務(wù)成本中，同步編制第三方評估成本費用。

5. 事業(yè)單位改革取得突破性進展。事業(yè)單位模擬分類測算全面完成。2013年，將全市市直共310家事業(yè)單位共分為11大類，28小類。其中，第1大類至第8大類允許重復；第9大類為公益一類事業(yè)單位，第10大類為公益二類事業(yè)單位；第11大類為生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位。積極探索公益類事業(yè)單位改革。結(jié)合政府機構(gòu)改革“行政機關(guān)與事業(yè)單位統(tǒng)籌聯(lián)動”，積極嘗試將具有行政管理職責的事業(yè)單位劃入行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。同時，按照“用人總量控制、動態(tài)管理、老人老辦法，空編收回，減人銷編，全員聘用”的用人機制，合肥引入競爭和激勵機制，其領(lǐng)導班子的考核與薪酬由國資委根據(jù)有關(guān)規(guī)定監(jiān)管，其他人員參照企業(yè)化用工管理，包括崗位、薪酬、考核等均由單位結(jié)合自身實際自主決定，調(diào)動了廣大員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動了公益類事業(yè)單位創(chuàng)造出更大的社會效益和經(jīng)濟效益。事業(yè)單位登記管理日趨規(guī)范。全年共辦理市屬事業(yè)單位年檢344家，設(shè)立登記14家、變更登記92家，現(xiàn)場核查7家，年檢率達100%；并于2014年6月18日利用《合肥晚報》三個版面公告了市屬事業(yè)單位年檢和登記相關(guān)情況，同時在門戶網(wǎng)站上把市屬344家事業(yè)單位法人年度報告進行了全面的公開，自覺接受社會監(jiān)督。開展法人治理結(jié)構(gòu)試點工作。自2012年底，市168中學被國家事業(yè)單位登記管理局確定為安徽省唯一的中央編辦（國家事業(yè)單位登記管理局）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點聯(lián)系單位。經(jīng)過多方努力，2014年10月12日上午，合肥168中學第一屆理事會成立大會順利召開，標志試點工作取得實質(zhì)性的進展，取得了階段性的成果。我市目前已有事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點單位10家（不含公立醫(yī)院改革時確定的試點單位），其中9家完成了理事會的組建、事業(yè)單位章程的制定和第一屆理事大會的召開。

6. 機構(gòu)編制管理趨于完善。機構(gòu)編制實現(xiàn)實名制管理。制定合肥市《人員出入編信息聯(lián)動管理規(guī)定》、《機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)編制實名制管理辦法（試行）》等實名制管理配套文件，先行在市教育局、市民政局、市衛(wèi)生局等單位開展實名制網(wǎng)絡(luò)橫向連接試點，全面審核和更新完成2012年市直單位機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)編制實名數(shù)據(jù)庫，調(diào)整變更15家單位機構(gòu)編制實名制信息層級管理，以《人員編制管理冊》為憑證，確保了各單位具體機構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機構(gòu)相一致，實有人員與批準使用的編制和職數(shù)相對應(yīng)。機構(gòu)編制督查工作力度加大。根據(jù)《合肥市黨政領(lǐng)導干部履行機構(gòu)編制工作職責離任檢查辦法（試行）》（合辦發(fā)〔2012〕53號），在市文廣新局對部門主要領(lǐng)導離任開展履行干部選拔任用工作條例檢查和經(jīng)濟責任審計的同時，同步進行履行機構(gòu)編制工作職責檢查，形成了對領(lǐng)導干部離任的“三責聯(lián)審”，增強了被檢查單位嚴格執(zhí)行機構(gòu)編制法律法規(guī)的意識。全面開展在編不在崗和違規(guī)領(lǐng)取財政資金人員專項清理工作，分別召開成員單位推進會和領(lǐng)導小組會議，實施專項清理督查和“回頭看”工作，高效完成各項清理任務(wù)。2014年，由組織、人社、財政、編辦等成員單位共同對超領(lǐng)導職數(shù)檢查，市縣干部任用方案實行預審制度，集中治理機關(guān)事業(yè)單位人員“吃空餉”等問題。2015年又將機構(gòu)編制管理情況納入審計內(nèi)容，各部門聯(lián)合治理的“組合拳”越打越重，效果越發(fā)明顯。初步制定機構(gòu)編制評估辦法。初步制定《合肥市機構(gòu)編制評估辦法》，通過評估，可以檢查黨政群機關(guān)、事業(yè)單位貫徹執(zhí)行機構(gòu)編制政策法規(guī)的情況，不斷增強執(zhí)行能力，確保政策法規(guī)的實施；可以檢查黨政群機關(guān)、事業(yè)單位履行職能是否越位、缺位、錯位等情況，及時調(diào)整職能、落實責任、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能；可以檢查黨政群機關(guān)、事業(yè)單位是否存在擅自設(shè)立機構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導干部、超編進人和條條干預等情況，整改存在問題，嚴肅機構(gòu)編制紀律，規(guī)范機構(gòu)編制管理。

