地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章立法權(quán)限劃分初探

趙立新

地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章都是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。從立法層級(jí)而論，二者都屬地方立法。不過，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)限劃分并不十分清晰。換句話說，在同一行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)應(yīng)同一法律調(diào)整對(duì)象，什么情況下應(yīng)制定地方性法規(guī)，什么情況下應(yīng)制定地方政府規(guī)章，立法實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)并不完全一致。在此，筆者結(jié)合新修改的立法法就這一問題談一點(diǎn)個(gè)人看法，以求教于大家。

首先需要厘清二者的概念。第一，從立法主體來看，地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)（后者立法內(nèi)容限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)）。地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府（后者立法內(nèi)容限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)）。第二，依法理淵源分類，地方性法規(guī)屬于立法權(quán)范疇，系地方立法機(jī)關(guān)的專屬。地方政府規(guī)章屬于行政權(quán)（政府法制體系）范疇，制定地方政府規(guī)章系行使行政管理權(quán)的表現(xiàn)形式。第三，地方性法規(guī)的位階要高于本級(jí)地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章不得抵觸本級(jí)地方性法規(guī)。

依修改后的立法法第七十三條規(guī)定，下述三種情形應(yīng)制定地方性法規(guī)。其一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。這種情況屬于國(guó)家有明確的上位法，需要根據(jù)本地實(shí)際制定執(zhí)行性法規(guī)。其二，屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。這是指純屬地方事務(wù)，現(xiàn)在乃至將來國(guó)家都不可能出臺(tái)上位法的情況。譬如吉林省出臺(tái)的關(guān)于長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)。其三，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，地方根據(jù)具體情況和實(shí)際需要可以先制定地方性法規(guī)。這是指暫時(shí)沒有國(guó)家上位法依據(jù)，由地方先行立法，以后待國(guó)家出臺(tái)上位法后，以上位法為依據(jù)修改，同其抵觸的規(guī)定無效。

依修改后的立法法第八十二條的規(guī)定，下述兩種情形應(yīng)制定地方政府規(guī)章。其一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。很明顯，這是屬于為執(zhí)行上位法而制定地方政府規(guī)章。其二，屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。所謂“具體行政管理事項(xiàng)”應(yīng)是指行政管理體系內(nèi)比較專業(yè)、微觀、行政性特點(diǎn)強(qiáng)的事項(xiàng)，表現(xiàn)為內(nèi)容窄化、局部和單一，不涉及創(chuàng)制權(quán)利義務(wù)關(guān)系等等。

以上是概論，還可以做幾點(diǎn)深入探討。其一，都是為執(zhí)行國(guó)家上位法，制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的界限劃分在哪里？依筆者之見，除非有明確授權(quán)，一般而言，為執(zhí)行法律的地方立法應(yīng)體現(xiàn)為地方性法規(guī)。為執(zhí)行行政法規(guī)的地方立法應(yīng)體現(xiàn)為地方政府規(guī)章。其二，沒有直接上位法依據(jù)的先行性立法或含有創(chuàng)制性規(guī)范的自主性立法一般應(yīng)考慮制定地方性法規(guī)。其三，具體行政管理事項(xiàng)一般應(yīng)制定地方政府規(guī)章，不考慮地方性法規(guī)。其四，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。換言之，如果涉及減增權(quán)利義務(wù)關(guān)系及增設(shè)行政許可、行政處罰內(nèi)容的，地方政府規(guī)章無權(quán)規(guī)范。其五，依據(jù)新修改的立法法第八十二條之規(guī)定，應(yīng)制定地方性法規(guī)但條件不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。此為一種例外情形，即這種情況下出臺(tái)的地方政府規(guī)章可能含有涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)規(guī)范的行政措施，本應(yīng)制定地方性法規(guī)，但鑒于行政管理的迫切需要，先制定了地方政府規(guī)章。因此，法律設(shè)定了兩年實(shí)施期。期滿后還需實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)將其上升為地方性法規(guī)。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）