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    形式化:縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的共性問題

    2015-08-29 20:30李偉李堯遠(yuǎn)
    關(guān)鍵詞:基層公務(wù)員指標(biāo)體系

    李偉+李堯遠(yuǎn)

    摘 要: 問卷調(diào)查顯示現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系中考核內(nèi)容的權(quán)重設(shè)計(jì)與基層公務(wù)員的真實(shí)認(rèn)知存在著較大的差別,簡單套用上級(jí)部門指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的做法,帶有明顯的形式化傾向,脫離了基層公務(wù)員的工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)。不同類型、不同層次的公務(wù)員考核體系設(shè)計(jì),應(yīng)做到充分調(diào)研和實(shí)事求是,盡可能地避免考核中的形式化做法。

    關(guān)鍵詞: 基層公務(wù)員; 指標(biāo)體系; 考核權(quán)重

    中圖分類號(hào): D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A DOI:10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.008

    2005年4月27日,第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》,標(biāo)志著我國公務(wù)員制度正式走上了法制化軌道。2006年7月6日,中共中央組織部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。2007年1月8日,中組部、人事部聯(lián)合印發(fā)《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》,以《公務(wù)員法》為依據(jù),對公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果的使用以及相關(guān)事宜作了全面的規(guī)定。公務(wù)員考核規(guī)定的完善為推動(dòng)和規(guī)范我國各地公務(wù)員的考核工作、提高各級(jí)公務(wù)員工作的積極性起到了非常大的作用。但由于《公務(wù)員法》與《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)員考核的基本內(nèi)容,即德、能、勤、績、廉,而對于不同崗位、不同級(jí)別公務(wù)員來說,這五個(gè)方面內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)、表現(xiàn)形式和具體要求往往存在著很大差異,如何具體考核和測評(píng),有賴于實(shí)踐上的不斷探索和理論上的進(jìn)一步研究。對于縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的考核而言,由于基層工作的復(fù)雜性以及不同地區(qū)基層工作的差異性,簡單地依照德、能、勤、績、廉的指標(biāo)進(jìn)行考核,難以體現(xiàn)出基層公務(wù)員的真實(shí)績效狀況。為了了解縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對于考核的認(rèn)知與真實(shí)看法,筆者對S省兩個(gè)縣進(jìn)行了深入調(diào)研,分別走訪了兩縣的10多個(gè)縣(市)直屬部門①和20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,通過召開座談會(huì)、個(gè)別訪談、組織填寫調(diào)查問卷等多種形式,獲得了大量第一手材料和數(shù)據(jù)。通過分析這些材料和數(shù)據(jù),對縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、職責(zé)特點(diǎn)和考核現(xiàn)狀有了比較詳細(xì)的了解。本文主要探討縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的“形式化”問題。

    一、縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的形式化表現(xiàn)

    《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》中與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)有關(guān)的內(nèi)容包括:

    (1)公務(wù)員考核的內(nèi)容為德、能、勤、績、廉;(2)要求“客觀公正,注重實(shí)績”。筆者調(diào)研的縣級(jí)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對所屬公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí),他們賦予五項(xiàng)考核內(nèi)容的權(quán)重完全一致,分別為:德—25分(25%);能—20分(20%);勤—10分(10%);績—35分(35%);廉—10分(10%)。這種考核指標(biāo)權(quán)重的授予方式呈現(xiàn)出明顯的“形式化”特點(diǎn),這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,根據(jù)調(diào)查可知,各考核主管部門如此賦值的依據(jù)不是經(jīng)過調(diào)研,也不是通過專家小組座談會(huì),而是不約而同地套用上級(jí)人事主管部門(地級(jí)市公務(wù)員主管部門)公務(wù)員考核量表中的指標(biāo)權(quán)重,這種做法脫離了部門工作的特點(diǎn)和基層工作的實(shí)際,帶有明顯的形式化傾向。其二,各項(xiàng)考核內(nèi)容的分值皆為5的倍數(shù),這樣固然方便計(jì)算,但不能不說帶有一定的形式化色彩,也與第一條原因“一脈相承”。其三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核量表中對考核內(nèi)容進(jìn)行解釋的說明性語言(要素標(biāo)志)與縣職能部門對考核內(nèi)容進(jìn)行解釋的說明性語言表現(xiàn)出高度的一致性,也沒有體現(xiàn)不同類別工作崗位的不同特點(diǎn)。這種公務(wù)員考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中不與工作實(shí)際、崗位特點(diǎn)相結(jié)合,而是簡單地套用上級(jí)部門指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的做法在基層較為普遍。

    縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核中,這種帶有“形式化傾向”的權(quán)重設(shè)計(jì)雖然不是造成公務(wù)員考核形式化、不公正的唯一原因,但這種指標(biāo)體系確實(shí)無法真正體現(xiàn)基層工作的特點(diǎn)和基層公務(wù)員的真實(shí)訴求。

    二、縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的真實(shí)認(rèn)知

    為了了解“形式化”作用下的指標(biāo)權(quán)重與縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的認(rèn)知之間的差距,筆者就考核內(nèi)容的權(quán)重問題對縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員進(jìn)行了問卷調(diào)查。除了在縣級(jí)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中分類進(jìn)行調(diào)查外,還將這些調(diào)查對象細(xì)分為兩小類:考核工作負(fù)責(zé)人和基層公務(wù)員。下面將對調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和比較,以體現(xiàn)縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的真實(shí)認(rèn)知。

    (一)縣(市)職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容重要性的真實(shí)認(rèn)知

    1. 縣(市)職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

    課題組通過問卷調(diào)查獲得了縣(市)職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重賦予情況的信息,如表1所示。

    2. 縣(市)職能部門考核工作負(fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的分值評(píng)估

    通過對縣(市)職能部門公務(wù)員考核工作負(fù)責(zé)人的問卷調(diào)查,獲得了他們對于考核內(nèi)容權(quán)重的賦值情況,如表2所示。

    3. 對縣(市)職能部門公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重(分值)① 重構(gòu)

    縣(市)職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容分值的評(píng)估體現(xiàn)了他們對考核的看法與呼聲,當(dāng)他們看到考核中存在的問題時(shí)也較容易產(chǎn)生偏見,容易站在個(gè)人立場上理解問題??己斯ぷ髫?fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的分值評(píng)估體現(xiàn)了他們對考核工作的關(guān)注情況,他們能夠根據(jù)考核工作全局的需要和考核的經(jīng)驗(yàn)去理解問題,對問題的看法帶有整體性和全局性。筆者通過專家意見法,在縣(市)基層公務(wù)員考核內(nèi)容權(quán)重設(shè)計(jì)的主體重要性分配上分別給予考核工作負(fù)責(zé)人和縣市公務(wù)員60%和40%的權(quán)重,由此,便可以根據(jù)表1和表2計(jì)算出縣市公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重。(如圖1)

    “德”的權(quán)重(分值)=22.8×60%+23.6×40%=23.12≈23

    “能”的權(quán)重(分值)=23.5×60%+24.7×40%=23.98≈24

    “勤”的權(quán)重(分值)=14.8×60%+13.9×40%=14.54≈15

    “績”的權(quán)重(分值)=25.7×60%+27.1×40%=26.26≈26

    “廉”的權(quán)重(分值)=13.2×60%+10.7×40%=12.20≈12

    4. “形式化”下的考核內(nèi)容權(quán)重與重構(gòu)考核內(nèi)容權(quán)重的比較

    通過圖2的對比可知,縣(市)職能部門公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的認(rèn)知與“形式化”下各項(xiàng)考核內(nèi)容權(quán)重的設(shè)計(jì)存在著較大出入,其中“德”和“績”的權(quán)重分別下降了8%和25.7%,“能”、“勤”、“廉”的權(quán)重分別上升了20%、50%和20%。

    (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的真實(shí)認(rèn)知

    1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

    通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的問卷調(diào)查,獲得了他們對考核內(nèi)容權(quán)重賦予情況的信息,如表3所示。

    2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核工作負(fù)責(zé)人對考核內(nèi)容的權(quán)重評(píng)估

    通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核工作負(fù)責(zé)人的問卷調(diào)查,獲得了他們對于考核內(nèi)容權(quán)重的賦值情況,如表4所示。

    3. 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重(分值)重構(gòu)

