重大事項決定權(quán)：邊界和路徑的求索

戴志華

對于各級人大，特別是地方人大，重大事項決定權(quán)是一項比較特殊的法定職權(quán)。從法理上來說，它比立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)更宏觀，更能體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的政治邏輯，但在實際工作中，它又最具彈性，啟用頻率相對較低，實踐成效難以作出準(zhǔn)確評價?？梢哉f，重大事項決定權(quán)的“沉睡”，已成為阻礙人民代表大會制度與時俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，迫切需要在權(quán)力邊界與實施路徑上進(jìn)一步厘清。

歷史沿革和法律內(nèi)涵

眾所周知，人大及其常委會的“四權(quán)說”是1980年4月18日，由時任全國人大常委會副委員長彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)同志座談會上提出并不斷完善，最終成為普遍共識的。此后，隨著工作實踐的不斷豐富和立法的逐步完善，重大事項決定權(quán)成為除立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)之外的一個單獨職權(quán)，并成為人大制度理論研究的一個重要領(lǐng)域。

其實，從人民代表大會制度建立的那一天起，決定重大事項就是各級國家權(quán)力機關(guān)重要的法定職權(quán)。1954年新中國首部憲法在確立人民代表大會的職權(quán)內(nèi)容時，就明確規(guī)定了全國人大常委會除立法、人事任免、監(jiān)督權(quán)之外的十項決定權(quán)。1954年9月15日，劉少奇同志在作《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》時指出：人民代表大會制度既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。全國性的重大問題，經(jīng)過全國人民代表大會討論和決定，在它閉會期間，經(jīng)過它的常務(wù)委員會討論和決定；地方性的重大問題經(jīng)過地方人民代表大會討論和決定。如今，經(jīng)過60余年的發(fā)展，重大事項決定權(quán)在實踐和制度上不斷完善，現(xiàn)行憲法、地方組織法、各地方人大常委會討論決定重大事項的規(guī)定以及人大及其常委會議事規(guī)則已經(jīng)構(gòu)成一個比較完備的制度體系。

當(dāng)然，要全面、準(zhǔn)確理解重大事項決定權(quán)，還必須把握好法律內(nèi)涵。從法律關(guān)系的主體來看，一方是各級人大及其常委會，也就是權(quán)力的擁有和行使方；另一方是服從決定的有關(guān)國家機關(guān)、社會組織及自然人。從法律關(guān)系的客體來看，指向的是人民代表大會行使決定權(quán)的行為，包括行為過程及行為結(jié)果（決定或者決議）。從法律關(guān)系的內(nèi)容來看，作為決定方的人大及其常委會所享有的法律權(quán)利應(yīng)包括：知情權(quán)、提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、發(fā)布權(quán)等；所承擔(dān)的法律義務(wù)應(yīng)包括：依法作出決定，禁止不作為。作為相對方的其他國家機關(guān)、社會組織及自然人所承擔(dān)的法律義務(wù)應(yīng)包括：執(zhí)行、遵守決定；所享有的法律權(quán)利應(yīng)包括：知情權(quán)、了解權(quán)。并且，法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)有著明顯的一致性：即決定權(quán)是法定職權(quán)，既不得轉(zhuǎn)讓，又必須行使，行使決定權(quán)既是

法定權(quán)利，又是法定義務(wù)，如果出現(xiàn)應(yīng)作出決定的重大事項，而人民代表大會及其常務(wù)委員會不作出決定，即是失職甚至違法。

近乎“沉睡”的職權(quán)