二、當前合肥行政體制改革在實踐推行中面臨的主要困境

總體上看，按照《合肥市2014年行政體制改革工作方案》要求，2014年較好地完成了市委市政府安排部署的14項重點工作（其中3項要“年內(nèi)完成”，10項要“啟動實施”，1 項“試點探索”），① 行政體制改革達到了預期目標。然而，按照把合肥建設(shè)成為“長三角世界級城市群副中心”對政府行政體制的新要求，合肥市行政體制改革還面臨諸多困境。

（一）行政體制改革中缺乏國家頂層設(shè)計

我國實行的是單一制結(jié)構(gòu)行政體制，決定了各項工作需要國家層面確定主管機構(gòu)來牽頭謀劃、宏觀領(lǐng)導、高位推動，但在實際的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)其有很大的弊端性。主要表現(xiàn)在：一是城市管理體制改革中，目前在國務(wù)院和各省都沒有確定主管部門來負責，地方政府盲人摸象，各行其是，城管隊伍機構(gòu)不統(tǒng)一、職能不統(tǒng)一、著裝不統(tǒng)一、標識不統(tǒng)一、職能模糊、執(zhí)法手法單一。二是在行政審批制度改革中，哪些事項該行政審批，哪些事項不該行政審批；哪些事項應(yīng)該誰審批，哪些事項不應(yīng)該誰審批；哪些規(guī)范性文件對哪些行業(yè)，哪些規(guī)范性文件不對哪些行業(yè)；哪些行為應(yīng)設(shè)定行政審批，哪些行為不應(yīng)當設(shè)定等等，從中央到地方都沒有一個法定的清晰邊界。三是在事業(yè)單位機構(gòu)改革中，目前中央對行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)個數(shù)沒有提出具體要求，導致全國各地的機構(gòu)編制出現(xiàn)經(jīng)驗管理、粗放管理模式、編制一定終身的做法等。四是就政府相關(guān)管理制度來說，從實現(xiàn)現(xiàn)代化上來，中央與地方關(guān)系制度、預算制度、績效評估制度、行政問責制度、科學民主決策制度、行政成本制度等應(yīng)該一應(yīng)俱全，但是就全國來說，政府相關(guān)管理的制度還很粗放，很缺乏。如中央與地方層級關(guān)系應(yīng)該怎么來劃分，缺乏明顯的法律法規(guī)來規(guī)定，預算管理制度還比較粗放，公共財政項目沒有嚴格的績效評估，政府的浪費現(xiàn)象還比較嚴重，離老百姓的要求還存在一定的距離。

