西方發(fā)達國家社會治理制度創(chuàng)新的基本趨向

西方發(fā)達國家社會治理制度創(chuàng)新的基本趨向

近年來，一些發(fā)達國家在社會治理領(lǐng)域加強了針對社會的管治力度，內(nèi)容涉及社會矛盾應(yīng)對、社會組織發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)管控等，在社會管理制度創(chuàng)新中出現(xiàn)了一些新動向。

一、以權(quán)利與責任對等為原則調(diào)整民生制度

改善民生，是防范和和解社會矛盾和沖突的治理手段。從20世紀40年代末開始，西歐和北歐各國紛紛宣布建成福利國家，國民的“幸?！币庾R明顯增強，成為20世紀五六十年代各國社會穩(wěn)定的重要保障。20世紀80 年代以來，隨著新自由主義的興起，削減福利成為英美等國的基本政策取向，政府通過減負輕裝上陣，重新獲得了經(jīng)濟發(fā)展所需的強勁動力，但隨之而來的公正喪失、階層沖突四起帶來了新的社會管理問題。進入20世紀 90年代尤其是21世紀以來，發(fā)達國家對福利國家政策的反思進入了一個新階段。取得的共識是，民生制度建設(shè)既要避免導(dǎo)致福利依賴的形成，也要保證公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，否則社會就會在“有平等而無動力”和“有動力而無平等”這兩種極端狀態(tài)間徘徊。為此，發(fā)達國家轉(zhuǎn)變施政思路，改革民生制度，力圖在公民的權(quán)利與責任之間尋找一個相對均衡點，以處理社會福利與發(fā)展動力的關(guān)系，在民生類制度設(shè)計中開始強調(diào)“權(quán)利與責任對等”的原則，以此達到維護社會穩(wěn)定、增進社會團結(jié)、實現(xiàn)社會和諧的目標。

當前，絕大部分發(fā)達國家都明確規(guī)定，在民生方面權(quán)利與義務(wù)相對而存在，即如果要享受社會福利，則必須承擔相應(yīng)的社會責任。如，從1996年開始，德國就規(guī)定，如果長期不工作，則將福利享受者的救助金水平降低25%。美國《個人責任與就業(yè)機會協(xié)調(diào)法》則強調(diào)，每個人都應(yīng)為自己的工作機會負責，努力尋找并參加工作。所有家庭只能獲得累計60個月（5年）的聯(lián)邦援助，必須每周至少參加工作或職業(yè)培訓30小時。如果救濟金領(lǐng)取者不配合這一要求，州政府可以減少甚至終止福利。2008年以來，澳大利亞則實施了“為救濟金而工作”的計劃，政府為失業(yè)者推出了一系列的就業(yè)項目，同時規(guī)定，如果沒有工作而領(lǐng)取救濟金，則必須把一定的時間用于社會志愿服務(wù)。2011年1月，英國政府宣布了最近60年來最大的福利制度改革方案，規(guī)定今后凡是以“生病”為由連續(xù)一年拒絕政府推薦工作的失業(yè)者，將被取消平均每月500英鎊左右的房屋補貼；如果失業(yè)人員連續(xù)三次無理由拒絕政府介紹的就業(yè)機會，三年內(nèi)取消領(lǐng)取救濟金的資格?？梢哉f，最近幾十年來發(fā)達國家在民生方面走過了一條“高度福利—削減福利—福利有條件回歸”的道路。

二、以完備的法制保障化解社會沖突

改善民生并不能防范所有社會沖突的爆發(fā)，近年來，發(fā)達國家不斷完善和細化法律規(guī)范來劃定禁區(qū)，在實踐中更以強硬態(tài)度依法以重典治亂世。

一是嚴密規(guī)范個人行動的權(quán)利界限和責任分擔。英國法律規(guī)定，任何人都可以自由游行示威，但若游行時妨礙他人利益，如造成嚴重的交通擁堵，出現(xiàn)打砸搶現(xiàn)象，就會依法追究游行申請者的法律責任。日本也明確規(guī)定，如有妨礙官廳事務(wù)、交通秩序、夜間安靜、攜帶槍支、兇器和其他危險物的，可取消游行。在美國，雖然法律規(guī)定，“個人利用公共場所行使的表達自由”是一項憲法權(quán)利，但在實際執(zhí)行中維護公共秩序的利益依然占上風?？梢哉f，這種個人自由不得妨礙他人自由和公共安全的原則，由法律明確規(guī)定，成為社會管理的基本前提。