權(quán)力只有從法典走向?qū)嵺`，才能充分體現(xiàn)其價值和意義。綜觀近些年來各地人大行使重大事項決定權(quán)的情況，相比較立法、監(jiān)督和人事任免，重大事項決定在啟用頻率、機制建設(shè)、實際成效上，都可以說是人大工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。山東省委黨校于2013年做過一次問卷調(diào)查，在監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)中，哪一項落實得最好？68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%的認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%認(rèn)為是重大事項決定權(quán)。關(guān)于哪項職權(quán)落實得最差，63%的人選擇了重大事項決定權(quán)。另外，36%的人認(rèn)為目前法律法規(guī)或文件對重大事項的含義界定清晰，49%的表示模糊，還有15%選擇說不清楚。

從當(dāng)前的新聞報道和相關(guān)研究來看，地方人大行使重大事項決定權(quán)普遍存在“四多四少”：一是法律有明確規(guī)定的行使得多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使得少；二是決議決定的內(nèi)容比較原則，定性敘述、倡導(dǎo)性要求的多，具體量化、明確法律責(zé)任的少；三是被動式?jīng)Q定的多，主動選題作為的少；四是作出決議決定的多，長期貫徹實施的少。如河北省人大常委會從第六屆到第十屆的二十五年間，有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與管理等方面的實體性決定只占決定總數(shù)的15%～25%，平均每年1～2件。山西省人大常委會30年來，共作出相關(guān)決議、決定37項，平均每年1件左右。1998年至2012年，揚州市人民代表大會共作出決議32項，實質(zhì)性決議僅兩項：《關(guān)于推進(jìn)新階段“菜籃子”工程建設(shè)的決議》和《關(guān)于迎接揚州建城2500周年，全面提升城市品質(zhì)議案的決議》，后者是根據(jù)市委要求而作，只有建設(shè)品質(zhì)、環(huán)境品質(zhì)等五個方面的定性闡述，基本沒有量化指標(biāo)。在此期間，該市人大常委會共作出決議決定 132項，其中實質(zhì)性決議僅9項，其他基本都是批準(zhǔn)財政預(yù)決算、規(guī)劃、普法、人事變動和代表工作等程序性的決議決定。而據(jù)北京市人大2012年調(diào)查，全市182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，最近3年行使過重大事項決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

綜上可見，重大事項決定權(quán)要像立法、監(jiān)督、人事任免一樣常態(tài)化運行，成為各級人大依法履職的“常規(guī)武器”，還有一段漫長的路程。

權(quán)力虛置的主要因素

作為各級人大的一項重要職權(quán)，重大事項決定權(quán)長期難以實現(xiàn)制度設(shè)計初衷，由管總的權(quán)力淪為“彈性權(quán)力”，其癥結(jié)何在呢？在山東省委黨校的問卷調(diào)查中，對于影響重大事項決定權(quán)行使的最大因素，50%的人認(rèn)為是重大事項決定權(quán)的設(shè)置，39%認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系，7%認(rèn)為是委員的專業(yè)化程度。可以說，這些年來，在理論研究和工作實踐兩個層面，對影響重大事項決定權(quán)充分有效行使的主要阻礙，各方比較認(rèn)可的主要有體制影響、法律規(guī)范、自身原因等。

從體制影響來看，我們的國家治理體系實質(zhì)上是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為中心的權(quán)力輻射體制，黨委領(lǐng)導(dǎo)—人大決定—“一府兩院”執(zhí)行的權(quán)力運行機制尚未理順。特別是在地方治理中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨政共同決定地方重大事項仍然是基本的權(quán)力運行模式，人大討論、決定重大事項，并不是公共權(quán)力運行必經(jīng)的程序。這也是重大事項決定權(quán)形同虛設(shè)的根本原因。

當(dāng)然，在實際工作中最困惑各級人大的，是重大事項決定權(quán)在法律規(guī)范上的寬泛、模糊，以及響應(yīng)機制缺失。雖然地方組織法第八條和第四十四條分別列舉了縣級以上的地方各級人大和常委會可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”，并且當(dāng)前已有28個省級人大及其常委會出臺了關(guān)于行使重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)。但綜觀法律法規(guī)，沒有對“重大事項”進(jìn)行明確的層級界定，也沒有完整設(shè)置討論、決定重大事項的程序和機制。這也是重大事項決定權(quán)淪為“軟權(quán)力”的重要原因。