（二）行政體制改革進程遲緩，效率不高

在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一是在工商質(zhì)監(jiān)食品藥品監(jiān)管體制改革中，各縣區(qū)都綜合成立了市場監(jiān)督管理局，而合肥市工商管理局、合肥市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和合肥市食品藥品監(jiān)督管理局仍是三家，這給各縣區(qū)的工作帶來很大的不便；二是在行政審批改革中，某些政府部門片面地認為行政審批制度改革就是減少審批事項，盲目地減少行政審批事項，使得一些涉及公共安全的行政事項被大量取消，出現(xiàn)一放了之的現(xiàn)象，造成監(jiān)管失控；在“兩單”（權(quán)力清單與責任清單的簡稱）制度的推行中，有的搞“數(shù)字游戲”，將審批改為核準、審核、事前備案，或者對行政審批事項進行無關(guān)聯(lián)的合并，群眾的辦事程序并未減少，反而增加了環(huán)節(jié)；三是在機構(gòu)編制管理改革中，中央編辦、省編辦對機構(gòu)編制實名制數(shù)據(jù)維護提出硬性規(guī)定，要求每月更新、每季度上報以及專家提出的“探索在總量內(nèi)跨部門、跨層級調(diào)劑使用編制”很久，但在現(xiàn)實中就是遲遲落實不下去等等。

（三）政府職能仍存在“缺位”、“越位”、“不到位”

黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責?！焙戏适姓诋斍暗穆毮苤腥源嬖凇叭蔽弧薄ⅰ霸轿弧薄ⅰ安坏轿弧眴栴}。主要表現(xiàn)在：一是政府應(yīng)該做的一些核心職能，沒有很好履行起來（“缺位”）。如生態(tài)管理職能，為老百姓提供一個舒適的生態(tài)環(huán)境，讓老百姓呼吸到潔凈的空氣，喝上干凈的水，這是政府的基本職能。合肥市環(huán)保局發(fā)布2014年空氣質(zhì)量統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年合肥市區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)為190天，空氣質(zhì)量優(yōu)良率為52%。老百姓一年中只能享受到一半的好天氣，但與其他市相比較，政府在環(huán)境保護與生態(tài)管理方面的職能仍是明顯缺位的。二是政府過多地承攬了一些權(quán)力，特別是在社會管理方面（“越位”）。如行政審批與技術(shù)審查還沒有完全分離。有的行政審批部門普遍存在將本該由市場或中介組織承擔的建筑方案審查、施工圖設(shè)計審查以及專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當作審批事項，既管了一些政府部門不該管的事，也限制了市場主體作用的發(fā)揮，一些社會中介組織發(fā)展非常的緩慢，也影響了行政審批效率的提高。三是政府看起來管了很多事，管了而不到位，管了還沒有管好（“不到位”）。如在政府購買服務(wù)方面，按照國際慣例，政府購買的通常方式是要求公開招標，而目前合肥市的現(xiàn)狀是采取公開招標的競爭性購買較少，多數(shù)采取邀請招標、單一來源采購等方式，導致競爭性不足；在行政審批中，網(wǎng)上審批還遠遠不夠；在市場秩序管理、食品安全等問題上，很多問題層出不窮，都暴露出政府職能履行方面是不到位的。

（四）行政運行機制中的監(jiān)督評估不夠

黨和國家在多個重大文件里面提出要完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)，又相互制約的體制，但在實際的管理與改革過程中，并沒有把三者適當?shù)胤蛛x出來，特別是監(jiān)督評估作用比較薄弱。一是在政府向社會組織購買服務(wù)中，雖然也有考核、監(jiān)督、評估等措施，但其有限的監(jiān)督主要體現(xiàn)在購買服務(wù)的部門內(nèi)部監(jiān)督上，基本上沒有建立獨立第三方評估機制，特別是在一些民生的服務(wù)項目上，缺少以服務(wù)對象為主體的績效評估。二是在行政審批制度推行中，部分審批事項從受理、審查、辦理、發(fā)證等環(huán)節(jié)還沒有完全得到監(jiān)督，對違規(guī)行為，存在著當事人不舉報就難以發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象。三是政府的相關(guān)制度工作方案寫得很完美，如網(wǎng)上行政審批問題，年年都說，就是執(zhí)行不了；再如政府信息共享問題，很多政府實際工作只有政府內(nèi)部少數(shù)幾個人知道，而外界是很難知道的等等。這些工作都有老百姓或第三方評估機構(gòu)參與監(jiān)督評估了嗎？還是只是政府內(nèi)部機構(gòu)說了滿意就好？

