轉(zhuǎn)型期社區(qū)組織的科層化及其走向

田毅鵬

吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

轉(zhuǎn)型期社區(qū)組織的科層化及其走向

田毅鵬

吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

在城市社區(qū)研究和實(shí)踐中，社會(huì)各界普遍認(rèn)為，社區(qū)發(fā)展進(jìn)程中存在著嚴(yán)重的“行政化”傾向，使社區(qū)組織偏離了自治功能，嚴(yán)重制約其發(fā)展。近年來，出現(xiàn)了“社區(qū)行政化”的一種新表現(xiàn)形態(tài)——“社區(qū)科層化”，即在一些規(guī)模較大的社區(qū)組織中產(chǎn)生了明顯的科層化管理現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)組織內(nèi)部產(chǎn)生了“自上而下”的權(quán)力管控與制約，形成了權(quán)力分層，上級(jí)向下級(jí)指派，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制；二是社區(qū)組織的工作人員承接了較為繁重的政府行政事務(wù)，其工作目標(biāo)最大限度地追求績(jī)效，并在形式上明確分工；三是社區(qū)存在明確的運(yùn)行規(guī)則與規(guī)章制度，對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行規(guī)范化管理，并展開系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。如果說“社區(qū)行政化”主要是從“政府”對(duì)社區(qū)外在影響的視角來分析問題的話，那么，“社區(qū)科層化”則主要是關(guān)注在行政力量的影響作用下，“社區(qū)內(nèi)部行政化”的過程。

社區(qū)組織科層化的生成過程及權(quán)力特點(diǎn)。以C市L區(qū)J社區(qū)為例，該社區(qū)所在地域?yàn)槟炒笮蛧衅髽I(yè)單位員工集中住宅區(qū)，轄區(qū)面積4.2平方公里，包括12個(gè)自然小區(qū)，現(xiàn)有居民9598戶，30130人，其社區(qū)發(fā)展進(jìn)程分為兩個(gè)階段：從2000年到2005年的發(fā)軔期；2005年至今的發(fā)展期，而社區(qū)組織科層化現(xiàn)象主要是在發(fā)展期出現(xiàn)的。（一）社區(qū)組織科層化治理現(xiàn)象出現(xiàn)原因。一是社區(qū)組織管理人員的膨脹。大約從2005年開始，隨著社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，其招聘人員增多，包括政府各職能部門招聘的公益崗人員紛紛進(jìn)入社區(qū)，總數(shù)近40人。二是各級(jí)政府交辦的大量行政、社會(huì)性事務(wù)下沉到社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)組織的工作壓力劇增。近年來，C市L區(qū)政府頒布的部分黨務(wù)和行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的文件可發(fā)現(xiàn)共計(jì)30項(xiàng)?？梢钥闯觯鲁恋缴鐓^(qū)的事務(wù)非常繁多，由此社區(qū)組織走向科層化實(shí)屬必然。三是基層政府在將大量行政事務(wù)下沉到社區(qū)的同時(shí)，也創(chuàng)制出一整套對(duì)社區(qū)工作的評(píng)估制度，以推進(jìn)其工作的規(guī)范化。當(dāng)下社區(qū)工作業(yè)已形成了一種極具競(jìng)爭(zhēng)性的評(píng)比機(jī)制，若未及時(shí)完成政府下派的行政工作，就會(huì)在社區(qū)間的評(píng)比中落得下風(fēng)。四是網(wǎng)格化改革的影響。2012年始，C市城區(qū)實(shí)行“網(wǎng)格化”管理模式改革，形成了社區(qū)書記——網(wǎng)格長(zhǎng)——網(wǎng)格員的管理序列。社區(qū)主任只需直接面對(duì)幾位組長(zhǎng)就可以完成對(duì)任務(wù)的下派，網(wǎng)格長(zhǎng)上報(bào)的問題也要先匯總到組長(zhǎng)那里，然后再統(tǒng)一向上級(jí)匯報(bào)。這種改革加深了縱向的科層制層級(jí)、也提高了治理績(jī)效。（二）社區(qū)組織科層權(quán)力的性質(zhì)及特點(diǎn)。社區(qū)組織科層權(quán)力是科層管理結(jié)構(gòu)下的一種協(xié)同力量，是一種初級(jí)的、殘缺的科層形式。一是權(quán)力來源缺陷性與資源掌握的有限性。與行政和企業(yè)的科層權(quán)力相比，社區(qū)科層掌握的資源非常有限，其權(quán)力具有天然的柔弱性，無法發(fā)展成為規(guī)范的科層化管理模式。二是社區(qū)自治組織權(quán)力的依附性及職位不確定性。與依托于政府機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)較強(qiáng)規(guī)范性和確定性的科層權(quán)力相比，社區(qū)自治組織科層化則存在著過程性中的不確定性。三是科層間升遷流動(dòng)的阻滯與成員的低成本脫位性。在社區(qū)組織中，當(dāng)一些社區(qū)工作者出現(xiàn)工作失誤，將要面臨懲罰時(shí)，往往是主動(dòng)辭職離開社區(qū)，致使工作責(zé)任的追索落空，表現(xiàn)出社區(qū)組織自身的脆弱性。

社區(qū)組織科層化對(duì)社區(qū)發(fā)展的影響。（一）社區(qū)組織科層化對(duì)社區(qū)發(fā)展的影響。一是社區(qū)組織管理的科層化有效提高了社區(qū)承接和處理政府下派各項(xiàng)行政工作任務(wù)的能力，同時(shí)也便于對(duì)來源日趨復(fù)雜的社區(qū)工作人員的管理。二是社區(qū)組織科層化的反功能。對(duì)社區(qū)組織而言，科層制最大弊端在于其指向?qū)M織性質(zhì)的背離，導(dǎo)致社區(qū)被行政化。主要有兩方面問題。一個(gè)是內(nèi)部科層化傾向?qū)е峦患聞?wù)需要經(jīng)過較多的層級(jí)，使其辦事程序繁瑣。另一個(gè)是社區(qū)科層化必將大部精力投入處理下派的行政工作中，導(dǎo)致其治理活力不足。（二）社區(qū)組織科層化的改革走向及其問題。一是實(shí)行“居站分離”的方式。即建立隸屬于街道辦事處的公共服務(wù)站，由多社區(qū)共用一站，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目與居委會(huì)自治事務(wù)的分離。其價(jià)值在于將社區(qū)從繁重的行政工作中抽離出來，可以集中力量行使自治權(quán)，真正解決居民所需問題。值得關(guān)注和研究的是隨之而來的居委會(huì)空心化和邊緣化問題。二是通過取消街道辦、強(qiáng)化社區(qū)來健全社區(qū)自治。這種基層管理體制改革的目的主要是以弱化社區(qū)行政化，強(qiáng)化社區(qū)自治。從實(shí)踐看，該改革形式反而有加重科層化的可能。即社區(qū)得以與更大的行政體——區(qū)政府直接銜接，勢(shì)必受到行政體更大的影響。同時(shí)，社區(qū)將承擔(dān)更大量的行政事務(wù)，居民自治性可能進(jìn)一步受到擠壓。