深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

近年來，我省各級(jí)深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)和習(xí)近平總書記視察江蘇重要講話精神，按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，大力推進(jìn)以農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村社區(qū)股份合作社建設(shè)，通過明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、界定成員資格、固化量化到戶，推動(dòng)農(nóng)村集體所有制由成員共同共有向按份共有轉(zhuǎn)變，探索市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和發(fā)展機(jī)制，為全省的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

一、改革的主要做法與特點(diǎn)

我省農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革總體有力有序推進(jìn)，得益于中央的改革推進(jìn)和政策指引，得益于省委、省政府高度重視和大力支持，更得益于基層干群大膽實(shí)踐和探索創(chuàng)新。

（一）在改革發(fā)展上呈現(xiàn)起步早與覆蓋廣兩個(gè)特點(diǎn)。上世紀(jì)90年代末，蘇南等地自發(fā)探索，在堅(jiān)持農(nóng)村基本制度的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，以土地集體所有為紐帶，以股份的形式將集體財(cái)產(chǎn)具體量化到社區(qū)每一名成員，同時(shí)參照股份制的治理結(jié)構(gòu)建立統(tǒng)一經(jīng)營、民主管理、按股分紅的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)了社員占有和股東占有的結(jié)合，體現(xiàn)了公私兼顧的產(chǎn)權(quán)制度安排。經(jīng)過10多年的推動(dòng)，全省完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的村達(dá)5010個(gè)，入社成員數(shù)1146萬人，量化集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)443億元，基本實(shí)現(xiàn)全省地級(jí)市改革全覆蓋，其中蘇南地區(qū)2/3的村完成了改制，南京、蘇州、無錫、常州等地已基本完成全面改革。

（二）在改革謀劃上堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與依法規(guī)范并重。1999年，省政府出臺(tái)了《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》，明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)依法自主決定經(jīng)營方式，可以實(shí)行股份合作等方式經(jīng)營。在總結(jié)蘇南等地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年省委、省政府“兩辦”專門下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見》，要求各地堅(jiān)持“因地制宜、分類指導(dǎo)，民主決策、陽光操作，依法辦事、維護(hù)穩(wěn)定”三項(xiàng)原則，重點(diǎn)著眼“有需要、有實(shí)力、有潛力、有意愿”的四類地區(qū)，突出抓好“清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化、健全機(jī)構(gòu)、收益分配”五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)集體資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。此后每年省委一號(hào)文件都對(duì)改革工作提出明確要求，省農(nóng)委也通過下發(fā)指導(dǎo)文件、總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)等方法，形成相對(duì)較為完善的改革程序、管理模式、分配方式等制度設(shè)計(jì)。2009年省人大出臺(tái)《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，將農(nóng)村社區(qū)股份合作社納入法規(guī)調(diào)整范圍，賦予法人地位，經(jīng)工商登記后可取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照，在法律層面確立了社區(qū)股份合作社的市場主體地位，農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革總體進(jìn)入有法可依、依法規(guī)范的階段。目前，全省已有1800多家合作社完成了工商登記。

（三）在改革深化上堅(jiān)持規(guī)范管理與機(jī)制創(chuàng)新兩手抓。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社區(qū)股份合作社的發(fā)展，省農(nóng)委先后出臺(tái)《江蘇省農(nóng)村合作社會(huì)計(jì)核算管理辦法（試行）》、《關(guān)于印發(fā)承包地經(jīng)營權(quán)出資和集體資產(chǎn)份額出資證明書格式文本的通知》等一系列政策文件，組織開展了全省農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、“五好”合作社創(chuàng)建和“百佳”合作社評(píng)選等一系列活動(dòng)，引導(dǎo)各地農(nóng)村社區(qū)股份合作社加強(qiáng)規(guī)范化管理，切實(shí)保障農(nóng)民成員的集體收益分配權(quán)。同時(shí)，各地還結(jié)合自身實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，為改革工作夯實(shí)工作基礎(chǔ)、創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制。一是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源等存量和占用使用情況，發(fā)放農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證書，依法界定所有權(quán)歸屬關(guān)系。蘇州、揚(yáng)州、南通、泰州等地都以政府名義發(fā)放農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證書。二是創(chuàng)新經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)形式。常州、揚(yáng)州等地以村民小組為單位組建合作社，蘇南等地鼓勵(lì)由村級(jí)集體牽頭、成員入股興辦物業(yè)合作社和富民合作社，一些地方鎮(zhèn)村或村村之間采取股份合作形式組建農(nóng)村聯(lián)合投資公司。三是探索股權(quán)流動(dòng)途徑。蘇南等少數(shù)地方探索將成員的集體資產(chǎn)股份通過繼承、贈(zèng)予等方式流轉(zhuǎn)給本社其他成員，但不得撤資變現(xiàn)；嘗試對(duì)內(nèi)實(shí)行增資擴(kuò)股，允許成員以現(xiàn)金入股購買個(gè)人股份，增加集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和個(gè)人分紅額度。四是探索“政社分設(shè)”運(yùn)營機(jī)制。蘇州市在楓橋社區(qū)試點(diǎn)，將村級(jí)行政管理職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能分離，將福利事業(yè)等各項(xiàng)社會(huì)職能劃交社區(qū)居委會(huì)，支出由街道財(cái)政承擔(dān)，切實(shí)減輕村集體負(fù)擔(dān)，保障集體經(jīng)濟(jì)收益完全由成員享受。

