通過社區(qū)服務(wù)發(fā)展推進(jìn)城市社區(qū)治理

徐永祥

華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院 教授

通過社區(qū)服務(wù)發(fā)展推進(jìn)城市社區(qū)治理

徐永祥

華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院 教授

自民政部20世紀(jì)80年代中后期在城市開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)以來，城市社區(qū)作為居民日常生活共同體的身份日益得到認(rèn)可。如何通過社區(qū)服務(wù)的發(fā)展推進(jìn)我國城市社區(qū)治理，是我們無法繞開的一項重大課題。我從三個方面闡釋。

第一，服務(wù)對象的延伸與城市基層治理主體的多中心化。隨著“單位制”的改革，大量的單位人轉(zhuǎn)移到街道辦事處和居民委員會，同時，個人、街道和社區(qū)在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等福利領(lǐng)域則開始承擔(dān)更加明顯的責(zé)任。為解決這一問題，民政部在城市社區(qū)倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)，其對象限于老人、殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊困難群體。除民政以外，工商、稅收、司法、勞動、衛(wèi)生等部門也將大量的政務(wù)工作下派到社區(qū)。自20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民工群體深刻影響著城市社會階層結(jié)構(gòu)的變化。城市社區(qū)中的農(nóng)民工難以獲得基本的公共服務(wù)，與城市社區(qū)居民之間區(qū)不僅充滿著激烈的利益沖突，更是蘊(yùn)含著種種的政治博弈。

不可回避的是，基層政府在城市基層治理中是單一的管理力量與權(quán)力中心。多樣化的社區(qū)服務(wù)基本上變成單一的政府事務(wù)，基層社區(qū)自身所需要的各類居民自組織以及非政府組織、非營利機(jī)構(gòu)難以發(fā)育和發(fā)展起來，居民所需的各類專業(yè)服務(wù)無法由街道辦事處及其所屬社區(qū)和體制內(nèi)各組織承接。并且，公共物品的單一決策權(quán)力中心和一元化的供給主體在一定程度上剝奪了作為服務(wù)消費(fèi)者的居民的選擇權(quán)利。根據(jù)“多中心理論”，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。因此，城市基層治理不能僅僅依靠政府，而必須是多中心的，即除了基層政府之外，還包括居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)居民以及社區(qū)自組織等。

第二，服務(wù)內(nèi)涵的擴(kuò)展與城市基層治理方式的雙向互動。1991年在北京首次召開全國社區(qū)服務(wù)工作研討會，明確社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)及其主要服務(wù)內(nèi)容。自2000年以后，社區(qū)服務(wù)再次被確定為社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容，并要求社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)“四個面向”。2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，也指明了城市社區(qū)服務(wù)內(nèi)容。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速變化，社區(qū)居民的服務(wù)需求日益凸顯出“社會性”的特質(zhì)，即從基礎(chǔ)性的社區(qū)服務(wù)向發(fā)展性的社區(qū)服務(wù)邁進(jìn)。在此過程中，社區(qū)服務(wù)內(nèi)在地包含四個方面：社會經(jīng)濟(jì)保障、社會凝聚、社會包容、社會賦權(quán)。

社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵的擴(kuò)展勢必要求城市基層治理的方式是一個雙向互動的過程。一方面，城市社區(qū)服務(wù)是為了滿足社區(qū)居民的不斷增長的服務(wù)需要，城市基層治理應(yīng)當(dāng)充分尊重社區(qū)居民的愿望和實(shí)際需求，讓社區(qū)居民參與到社區(qū)服務(wù)的各項規(guī)劃和實(shí)施方案的制定過程中，賦予社區(qū)居民一種成員資格，即一種身份、一種權(quán)利。另一方面，以城市基層治理的視角而言，并不意味著全面替代既有的城市社區(qū)建設(shè)體制與管理機(jī)制，而是以社區(qū)服務(wù)促進(jìn)城市基層治理方式逐步實(shí)現(xiàn)雙向互動。

第三，服務(wù)主體的多元與城市基層治理機(jī)制的協(xié)同合作。與社區(qū)服務(wù)對象的延伸、服務(wù)內(nèi)涵的擴(kuò)展直接相關(guān)的是，城市社區(qū)服務(wù)的主體是多元的，基層政府提供基本公共服務(wù)，專業(yè)服務(wù)性機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)性服務(wù)市，而社區(qū)自組織滿足居民的互助服務(wù)。當(dāng)然，也應(yīng)注意到，這些專業(yè)的社會組織/社區(qū)自組織“先天”與政府不是“平等關(guān)系”，而是一種“依附關(guān)系”。在某種程度上，專業(yè)的社會組織/社區(qū)自組織逐漸發(fā)展為順從政府的“指示”，否則便無法“生存”。為此，一種協(xié)同合作的城市基層治理機(jī)制十分重要。

合作主義能夠促進(jìn)基層政府與專業(yè)社會組織、居民在社區(qū)層面協(xié)商、合作關(guān)系的建立，而基層社區(qū)不但是國家整合社會利益的管道，而且國家也透過基層社區(qū)汲取資源。需要說明的兩點(diǎn)是：一是合作主義的關(guān)鍵在于捕捉到在利益中介結(jié)構(gòu)中國家占據(jù)相對強(qiáng)勢的主導(dǎo)地位，具體強(qiáng)度可因具體社會情境而變化；二是合作主義要求以充分發(fā)展的多元主義格局社會為基礎(chǔ)。