    同理,通過專家意見法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員考核內(nèi)容權(quán)重設(shè)計(jì)的主體重要性分配上,分別給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核工作負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員60%和40%的權(quán)重,由此,便可以根據(jù)表3和表4計(jì)算出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重(分值)。(如圖3)

    “德”的權(quán)重(分值)=25.0×60%+24.2×40%=24.68≈25

    “能”的權(quán)重(分值)=21.0×60%+24.3×40%=22.32≈22

    “勤”的權(quán)重(分值)=15.5×60%+14.0×40%=14.90≈15

    “績”的權(quán)重(分值)=25.5×60%+27.0×40%=26.10≈26

    “廉”的權(quán)重(分值)=13.0×60%+10.5×40%=12.00≈12

    4. “形式化”下的考核內(nèi)容權(quán)重與重構(gòu)考核內(nèi)容權(quán)重的比較

    通過圖4的對比可以看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對考核內(nèi)容權(quán)重的認(rèn)知與“形式化”下各項(xiàng)考核內(nèi)容權(quán)重的設(shè)計(jì)也存在著較大出入,其中“德”的權(quán)重沒有發(fā)生變化,“能”、“勤”、“廉”的權(quán)重分別上升了10%、50%、20%的幅度,“績”的權(quán)重也變化較大,下降了25.7個(gè)百分點(diǎn)。

    三、結(jié)論與建議

    通過以上分析可以看出,“形式化”下縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員考核內(nèi)容的權(quán)重賦予與現(xiàn)實(shí)中基層公務(wù)員對于考核內(nèi)容的重要性認(rèn)知存在著較大的差異。因此,現(xiàn)行的基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系中的某些要素脫離了縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的工作實(shí)際和崗位特點(diǎn),這無疑會(huì)對考核結(jié)果的客觀性、公正性以及考核本身的激勵(lì)作用帶來負(fù)面影響。在調(diào)研的過程中,基層公務(wù)員和考核工作負(fù)責(zé)人對基層公務(wù)員的工作性質(zhì)及特點(diǎn)給予了充分說明,他們的描述也與學(xué)者們的研究不謀而合:比如學(xué)者王少雄認(rèn)為,工作條件艱苦、工作條件差、工作內(nèi)容雜是縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員工作的基本特點(diǎn),而由于職務(wù)層次偏低且晉升通道狹窄,工作本身給他們提供的激勵(lì)又非常有限;[1] 學(xué)者高中啟認(rèn)為,由于公共服務(wù)職能增加導(dǎo)致的工作強(qiáng)度高、社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的工作復(fù)雜程度高及矛盾交織導(dǎo)致的工作難度高是基層公務(wù)員工作的主要特征。[2] 基層工作的復(fù)雜性使得他們認(rèn)為《公務(wù)員法》中提出的“注重工作實(shí)績”的原則在基層公務(wù)員的考核中難以體現(xiàn),所以他們給“績”賦予的權(quán)重較低。基層公務(wù)員工作的“三高”趨勢使得“忙碌”成了他們工作的常態(tài),而基層公務(wù)員又是與百姓直接交往的主要群體,他們的廉潔形象以及基層事務(wù)處理的效率關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性程度,所以他們認(rèn)為“能”、“勤”和“廉”的比重都應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)提升。

    公務(wù)員的考核是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它包括考核主體選擇、考核量表設(shè)計(jì)、考核方法選擇、考核結(jié)果運(yùn)用等一系列內(nèi)容,任何一個(gè)環(huán)節(jié)的問題都可能導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員考核結(jié)果的不客觀性和不公平性。因此,縣鄉(xiāng)在公務(wù)員考核體系設(shè)計(jì)時(shí),一定要充分考慮不同層次、不同類型公務(wù)員工作的特殊性,考慮不同層次、不同類型公務(wù)員對考核的真實(shí)訴求,盡可能地避免“形式化意志”,將考核的系統(tǒng)性誤差降低到最小程度。

    參考文獻(xiàn):

    [1]王少雄.基層公務(wù)員流失之痛[J].人力資源,2008,(3) .

    [2]高中啟.筑牢公務(wù)員隊(duì)伍的基石[J].中國人才,2006,(1) .

    [責(zé)任編輯:任山慶;校對:黨 婷]

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