二是依法以重典治亂世。發(fā)達國家一旦出現(xiàn)危及社會公共安全甚至統(tǒng)治利益的事件或活動，則會從重或加重懲罰，甚至依法直接進行武力彈壓。如，美國2011年“占領(lǐng)華爾街”運動發(fā)生的兩周之內(nèi)警察就逮捕了1000多人。再如，2011年英國倫敦發(fā)生“8·6”事件，以黑人為主的年輕人在倫敦多個街區(qū)縱火搶劫傷人。在事件爆發(fā)后10天，倫敦法院即向各地方法庭傳達備忘錄，強調(diào)“在處理騷亂者案件時，不必囿于量刑規(guī)則，可適當加重刑罰”。據(jù)此，在兩周內(nèi)，倫敦各地方法庭即將逮捕的3000人中 1566人判刑。已判案例顯示，懲罰明顯加重。

三、規(guī)范和引導(dǎo)社會組織進行協(xié)同管理

發(fā)達國家社會管理的一個基本特點就是通過制度創(chuàng)新規(guī)范社會組織行為、激勵社會組織深度參與社會管理，有效發(fā)揮其在社會管理中的協(xié)同作用。

一是依法對社會組織的行為進行約束。很多發(fā)達國家規(guī)定，社會組織不一定需要登記或注冊。美國規(guī)定，公民成立非營利組織可以自由選擇是否注冊，注冊的具有法人資格，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇。在德國，非公益性社會團體、民眾團體、市民小協(xié)會和工會等可以不進行法律登記，一旦建立就可以自主開展活動，但活動必須在法律允許范圍內(nèi)進行。發(fā)達國家政府主要對社會組織的行為而非主體進行規(guī)制，即無論何種社會組織，一旦有行動，法律就開始發(fā)揮規(guī)范和引導(dǎo)的作用。

二是政府與社會組織形成良性的合作伙伴關(guān)系。在發(fā)達國家，政府經(jīng)常與社會組織達成合作協(xié)議，形成了一種平等的合作伙伴關(guān)系。如美國的勞工聯(lián)盟及產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會(簡稱勞聯(lián)和產(chǎn)聯(lián))是美國規(guī)模最大、歷史最悠久的工會組織，跟政府是相互獨立的，與政府之間是合作關(guān)系。至2012年，美國勞聯(lián)和產(chǎn)聯(lián)代表全國1300萬工人，有60個國內(nèi)國際成員組織，成員職業(yè)異常復(fù)雜，但工會通過集體行動表達工會成員的基本想法，代表工人與各級政府、企業(yè)平等地協(xié)商、妥協(xié)并達成共識，既發(fā)揮了利益表達的功能，又避免了政府與無數(shù)工人直接面對可能帶來的不利后果。

三是拓寬社會組織參與社會管理的途徑。一是政府向社會組織提供經(jīng)費，使之對政府形成一定的依賴性。如英國政府通常通過與慈善組織簽訂合作協(xié)議來提供支持；在德國，非營利組織的經(jīng)費有70%來自政府和各政黨。二是購買社會組織提供的公共服務(wù)。美國從2001年開始就在各州和城市成立國家社區(qū)服務(wù)公司；英國在2011 年以來推進的福利體制改革中大力推行政府采辦制度；德國由政府選擇的社會組織對失業(yè)者進行各種培訓，政府在進行評估后支付費用。三是鼓勵社會組織直接維護社會治安。如 2001年“9·11”事件后，美國將鄰里守望計劃發(fā)揚光大，并將反恐內(nèi)容納入其中。該計劃廣泛宣傳鼓勵社區(qū)各種社會組織和民眾積極參與反恐，目前約有7500個社區(qū)實施了這一計劃。近年來，美國還對社區(qū)危機反應(yīng)團隊、街區(qū)守護者、輔助警察制度等進行建設(shè)或更新，更好地發(fā)揮社會組織輔助社會治安管理的作用。