（四）在改革推動(dòng)上堅(jiān)持強(qiáng)村與富民同步前行。強(qiáng)村是改革的基礎(chǔ)，富民是改革的目的。我省一直重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2010年省委、省政府“兩辦”專門下發(fā)《關(guān)于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見》，同時(shí)組織開展村級(jí)“四有一責(zé)”（有穩(wěn)定持續(xù)的集體經(jīng)濟(jì)收入、有功能齊全的活動(dòng)陣地、有先進(jìn)適用的信息網(wǎng)絡(luò)、有群眾擁護(hù)的雙強(qiáng)帶頭人、強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任）建設(shè)行動(dòng)，要求各地大力發(fā)展資源開發(fā)型、資產(chǎn)運(yùn)營型、為農(nóng)服務(wù)型、異地發(fā)展型、休閑觀光型等村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)符合條件的地方加快推進(jìn)股份合作制改革，賦予農(nóng)民集體收益分配權(quán)。省農(nóng)委還把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)考核指標(biāo)體系，確保以縣為單位每年都保持10%以上增幅。到去年底，全省村級(jí)集體經(jīng)營性收入達(dá)281.7億元，村均經(jīng)營性收入從2000年的26萬元增長到2013年的159萬元，年遞增14.9%。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，搞活集體資產(chǎn)經(jīng)營，讓農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織得到更多的收益分配和股金分紅。到目前為止，我省農(nóng)村社區(qū)股份合作社累計(jì)分紅125.6億元，社均達(dá)296.4萬元。江陰市江鋒村股份合作社于2010年成立，當(dāng)年村民每股分紅1500元，至2013年增加到3500元，戶均達(dá)10000多元。

二、改革中存在的問題與原因

我省在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方面做了一些工作，取得一定成績，但也存在一些制約和阻礙改革深化的問題。這些問題既有頂層設(shè)計(jì)和制度安排原因，也有基層研究探索不足的原因。

（一）“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”需法律界定。包括《憲法》在內(nèi)的諸多國家法律都提到了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位始終沒有明確?！睹穹ㄍ▌t》界定的企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人，都無法涵蓋同時(shí)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)功能和公共服務(wù)功能的農(nóng)村社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織。我省《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》雖然賦予了農(nóng)村社區(qū)股份合作社法人地位，并準(zhǔn)予工商登記為專業(yè)合作社法人，但由于兩者產(chǎn)權(quán)制度安排和承擔(dān)義務(wù)責(zé)任不一致，經(jīng)營方式和內(nèi)容也有較大差異，我省的做法實(shí)際上是在無法突破現(xiàn)有法律缺位困局情況下的變通做法。由于法人地位不明等因素影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立自主從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的功能被削弱，對(duì)外經(jīng)營只能以村委會(huì)名義開展，又帶來各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全、成員身份難界定等問題。我們認(rèn)為，在全國范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面廣量大，涉及農(nóng)民成員數(shù)量巨大，而且還出現(xiàn)了一些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織，有必要從法律層面上專門為肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)功能的農(nóng)村社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)設(shè)立法人資格。