培育社會資本建設效能政府

摘 要： 在中國，行政效能一直是各級政府最關心和重視的目標，各級政府在提高行政效能方面也有一套比較熟稔的做法。然而，效能高并不等于效果好。在現(xiàn)代社會利益分化、價值多元的背景下，真正效能高且效果好的政府必須要善于發(fā)揮社會和市場自身的功能。而社會和市場是否能夠有效配置資源、政府是否能夠得到公眾的信任和支持，都需要培育社會資本。社會資本具有提高社會信任程度、促進社會合作、降低交易費用、減少投機行為的作用，能夠促進社會和市場正向配置資源，為政府施政創(chuàng)造良好條件?？梢詮娜矫媾嘤鐣Y本：一是建立嚴格的社會信用制度；二是切實保證政府自身的廉潔、公正；三是大力發(fā)展各類社會組織，提高社會的自組織程度。

關鍵詞： 社會資本； 信任； 政府效能

中圖分類號： D60 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.012

To Cultivate Social Capital and Raise Administrative Efficiency

HE Jun-an

（School of Public Management， Northwest University， Xian 710127， China ）

Abstract： In China， administrative effiency and capacity is the primary goal of governments at all levels and all the time. Governments have had a series of measures to realize the goal. Hovever， high administrative efficiency and powerful administrative capacity dont mean a good effect at any circument. In modern society， the government has to find solutions of getting high effiency and good effect from the society field， to cultivate social capital is one way. Social captial has a series of good functions， such as to increase social trust， to promote social cooperation， to reduce transaction costs， and lays a solid foundation for a successful public administration. There are three ways to cultivate social capital. First， to establish and complete a strict social credit system. Second， to build an honest government and punish corruption. Third， to vigorously develop all kinds of social organizations so to raise organizational degree of the society.

Key words： social capital； trust； adiministration efficiency

一、培育社會資本是實現(xiàn)效能政府的必經(jīng)之路

（一）政府效能的實現(xiàn)路徑

所謂政府效能，按照一般的理解，即政府貫徹上級或自身的意圖，落實政策目標的效率和能力。在中國現(xiàn)行體制下，無疑是各級政府最關心的事情。貫徹政策的效率高、能力強也被普遍認為是中國體制的顯著特點。黃仁宇先生曾指出中國自古便形成了一種“間架性設計”的體制和思想?！伴g架性設計是來自標準化的要求，這種方式影響此后3000年的中國政治。它意味著國家和社會結(jié)構(gòu)是可以人為創(chuàng)造出來的，同時也導致上層設計的形式遠比下層運作的實質(zhì)更為重要的統(tǒng)治習慣?！?[1] 由此，上級政府確定目標、制定政策、提出要求并層層下達，下級政府貫徹上級指示、執(zhí)行政策、實現(xiàn)上級確定的目標，便是中國的基本政策過程模式。這與美國等聯(lián)邦制國家以及其他實行地方自治的國家中央與地方分權(quán)、各自履行自己職權(quán)范圍內(nèi)的責任、對于共同事務必須制定法律、明確劃分雙方的權(quán)利義務、由雙方分工合作的政策過程模式有很大不同。它既造成了中國體制的優(yōu)勢——全國一盤棋、集中力量辦大事等，也造成了中國行政體制長期存在的問題——各級政府習慣于對上負責，常常不顧當?shù)貙嶋H強行推行政策，政績漂亮而來自下面群眾的訴求解決起來卻緩慢而困難等等。

在重視行政效能，甚至不計代價追求效能的同時，各級政府也都有一套非常熟練的做法，運用起來可謂得心應手，諸如：層層分解指標、明確階段性任務、各部門緊密配合、嚴格考核評比、不斷督促檢查、輿論大力宣傳等等。當政府綜合采取這些手段時，群眾事實上是很難阻止或改變的。