四、多策共舉強化對互聯(lián)網(wǎng)的有效管控

近年來，發(fā)達國家在互聯(lián)網(wǎng)管理制度創(chuàng)新領(lǐng)域，最大的變化就是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息交流和輿論引導(dǎo)的優(yōu)勢，以此加強對互聯(lián)網(wǎng)的控制力度，將其對社會安全的正功能最大化、負功能最小化。美國作為全球互聯(lián)網(wǎng)的主導(dǎo)國家，近些年來所采取的強化互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)和管控的舉措尤其具有代表性。

一是完善管控機構(gòu)。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國政府形成了六大網(wǎng)絡(luò)安全專職機構(gòu)，即隸屬國土安全部的美國計算機應(yīng)急響應(yīng)小組，隸屬國防部的聯(lián)合作戰(zhàn)部隊全球網(wǎng)絡(luò)行動中心和國防網(wǎng)絡(luò)犯罪中心，隸屬聯(lián)邦調(diào)查局的國家網(wǎng)絡(luò)調(diào)查聯(lián)合任務(wù)小組，隸屬國家情報總監(jiān)辦公室的情報界網(wǎng)絡(luò)事故響應(yīng)中心，隸屬國家安全局的網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅行動中心。2009年10月，美國又成立全國通信與網(wǎng)絡(luò)安全控制聯(lián)合協(xié)調(diào)中心，側(cè)重從安全、犯罪、防御的角度實施網(wǎng)絡(luò)政策，協(xié)調(diào)和整合六大網(wǎng)絡(luò)安全專職機構(gòu)的信息。同年，奧巴馬政府還成立了白宮網(wǎng)絡(luò)安全辦公室，綜合內(nèi)閣其他部門提交的網(wǎng)絡(luò)政策建議，形成美國政府的網(wǎng)絡(luò)政策。

二是主動引導(dǎo)輿論。美國在 2009年甲型H1N1 流感爆發(fā)后，充分運用網(wǎng)絡(luò)媒介，發(fā)布事件相關(guān)信息和最新進展，構(gòu)建官方電子輿論平臺，實現(xiàn)對公眾輿論的合理引導(dǎo)。第一，充分利用網(wǎng)絡(luò)進行信息發(fā)布，滿足公眾的認知需求。第二，設(shè)立專題專欄，將疾病的預(yù)防措施、最新疫情等與民眾直接交流。第三，以“軟服務(wù)”代替“硬控制”，為需要獲得流感信息的用戶及媒體合作伙伴提供支持，鼓勵草根媒體傳播官方信息。

三是依法嚴格管控。首先，嚴格監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)。美國2001年頒布的《愛國者法》和2002年頒布的《國土安全法》都包含監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)的條款，并授權(quán)政府或執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)控和屏蔽任何“危及國家安全”的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容。2010年，美國通過對《國土安全法》的修正案《將保護網(wǎng)絡(luò)作為國家資產(chǎn)法案》，規(guī)定聯(lián)邦政府在宣布緊急狀況下?lián)碛薪^對的權(quán)力關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)。2012年，美國國會進一步通過法律，授權(quán)政府可以通過未經(jīng)許可的竊聽及電子通訊手段獲取民眾隱私。其次，依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。美國國會于1986年通過《計算機欺詐和濫用法》，該法先后進行過6次修訂，懲治范圍不僅包括任何已經(jīng)實施網(wǎng)絡(luò)犯罪的人，也包括所有“密謀策劃”網(wǎng)絡(luò)犯罪的人。再次，強力控制信息自由流動。皮尤研究中心調(diào)查顯示，在2011年“占領(lǐng)華爾街”運動的第二周，關(guān)于該運動的報道僅占美國全國性媒體總報道量的 1.68%。 (王道勇)

中國特色新型智庫建設(shè) 任重道遠

古今中外，大到國家小到一個軍事力量，都會擁有一個“智囊團”。“智囊團”有時甚至能起到左右一個集團命運的作用。其中最典型的，可能非諸葛亮莫屬了?，F(xiàn)代社會“智庫”就如同古時候的“智囊團”一樣舉足輕重，只是沒有很好的被發(fā)揮出作用來。因此，當新華社報道，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，并發(fā)出通知要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行的消息時，引起了國內(nèi)各大媒體特別是學術(shù)界的強烈關(guān)注。