（五）行政體制改革中的相關(guān)配套機制跟不上

在實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)：一是在行政審批制度改革中，凡是可通過委托授權(quán)等方式放權(quán)給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理的事項，原則上都要下放審批權(quán)限。實際的情況是，上級機關(guān)精簡了很多事項，可人員一個沒減少，下級承接了許多事項，可人員一個沒增加，導致基層人手少，事情多，根本忙不過來，同時，即使下放了事權(quán)，也不給錢，出現(xiàn)基層沒錢辦事的情況，所以基層對承接有些審批權(quán)限沒有太大的熱情。二是在2012年進行的合肥市管養(yǎng)體制改革來中，市級管理機構(gòu)從大局出發(fā)，將年紀輕、能力強且具有崗位操作經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員、大中專畢業(yè)生共233人下劃到各區(qū)，充實了區(qū)級機構(gòu)力量，有效實現(xiàn)了市政管養(yǎng)的重心下移。但也產(chǎn)生了一些新的問題，一方面，目前市級管理人員平均年齡接近50歲，急需補充新人。因為遇到市政管養(yǎng)的有些應(yīng)急處置中，如鏟雪工作中，年紀太大無法進行應(yīng)急的情況，但在現(xiàn)實中遇到事業(yè)單位在進新人時編制數(shù)量有限的約束。進的新人數(shù)量少，目前，退休人員多，即使進的新人，業(yè)務(wù)也不熟練。另一方面，當初改革所涉及到的233下劃人員無法與在編人員享受同等政治待遇，無法進行事業(yè)單位人員崗位調(diào)置，無法按照在編人員提拔任用（副科以上），一定程度影響了他們的工作積極性。三是在城市管理相對集中行政處罰權(quán)中，合肥57%的小店面都是無證經(jīng)營，對這些店面的查處現(xiàn)在由城管部門進行?！按騻€比方，以一天關(guān)停10家無證小旅店、小飯店的速度，城管要想關(guān)停合肥市2萬多家無證經(jīng)營店面，需要十年的工作日，而在關(guān)停過程中，還不斷有新的無證小旅店和小飯店產(chǎn)生?！?[2] 所以，“相對集中行政處罰權(quán)”急需政府各相關(guān)部門（環(huán)保、工商、衛(wèi)生、市政等）配套協(xié)調(diào)改革到位，他們不能只負責證件發(fā)放，也不能因為行政處罰權(quán)交由城管集中執(zhí)行，就對城市無證店面放松管理，將所有問題集中到城管執(zhí)法環(huán)節(jié)來解決。

三、進一步深化合肥行政體制改革的思路與對策

未來幾年是合肥深入推動科學發(fā)展、全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是實現(xiàn)到2020年建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制目標的關(guān)鍵時期。合肥必須全面貫徹落實科學發(fā)展觀，著力破除制約科學發(fā)展的體制機制障礙，深入推進行政體制改革。