然而，任何一項政策都包含最終目標和階段性目標或總目標和子目標，要實現(xiàn)政策的最終目標、總目標，就必須將其分解為更加具體的任務，由不同的部門分別承擔完成。這些具體的任務和子目標、階段性目標，雖然都是政策最終目標得以實現(xiàn)的條件，但是，它們畢竟不同于最終目標。而在上令下行的壓力型政策過程模式下，“經(jīng)濟人”本性決定了下級部門很有可能將手段當成目的、用子目標替換總目標，從而導致政策在執(zhí)行過程中發(fā)生變形和走樣，引發(fā)社會的不滿?，F(xiàn)實中，這樣的實例可謂數(shù)不勝數(shù)。如“發(fā)展是硬道理”變成了唯GDP主義、地方保護主義甚至統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假；計劃生育變成了“大月份引產(chǎn)”，完全不顧及行政行為的道德價值和社會輿論評價；① 提高教育質(zhì)量變成了片面追求升學率，加重學生課業(yè)負擔，扭曲了教育的本來目的；加強市場監(jiān)管變成了亂設行政審批等等。實際上，在這種政策過程模式下，部門爭相立功、工作不顧實際、追求表面政績、忽視基層群眾訴求具有一定的必然性，否則，它就不是壓力型政策模式了。這種一味強調(diào)行政效能的做法，本質(zhì)上是用行政效率單一價值壓倒、取代其他行政價值，必然產(chǎn)生“上有所好，下必甚焉”的效果，再加上部分官員借此上下其手，從中得利，使得中央的政策執(zhí)行到民眾身上時可能變成不考慮社會復雜性的單向度思維：完成上級布置的任務“大于天”，其他一切皆要為此讓路，必然影響市場和社會的正常運轉(zhuǎn)，造成市場、社會自身協(xié)調(diào)機制的破壞。這啟示我們：真正能夠既保證效率、又讓社會滿意的政府效能不能只依靠上令下行的壓力體制，必須厘清政府、市場、社會的邊界，發(fā)揮市場、社會自身的作用。

實際上，在政府之外，還有廣泛的社會領域，如市場、各種社會自治組織、家庭等等。這些領域具有一些共同的特點，如：自發(fā)性、平等性、自組織性。它們是民眾出于自身需要而自主結(jié)成的各種社會關系網(wǎng)絡或組織，由于由民眾自主結(jié)成，在滿足民眾需求方面反應更加靈敏、針對性更強，更能滿足民眾具體的、現(xiàn)實的、當下的迫切需求。它的組織形式也更為靈活、多樣，可以是比較正式的層級制結(jié)構(gòu)，也可以是沒有正式結(jié)構(gòu)和制度，僅僅依靠習俗、道德、輿論等社會規(guī)范自我約束的無邊界、開放性、扁平化組織結(jié)構(gòu)。它可以是長期存在的，也可以是臨時存在的；可以為了單純的目標，也可以為了非常廣泛的目標。但無論怎樣，民間社會的這種自我合作、密切交往，都能夠培養(yǎng)民眾對他人的信任感和自身的信用意識，培養(yǎng)共同的情感與聯(lián)系，而這又是維系社會共同體的重要紐帶，是國家賴以建立、政府賴以運轉(zhuǎn)的重要基礎。鑒于社會領域的重要作用，近代以來的諸多思想家都認為：政府或國家只是為了解決市民社會的缺陷和不足才存在的，是為了市民社會而存在的。我國著名社會學家陸學藝提出：“從工業(yè)化社會幾百年歷史看，市場經(jīng)濟并不是萬能的，市場本身有失靈的時候（例如周期性地爆發(fā)經(jīng)濟危機），所以必須由政府適時地加以調(diào)控；工業(yè)化社會的歷史也表明政府也不是萬能的，也總有失誤的時候，所以要有發(fā)育良好的、多種形式的、健全的社會組織，也就是要有組織起來的社會，形成市場、政府、社會三足鼎立的格局?！?[2]