《人民日報》發(fā)表評論員文章認為，黨的十八大以來，習近平總書記從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和增強國家軟實力的戰(zhàn)略高度，就加強中國特色新型智庫建設(shè)多次作出重要論述。最近，中央又頒布了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對加強中國特色新型智庫建設(shè)的重大意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標和基本任務(wù)作出詳細闡釋。習近平總書記的重要論述和《意見》精神，為加強中國特色新型智庫建設(shè)指明了根本方向，提供了基本遵循，是建設(shè)世界一流的中國特色新型智庫的指南。

《人民日報》以“努力建設(shè)具有國際影響力、世界知名的中國特色新型智庫”為題，總結(jié)了中央對于智庫的三點思路：一是加強中國特色新型智庫建設(shè)是支撐黨和政府科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強國家軟實力的迫切需要，二是努力實現(xiàn)把中國社會科學院建設(shè)成為最具國際影響力的世界知名智庫的發(fā)展目標，三是采取有效措施，加快中國特色新型智庫建設(shè)步伐，切實發(fā)揮好為決策服務(wù)的國家級綜合性高端智庫的功能。

光明網(wǎng)以“建設(shè)新型智庫是一項系統(tǒng)工程”發(fā)表評論認為，現(xiàn)階段，國內(nèi)大多數(shù)智庫在相關(guān)部門的決策過程中基本處于可有可無的地位（部門直屬的智庫參與決策的程度可能高一些，但獨立研究的程度則相對要低一些），這種“需求”嚴重不足的供求關(guān)系是制約智庫發(fā)展的深層次原因。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》是我國第一次對建設(shè)中國特色新型智庫體系作出具體的指導(dǎo)。該意見蘊含深刻的改革理念，其指導(dǎo)意義絕不限于狹義的“智庫建設(shè)”，而關(guān)乎決策機制的革故鼎新。對于為什么說現(xiàn)況是可有可無，作者認為，一是各決策部門認為自己是相關(guān)領(lǐng)域的主管單位，掌握著最全面的決策信息（包括政策和數(shù)據(jù)），是這個領(lǐng)域的權(quán)威，智庫不可能提出更高明的主張。二是沿傳至今的決策程序基本是由主管部門就某一事項擬一份報告，送呈領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)。批復(fù)同意了，決策就形成了。這樣的報告都是以陳述決策方案的利好為主，而對存在的風險和弊端或省或略，不利于領(lǐng)導(dǎo)全面了解與該項決策有關(guān)的信息，可選擇的余地也很小。三是沒有建立起一套完善的重大決策終身責任追究制度，給“拍腦袋決策，拍屁股走人”的不負責任決策留下了生存空間。因此作者提出，從計劃經(jīng)濟時期傳承下來的決策模式，現(xiàn)已不適應(yīng)全球化和高科技時代的決策需求，不適應(yīng)中國作為世界大國的決策需求，也不適應(yīng)科學決策、民主決策的時代要求了。在全球化和高科技時代，很多決策課題是跨地域、跨部門、跨領(lǐng)域的，權(quán)衡利弊的復(fù)雜性大大增加，而每一個具體部門由于自身職責所在和利益的局限，在對政策的理解上，對數(shù)據(jù)的取舍上，對利弊的評估上都難以完全避免先入為主。

因此，中國人民大學重陽金融研究院陳雨露（中國人民大學校長、央行貨幣政策委員會委員、中國人民大學重陽金融研究院院長）認為，中國智庫發(fā)展迎來新機遇。他說，從世界歷史發(fā)展經(jīng)驗看，智庫對一個國家的發(fā)展有重大推進作用。特別是在國家崛起的關(guān)鍵歷史時期，尤為明顯。要讓智庫發(fā)展成為國家崛起的強勁助推力，對政府來說，就要善用、善待、善管智庫，充分發(fā)揮智庫在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面的潛能。對智庫本身來說，要以戰(zhàn)略性、前瞻性的膽識推動改革創(chuàng)新，在組織、研究、財務(wù)、人才、國際化、成果評價與轉(zhuǎn)化等方面實現(xiàn)現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中國夢提供更加強大的智力支持。