（一）進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變

深化行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在及今后一個時期，行政體制改革的重點是切實將政府職能轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護上來，積極建立市場主體自律與社會組織協(xié)調(diào)機制，努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。做到：一是該由政府管理的一定要管理好。如在加強政務(wù)中心建設(shè)中，原則上實行一個部門、一級地方政府一個窗口對外。從實際出發(fā)開展各種形式的便民服務(wù)。特別是對熱門項目、審批工作量較大的項目和需要多個部門聯(lián)合辦理的項目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，實現(xiàn)網(wǎng)上審批。當事人只要在網(wǎng)上提供中介機構(gòu)的技術(shù)性審查結(jié)論編號和查詢編碼、各種收費收據(jù)編號和查詢編碼、辦理行政審批申請等材料，行政機關(guān)即可在網(wǎng)上實施審批。在簡政放權(quán)，放管結(jié)合，完善事中事后監(jiān)管的改革中，事中重點要加強對市場秩序、食品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、土地使用、社會穩(wěn)定等事關(guān)人民群眾切身利益領(lǐng)域的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并采取相應(yīng)的糾正措施。事后重點加強對執(zhí)行情況的評估，對違法違規(guī)行為依法查處。二是不該由政府管理的一定要轉(zhuǎn)移出去，確立凡是公民個人、法人等能夠自主決定的事項，凡是市場機制可以調(diào)節(jié)的事項以及社會組織可以替代的事項，都不應(yīng)設(shè)立行政許可和行政審批的原則，應(yīng)切實減少行政審批事項、積極推進事業(yè)單位改革，逐步形成政府、市場、社會既分工明確、又相互協(xié)調(diào)的新型結(jié)構(gòu)。其中特別要大力發(fā)展和培育可承接公共服務(wù)職能的社會組織，引入市場機制，不斷完善“社會組織創(chuàng)新孵化園”項目。為了避免不必要的行政干預，可以考慮在相關(guān)政策的支持下，由政府出面扶持成立一個類似于“恩派”這樣的社會組織培育的孵化中介組織（中心），由一些熱心社會公益事業(yè)的有識之士或“社會企業(yè)家”擔任負責人，具體承擔社會組織的孵化工作，實現(xiàn)“社會力量興辦”。同時，政府要加大宣傳力度，擴大社會組織孵化機構(gòu)的社會影響，積極動員各種社會力量，為合肥真正孵化出一批優(yōu)秀的社會組織做出應(yīng)有的貢獻。緊接著，在合肥擁有一定量的社會組織基礎(chǔ)上，進一步完善政府購買服務(wù)機制，這是下一步深化市場經(jīng)濟體制改革和推動政府職能轉(zhuǎn)變的工作重點。做到：先行在基本公共服務(wù)領(lǐng)域制定具體實施目錄；規(guī)范政府購買服務(wù)的操作程序；引入第三方評價機制；建立社會組織承接政府購買服務(wù)的優(yōu)勝劣汰制度；動態(tài)調(diào)整政府購買服務(wù)項目等等。[3]

（二）加強國家改革的頂層設(shè)計能力

深化行政管理體制改革，既需要明確行政管理體制改革的近期目標，更需要設(shè)計行政管理體制的中長期目標。我國實行的是單一制結(jié)構(gòu)行政體制，行政管理體制改革要自上而下地謀劃改革全局。一要著眼于行政模式的創(chuàng)新，構(gòu)建“公共管理與服務(wù)行政”的服務(wù)型政府模式，讓政府重新回歸社會，在政府與公民、政府與社會的關(guān)系上，向公民本位、社會本位、權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。二要構(gòu)建政府間科學有序的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，把上下級政府的關(guān)系嚴格納入法制軌道，建立完善的政府權(quán)力分配方面的法律制度，對上下級政府的權(quán)力和職能進行科學、規(guī)范的劃分。三要在進行行政體制改革的運行中，嚴格考慮好因機構(gòu)變動帶來的相關(guān)配套機構(gòu)的變革。如加強審批項目取消和調(diào)整的后續(xù)監(jiān)管和人員調(diào)整工作，行政體制改革帶來的單位機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整等。四要規(guī)范行政運行的公開透明，方便民眾更好地履行對政府的監(jiān)督，比如科學高位謀劃完善“兩單”制度，對行政權(quán)力的運行和監(jiān)督不留死角。五要尊重民意，廣泛讓人民參與。準確了解哪些是人民群眾滿意的，哪些是人民群眾不滿意的，哪些是人民群眾強烈要求改革的。要加強對行政體制改革的實際調(diào)研，在這樣的基礎(chǔ)上形成的頂層設(shè)計，才能高瞻遠矚，把握全局，不脫離群眾。