社會成員之所以能夠在無需政府監(jiān)管的情況下展開自我合作，是因為存在著社會資本。這里的社會資本概念，與社會學、經(jīng)濟學等學科當中所講的社會資本含義有所不同。在社會學、經(jīng)濟學等學科看來，社會資本就是“一種個人可以通過自己擁有的社會關系網(wǎng)絡而獲得的資源”。[3] 而這里所用的社會資本概念，更多是一種政治學的理解，即普特南所講“社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡、互惠規(guī)范和信任的特征”。[4] 這些網(wǎng)絡、互惠的規(guī)范和信任能夠減少人們的機會主義行為，鼓勵相互合作。福山就明確地將“信任”定義為社會資本，認為一個社會中社會成員之間相互信任的程度是道德和繁榮的基礎。[5] 根據(jù)學者們的論述，筆者以前曾撰文將社會資本的要素總結(jié)為三個方面：社會網(wǎng)絡、規(guī)范（互惠和信任）、資源?！吧鐣W(wǎng)絡是人們在社會生活中形成的各種關系網(wǎng)絡。它解決了個體的原子化問題，給人們提供了重要的社會支持，能夠幫助人們‘搞定事情。網(wǎng)絡也給人提供了歸屬感、認同感，滿足了個體心理與精神層面的需求。規(guī)范是指網(wǎng)絡內(nèi)存在的能夠指導、協(xié)調(diào)個體行為的準則。其中，信任是個體根據(jù)以往生活經(jīng)驗賦予他人可以信賴的預期和愿意與之合作的傾向?；セ菔峭ㄟ^交換資源或大家都貢獻自己的部分資源以使每個人的利益最終都能得到增加的準則。網(wǎng)絡內(nèi)每個人都有自己的資源。通過信任和互惠，就擴大了每個個體所能調(diào)動的資源量，從而使個體用較少的投入實現(xiàn)更多目的?！?[6]

社會資本是一個社會中人們之間的相互信任以及能夠維持和增加這種信任的網(wǎng)絡與規(guī)范。眾所周知，信任是達成集體行動的重要條件。在相互信任的情況下，合作會更加容易，監(jiān)管則變得多余。而在社會規(guī)模普遍很大的情況下，人們無疑更加信任他的交往網(wǎng)絡內(nèi)的成員。當能夠培養(yǎng)人們的普遍信任、具有“信任溢出”功能的網(wǎng)絡——普特南認為這只能是橫向聯(lián)合型網(wǎng)絡，或可稱之為民間組織——越來越多時，社會的普遍信任程度就會提高。而網(wǎng)絡要得以維系，信任要得以維護，就需要鼓勵守信、懲戒背信的規(guī)范。總之，網(wǎng)絡是社會資本的載體，規(guī)范是調(diào)動資源的條件，資源是結(jié)成網(wǎng)絡、服從規(guī)范的目的，三者結(jié)合在一起，成為能夠產(chǎn)生新價值的價值，即社會資本。

（二）在利益分化、價值多元的現(xiàn)代社會里，社會資本具有重要意義

1. 社會資本的豐富增強了社會的自我調(diào)節(jié)功能，減輕了政府的負擔。利益分化、價值多元給政府統(tǒng)一管理帶來更大困難，政府必須依賴社會自身的調(diào)節(jié)功能。如果缺乏社會資本、人們之間信任度很低，個體能夠依賴的社會網(wǎng)絡、社會支持很少，社會自身的調(diào)節(jié)功能就會失靈。這一方面導致交易的困難和市場的受限，不利于經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面增加政府的管理負擔，而社會的普遍懷疑態(tài)度又使政府在管理過程中遭遇阻力，整個社會因此陷入“集體行動的困境”。這時，即使政府將一些審批、監(jiān)管權(quán)力讓渡給社會，但是因為社會缺乏合作自治的能力，最后政府不得不又將之收回。這正是改革開放以來幾次權(quán)力下放又不得不收回的原因。換言之，培育社會資本、增強社會信任、發(fā)展社會組織，才能讓人們逐步掌握自我合作、自我管理、自我治理的能力，形成大社會、小政府的格局。①

2. 社會資本的豐裕使社會共同體維系得更加牢固，提高了社會的安全系數(shù)和公眾的幸福感。社會資本不僅有利于交換、交易活動的進行，而且還能通過密切的交往和更高的信任進一步增進人們之間的共同情感，使社會共同體維系得更加牢固、緊密，社會更加安全。在利益分化、價值多元的背景下，這顯得特別重要。它能讓人們超越利益的考量，甚至做出自我犧牲，以維護社會共同體的利益。在這種共同體下生活，社會共同體不易分裂、瓦解，公眾更有安全感、幸福感。