全國首部居家養(yǎng)老地方法規(guī) 家庭養(yǎng)老邁出實質(zhì)一步

養(yǎng)老問題一直是近些年來的熱點問題。人民日報就曾經(jīng)評論認為，居家養(yǎng)老是適合中國國情的養(yǎng)老方式。但是相關(guān)的法律法規(guī)還不是很完善。因此，當中國第一部居家養(yǎng)老服務(wù)的地方法規(guī)正式出臺的消息公布時，引發(fā)了媒體和百姓的密切關(guān)注。

據(jù)《人民日報》報道，《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》1月29日由北京市人代會高票通過，將自5月1日起施行。該條例對居家老人最為關(guān)心的基本服務(wù)內(nèi)容作出指引性規(guī)定，包括用餐、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭護理、緊急救援、日間照料、家政、精神慰藉、文化娛樂服務(wù)等內(nèi)容?！搬槍栴}立法，立法解決問題。”北京市人大常委會副主任柳紀綱向記者介紹，《條例》意味著家庭、政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和群眾自治組織都應(yīng)承擔不同責任。政府是基本公共服務(wù)的提供者，在居家養(yǎng)老服務(wù)中起主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處有責任整合社區(qū)服務(wù)資源、建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺、引導(dǎo)各類社會組織參與社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)、探索建立為老志愿服務(wù)時間儲蓄和激勵機制。

細心的媒體觀察到，《條例》并非按以前的《老年人權(quán)益保障法》里的內(nèi)容所寫，不再追求一部“大而全”的實施辦法，而是一部以老人最亟須的服務(wù)如何解決為導(dǎo)向制定，并且?guī)缀跛袃?nèi)容都是“原創(chuàng)”的文件。這種務(wù)實的新作風得到了媒體和群眾的高度認同。中國新聞網(wǎng)就以“居家養(yǎng)老 千呼萬喚”為題表達了民眾的心聲。

八項養(yǎng)老服務(wù)中以用餐問題位居首位。據(jù)市人大常委會副秘書長、內(nèi)務(wù)司法辦公室主任劉維林介紹，“可以看到，我們把就餐寫到第一位，在立法調(diào)研過程中，我們了解到，老人居家養(yǎng)老，對用餐便利的需求最明顯?！?/p>

在肯定養(yǎng)老服務(wù)中用餐問題的地位同時，有媒體提出了進一步的調(diào)查和思考給政策制定者。中國食品報就以“老年餐桌需求多利潤低難題待解”積極建言。作者認為“老人餐桌”目前是“老人叫好，企業(yè)叫苦”的狀態(tài)。一邊是叫好叫座的旺盛需求,一邊是社區(qū)企業(yè)難以為繼。這種現(xiàn)象在全國都很普遍。相對面向社會的經(jīng)營來說，老年餐獲利較低，薄利經(jīng)營使服務(wù)商缺乏積極性。另外，老年服務(wù)的風險性也使一些餐飲企業(yè)望而卻步。老年人腿腳不靈便，餐廳地面光滑，有一定的危險，餐廳服務(wù)商不愿接待。政府如何在下一步中對餐飲進行扶持，是一個非常重要的課題。

我們非常欣喜地看到，法規(guī)制定者的作風越來越務(wù)實，媒體更積極地參與并提出中肯的建議。這種良性的互動和循環(huán)必將成為一種新常態(tài)。

盡管《條例》標志了居家養(yǎng)老邁出了實質(zhì)性的第一部，可以預(yù)見后續(xù)還有更多的問題亟需法規(guī)制定者解決。正如北京市人大法制委員會當天表示：“部分代表提出，條例中一些規(guī)定立意較好，但比較原則，落實起來難度較大，條例出臺后應(yīng)及時出臺配套辦法。”針對種種顧慮，法制委員會也及時反饋稱，目前有關(guān)部門已著手研究居家養(yǎng)老服務(wù)條例配套辦法，包括對經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人的補貼辦法，養(yǎng)老服務(wù)評估辦法，政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作辦法等。我們有理由相信，隨著制度不斷完善，相關(guān)政策的不斷出臺，媒體和政策制定者的良性互動，居家養(yǎng)老問題必將得到妥善的解決。