另外，由于地方各級人大建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏，工作力量不足，難以對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項進(jìn)行科學(xué)、深入的預(yù)研究。討論、決定重大事項時，往往是“急就章”，或是對“一府兩院”提交文本進(jìn)行簡單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項決定質(zhì)量不高的直接原因。

“常態(tài)化”行權(quán)的設(shè)想

重大事項決定權(quán)的常態(tài)化、高質(zhì)量行使，實際上是國家治理法治化的重要內(nèi)容。因而我們要跳出人大看人大，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、更好發(fā)揮根本政治制度作用的角度來思考重大事項決定權(quán)的相關(guān)問題。

首先，要堅持把依法決定重大事項作為加強黨對人大工作領(lǐng)導(dǎo)的重要“抓手”。人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是各級人大履職行權(quán)的生命線。離開黨委的決策和領(lǐng)導(dǎo)來談重大事項決定權(quán)是形而上學(xué)的“空中樓閣”，對改進(jìn)人大工作、發(fā)揮人大作用有害無益。要改進(jìn)黨對人大決定重大事項活動的領(lǐng)導(dǎo)，一是從黨內(nèi)法規(guī)上明確地方黨委決策的權(quán)限與功能，并在程序上與其他國家機關(guān)的決定、執(zhí)行相互銜接，真正在工作層面把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來；二是充分發(fā)揮人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把執(zhí)行黨委決策和依法履行職責(zé)結(jié)合起來，使黨的決定轉(zhuǎn)化成國家意志的法治途徑更加暢通；三是各級黨委要切實增強依法執(zhí)政的能力，尊重和發(fā)揮各個國家機關(guān)的職能作用，善于通過國家權(quán)力機關(guān)來領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家。

其次，要盡快從法制上厘清重大事項決定權(quán)的邊界和路徑。在憲法、地方組織法對重大事項決定權(quán)進(jìn)行原則性界定的基礎(chǔ)上，加快制定、完善地方性法規(guī)，對“重大事項”盡可能作出明確界定，對決定權(quán)行使程序進(jìn)行合理規(guī)范，進(jìn)一步“健全人大討論、決定重大事項制度”，真正使“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”制度化、規(guī)范化。特別是“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”后，省級人大及其常委會要加強指導(dǎo)，大膽鼓勵市、州人大加快重大事項決定權(quán)行使的法治化建設(shè)，把什么事必經(jīng)人大決定、如何決定、誰來監(jiān)督執(zhí)行、不落實應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任等用法規(guī)的形式固定下來，為地方人大依法審議、決定重大事項提供“施工圖”。

第三，權(quán)力的常態(tài)化行使有賴于工作機制和行權(quán)者的“給力”。權(quán)力的實現(xiàn)，需要操作者按流程一步一步來落實。各級人大及其常委會要在制定、完善地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，配套建立工作制度，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，把項目庫建設(shè)、決定事項提請、草案征集意見、會議審議辯論，以及公民聽證、“三審”制、定期監(jiān)督檢查等落實到各個工作環(huán)節(jié)中，增強決定重大事項的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實效性，防止“半夜雞叫”式、單純倡導(dǎo)式、“背書”式的決定。要像加強地方立法一樣加強重大事項決定的工作力量建設(shè)，擴大專門委員會規(guī)模，增加專業(yè)委員配置；建立重大事項決定專家?guī)欤垖I(yè)人士和基層工作者為常委會審議、決定重大事項提供支持、幫助；明確界定常委會和代表大會決定重大事項的權(quán)限，加強代表討論、審議重大事項的組織和服務(wù)，充分發(fā)揮人民代表大會職能作用，真正把決定重大事項轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)人民權(quán)力、凝聚社會共識的生動實踐。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室 ）