3. 社會資本的豐裕有助于培養(yǎng)合格的現(xiàn)代公民，減輕政府的管理難度。在利益分化、價值多元的情況下，社會資本存量越多，越能夠形成一種講信用、守規(guī)則、重承諾的氛圍，壓縮潛規(guī)則的作用空間，同時，在社會合作、自我治理的實踐中，使公民養(yǎng)成關注公共利益、參與公共事務、尊重他人權(quán)利、協(xié)商解決問題、服從共同約定的理性精神。這正是公民文化、公民精神、公民素養(yǎng)的核心。培養(yǎng)起千千萬萬具有現(xiàn)代公民精神的合格公民，對于政府更加順暢地對社會進行管理有著極大的意義。同時，社會資本豐裕還可以增進公眾和政府之間的相互信任，也便于政府對社會的管理活動。

二、培養(yǎng)社會資本、增加社會信任、發(fā)展社會合作、為真正形成效果好、效能高的政府奠定基礎

（一）加快建立社會信用制度

現(xiàn)代社會規(guī)模龐大、人口眾多，人們的交往范圍空前廣闊，交易交換活動大多數(shù)發(fā)生在遠距離的陌生人之間。一方面，這在開闊人的視野、密切人與人之間的聯(lián)系、使社會共同體更加穩(wěn)固的同時，也減少了個體對家族、鄰里的依賴，增加了個體的獨立性，將個人拋到陌生人林立的市場和社會大潮中，使個人變得脆弱，還刺激了一些人的投機、背信、欺騙意識。另一方面，由于中國社會幾千年小農(nóng)經(jīng)濟的傳統(tǒng)和專制政治對社會聯(lián)合打壓，人們?nèi)狈献髯灾蔚囊庾R和能力，缺乏契約精神，形成了以鄰為壑、自顧自、單打獨斗、缺乏組織性的積習，個人難以養(yǎng)成關心公共事務、自覺遵守規(guī)則、為自己行為承擔責任的習慣，投機心理比較普遍。所有這些無疑加重了政府的責任、加大了政府管理的難度。政府必須對個人承擔更多責任，必須彌補社會自組織能力的不足，而這又和個人需要自由、市場社會需要自我協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會發(fā)展趨勢相悖。改變這種狀況，必須加快社會信用制度建設，用完善的信用制度增強個人與陌生人交往、交易的安全性，修補社會的自我組織、自我治理、自我協(xié)調(diào)能力。要加快建立覆蓋企業(yè)、社會組織和個人的全面、完善的社會信用體系，建立信用登記、評價制度，推進政府、企業(yè)和社會組織的信息公開。要建立嚴格的失信懲戒制度，使失信者切切實實為自己的行為付出代價。要盡快完善配套措施，建立市場化運作的信用評級行業(yè)和體系，保證信用評級的客觀性。發(fā)展征信技術(shù)，完善信用管理，制定信用風險度量指標，加快征信立法，開展城市商業(yè)信用環(huán)境評價，切實保護知識產(chǎn)權(quán)，在大學開設信用管理專業(yè)，加強全社會的誠信教育。[7] 有了完善的信用制度，人們才能養(yǎng)成時時處處為自己行為承擔責任的意識，減少投機心理和各種“鉆空子”、逃避責任的短期行為，這樣，政府的管理將變得更加容易，效能才能真正提高。

（二）切實保障政府自身的廉潔、公正

政府是公權(quán)力的執(zhí)掌者，其行為對全社會具有重要的導向、暗示作用。政府自身廉潔、公正，就會使社會上那些想要通過攀附權(quán)勢、逃避法律、投機鉆營的人失去動機和機會，使人們公平競爭、光明正大地行動，通過最大限度發(fā)揮自己的才能去取得成功。從這個意義上說，廉潔、公正的政府才是最重要的市場環(huán)境，是激發(fā)人民創(chuàng)造性、建設創(chuàng)新型國家的條件。因此，政府與其將目光盯住市場和社會、不斷設置各種審批項目或組織實施項目建設，不如把目光向內(nèi)，更多關注自身的廉政建設，以廉政促發(fā)展，以廉政促效能。這就要求我們切實像習近平總書記所說：“堅持‘老虎、‘蒼蠅一起打，堅持有腐必反、有貪必肅，下最大氣力解決腐敗問題，努力營造風清氣正的黨風政風和社會風氣，不斷以反腐倡廉的新成效取信于民?！?[8]