（三）繼續(xù)穩(wěn)妥實施推行大部門制改革

總的看來，大部制改革成為政府機構(gòu)改革的理想方向，目前在全國進展順利，初步實現(xiàn)了精簡機構(gòu)和整合部門職能的目標，在一定程度上緩解了以往多部門之間職責重疊、交叉等問題，優(yōu)化了政府結(jié)構(gòu)和運行機制，提高了行政效率和政府管理水平。結(jié)合實際，合肥要做到：一是結(jié)合本輪政府機構(gòu)改革工作，在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)采取四級聯(lián)動的方式，進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程，統(tǒng)籌推進、全面改革。在市本級積極試點大部門制，加大市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、城市規(guī)劃建設(shè)等機構(gòu)職責的領(lǐng)域整合力度。二是在縣（市）區(qū)全面推行大部門制，實行黨政聯(lián)動、職能整合；部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)綜合設(shè)置、只合不分，機構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導職數(shù)和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增。改革完善開發(fā)區(qū)管理體制，合理劃分市、縣（市）區(qū)政府、市直部門與開發(fā)區(qū)之間的管理職能，努力破解開發(fā)區(qū)行政化難題。三是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）管理體制改革，科學劃分職能，優(yōu)化為民服務(wù)事項和機構(gòu)設(shè)置，實行扁平化管理。四是開展市轄區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置和縣改區(qū)調(diào)研，適時推進撤縣設(shè)區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)空間布局，不斷增強城市功能。五是深入開展下塘鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)省級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點工作，適時開展試點評估。鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成果，對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實行強鎮(zhèn)擴權(quán)，對一般建制鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，對于具有一定集鎮(zhèn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐的鄉(xiāng)，積極推進鄉(xiāng)改鎮(zhèn)。

（四）進一步健全行政綜合執(zhí)法體制改革

一是制定出臺《合肥市城市管理行政執(zhí)法條例》，進一步理順城市管理執(zhí)法體制，規(guī)范城市管理行政執(zhí)法程序，合理確定城市管理領(lǐng)域行政執(zhí)法范圍，縣（市）區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)市場監(jiān)管局統(tǒng)一行使區(qū)域內(nèi)市場監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法工作。二是通過派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種方式，逐步規(guī)范和解決開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法問題。三是根據(jù)上位法調(diào)整及實際情況，及時調(diào)整、完善自由裁量權(quán)基準，通過行政處罰群眾公議、執(zhí)法案卷評查等工作，不斷完善行政執(zhí)法程序、規(guī)范行政處罰裁量行為。四是探索建立行政處罰決定公示制度，選擇部分行政執(zhí)法部門，實行行政處罰決定公開，推動行政機關(guān)進一步提升行政執(zhí)法透明度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。五是解決行政執(zhí)法保障問題。政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)職能要明確界定，如“相對集中行政處罰權(quán)”問題就需要明晰政府相關(guān)各部門的管理責任，在城管執(zhí)行執(zhí)法權(quán)之前，相關(guān)部門對一個事情和問題要‘管到什么程度，需要給予明確。六是建立并完善行政執(zhí)法與司法銜接機制，解決行政處罰執(zhí)行難的問題。七是應(yīng)當在公安內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)建制，呼應(yīng)城管執(zhí)法，實行雙重領(lǐng)導體制，履行公安機關(guān)職能，協(xié)同城管執(zhí)法工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件。

（五）進一步探索事業(yè)單位改革與管理新模式

一是積極探索公益類事業(yè)單位的改革后續(xù)工作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在各個單位都存在新進人員沒有編制的問題，即事業(yè)單位聘用人員“人事代理”問題，當務(wù)之急要解決好這部分人員未來的走向問題?，F(xiàn)在國家的編制規(guī)定是“只減不增”，能否在現(xiàn)有的編制總量解決他們的問題，還要探討今后這部分人員的后續(xù)問題，要建立起相關(guān)制度來加以固化。如要建立機構(gòu)編制與人社局、公務(wù)員局、財政局相互配合相互制約的聘用人員管理聯(lián)動機制。今后，更要制定出這部分人員的“入編”問題。二是繼續(xù)推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。在總結(jié)2014年已建立的10家試點單位經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究制定合肥市建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見，進一步理順公辦事業(yè)單位與主管部門關(guān)系，并將試點工作向縣（市）區(qū)縱向延伸。同時，做好對試點單位理事會履職的指導工作，積極構(gòu)建功能健全、責權(quán)明晰、運行高效和監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制。