在反腐敗問題上，一定要糾正這樣的錯誤意識，即認為揭露出的腐敗官員越多，越會讓民眾對政府和社會喪失信心、越會刺激社會的負面情緒。恰恰相反，反腐敗的成績越大，揭露出的貪腐官員越多，群眾才對政府和社會越有信心，積極的、正向的社會情緒才能越濃厚。同樣，也不能認為反腐敗會導致社會不穩(wěn)，恰恰相反，只有大力反腐才能讓民眾出怨氣，讓社會生活各方面回歸正常軌道，讓明規(guī)則暢行無阻，奠定長期穩(wěn)定、長治久安的牢固根基。

（三）大力發(fā)展各類社會組織

社會資本是存在于社會網(wǎng)絡和社會組織當中的。在社會網(wǎng)絡和社會組織里，人們相互合作、共同治理，大家共同參與規(guī)則的制定，自覺服從規(guī)則，自覺履行義務，相互監(jiān)督，共同發(fā)現(xiàn)背信者，對背信者施加懲戒（如減少與之合作、排斥，使其離開網(wǎng)絡、組織），這其實是一種合作自治的訓練，對于改變“自顧自”的人性弱點有著非常重要的意義。托克維爾說過一段著名的話，可作為對自私、自顧自等人性弱點的最好注解。他說：“在專制社會中，人們相互之間再沒有種姓、階級、行會、家庭的任何聯(lián)系，他們一心關注的只是自己的個人利益，他們只考慮自己，蜷縮于狹隘的個人主義之中，公益品德完全被窒息。專制制度非但不與這種傾向作斗爭，反而使之暢行無阻……專制制度用一堵墻把人們禁閉在私人生活中。人們原先就傾向于自顧自：專制制度現(xiàn)在使他們彼此孤立；人們原先就彼此凜若秋霜：專制制度現(xiàn)在將他們凍結(jié)成冰?！?[9] 托克維爾還指出：聯(lián)合的藝術(shù)實在是人類最偉大的一門藝術(shù)。他將美國民主之所以能夠穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的首要原因歸結(jié)為美國的“民情” 而美國人最重要的“民情”之一便是喜好結(jié)社。

只有社會的自組織和自治能力提高，政府下放的權(quán)力社會才能接住，政府減少行政審批的改革才能最終成功。因此，必須大力發(fā)展各類社會組織。要改變千百年來對社會聯(lián)合與民間組織的恐懼意識，由防范、限制的方針改為放開、鼓勵的方針。要降低社會組織成立的門檻，由審批制改為備案制。要修改有關法律，明確社會組織同樣適用“法未禁止皆許可”的原則。要把社會組織視為政府的合作伙伴，減少直接干預，讓社會組織擺脫對政府的依附，真正獨立地展開活動。同時增加對社會組織的財力支持，從社會組織手中購買公共服務。當然，政府也要督促社會組織公開信息、接受社會監(jiān)督?？梢韵胂?，中國的NGO廣泛建立起來且承擔大量社會職能、在經(jīng)濟社會生活中扮演重要角色的時候，一定是中國社會的現(xiàn)代化程度顯著提高和國家治理現(xiàn)代化程度明顯增強的時候。

除了以上途徑，培育社會資本、增進社會互信的途徑還有發(fā)展民主政治、發(fā)展教育、弘揚優(yōu)秀文化傳統(tǒng)等。這些做法也能夠使得社會資本更加充裕、人與人之間的信任度得到提高。[10] 但是，這些都是在較長時期內(nèi)才能收到效果的方法。針對當前中國的實際，相對而言，建立信用制度、反腐敗、發(fā)展社會組織既有迫切性也能夠較快收到效果。用好這些方法，社會環(huán)境就能夠得到凈化，政府對社會的管理就會更加順利，行政效能也能真正得到提高。

參考文獻：

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]