（六）進一步加強機構(gòu)編制管理改革創(chuàng)新工作

一是加強機構(gòu)編制標準化體系建設(shè)。中央編辦可結(jié)合人口、面積、財政收入等各方面的因素，研究制定總量控制標準，特別是將事業(yè)機構(gòu)和編制納入總量控制范圍，控制增長；要結(jié)合事業(yè)單位改革，通過出臺和修訂事業(yè)單位機構(gòu)編制標準的辦法，不斷完善機構(gòu)編制標準化體系，如結(jié)合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，修訂基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制標準；結(jié)合教育體制改革構(gòu)建從學前教育、中小學、特殊教育學校、中等職業(yè)學校、高等教育學校一體化的標準體系；結(jié)合林權(quán)、水利工程等改革出臺相應(yīng)行業(yè)的機構(gòu)編制標準。根據(jù)工作性質(zhì)和職責任務(wù)，合理制定各類事業(yè)單位人員編制中管理人員、專業(yè)人員、工勤人員的結(jié)構(gòu)比例，并要求事業(yè)單位及其主管部門按結(jié)構(gòu)比例使用編制。從而改變以往機構(gòu)編制經(jīng)驗管理、粗放管理模式，向科學化、精細化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型升級。二是探索統(tǒng)籌調(diào)劑事業(yè)編制工作。省編辦參照事業(yè)單位定編標準、行業(yè)評估標準或外地做法，根據(jù)各單位承擔的職責任務(wù)，改革編制一定終身的做法。事業(yè)單位機構(gòu)編制只減不增應(yīng)該是省級（至少是市級）層面的，由省編辦根據(jù)社會事業(yè)發(fā)展需要和重新核定事業(yè)單位人員總量，今后原則上每年動態(tài)調(diào)整一次，探索跨市區(qū)域調(diào)劑、同級不同部門之間調(diào)劑、跨層級調(diào)劑機構(gòu)及編制。對于教育、公共衛(wèi)生、文化等行業(yè)事業(yè)單位按上級確定的定編標準核定人員總量。

（七）建立合肥行政體制改革工作的績效管理機制

要以合肥行政體制改革專項小組制定的年度工作方案為依據(jù)，建立起民主、科學、規(guī)范的績效管理體系。一是建立社會公眾參與評估考核的制度化平臺。增加社會公眾參與評估合肥市行政體制改革專項小組制定的年度工作方案的渠道，開展網(wǎng)上評議，開通社會評價熱線電話，形成穩(wěn)定、開放的公民參與網(wǎng)絡(luò)。二是建立考評信息公開發(fā)布制度。在編辦網(wǎng)站上，定期公開發(fā)布合肥市行政體制改革相關(guān)結(jié)果的報告以及社會公眾參與評估的結(jié)果報告。三是健全“評價—整改—反饋”持續(xù)改進工作機制。賦予社會公眾話語權(quán)，邀請社會各相關(guān)層面代表，通過各種渠道參與年度社會評價，形成評價機制；對收集到的社會評價意見進行梳理分析，分解落實相關(guān)單位，確定整改重點，加強整改督促和檢查考核，形成整改機制；要求相關(guān)單位對整改目標做出承諾，并向社會公示，在年終將整改結(jié)果向社會公布，形成反饋機制。四是建立績效目標動態(tài)跟蹤管理制度。建立“績效信息庫”，及時將績效問題反饋給相關(guān)部門予以改進，形成工作目標績效改進機制。五是建立常態(tài)化的行政體制改革工作創(chuàng)新推進機制。通過設(shè)立“創(chuàng)新獎”的形式，激勵相關(guān)部門積極改革創(chuàng)新，不斷推進改革順利運行。

（課題組成員：翟愛民、顧立新、張善敬）

參考文獻：

[1]石國亮﹒服務(wù)型政府[M]﹒北京：國家行政學院出版社，2013.

[2]李大勇：合肥對“相對集中行政處罰權(quán)”廣征民意 [EB/OL].（2013

-08-27）[2015-06-18].中安在線，http：//news.hexun.com/2013-

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[3]安徽省社會科學界聯(lián)合會﹒全面深化改革與安徽實踐[M].

合肥：合肥工業(yè)大學出版社，2014﹒

[責任編輯、校對：楊栓保]