尋求制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的有效對(duì)接

賀偉軍

我國實(shí)行五級(jí)行政區(qū)劃和管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政區(qū)劃的最小單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為最基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是基層政權(quán)組織的重要組成部分，是公民政治參與的重要渠道，是提高基層依法治理能力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近年來特別是黨的十八大以來，中央和地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)越來越重視，全國人大常委會(huì)開展縣鄉(xiāng)人大工作專題調(diào)研，并由中央轉(zhuǎn)發(fā)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)性意見，還將適時(shí)修改完善地方組織法等相關(guān)法律，這都為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新發(fā)展提供了有利條件。在這一背景下研究推進(jìn)基層人大工作顯得尤有意義。本文擬以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間機(jī)構(gòu)常設(shè)化問題為切入，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的頂層制度設(shè)計(jì)與基層具體實(shí)踐的契合點(diǎn)，以期對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有所裨益。

一、問題提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)

建國后很長一段時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民代表大會(huì)一直是由人民政府召集的[1]。直至1986年對(duì)地方組織法進(jìn)行修改時(shí)，增加了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”的內(nèi)容。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)這一法律概念得以確立，被賦予相應(yīng)的法律地位，主要職責(zé)是主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。然而，一直以來各地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)有不同的看法。

觀點(diǎn)一：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。主要理由是，憲法和法律雖然沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是事實(shí)上的常設(shè)機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)行地方組織法的規(guī)定看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作不限于人代會(huì)期間，具有連續(xù)性，一般行使職權(quán)至本屆屆滿為止，不能認(rèn)為是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，這與縣級(jí)以上地方人代會(huì)會(huì)議期間主持會(huì)議的主席團(tuán)是有區(qū)別的[2]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)際工作看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大確實(shí)需要一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)來維持和推進(jìn)人代會(huì)閉會(huì)期間相關(guān)工作。落實(shí)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的13項(xiàng)職權(quán)，不能僅僅依靠每年召開一次人代會(huì)。不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，在實(shí)踐中大膽突破現(xiàn)有法律規(guī)定，在人代會(huì)閉會(huì)期間以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)名義開展工作，實(shí)際上賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)性質(zhì)的法律地位和職權(quán)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，轄區(qū)一些重大問題就難以及時(shí)處理，如個(gè)別副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的變動(dòng)、重大事項(xiàng)的討論決定、預(yù)算的調(diào)整變更等。因此，建議全國人大在修改地方組織法時(shí)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)化的有關(guān)規(guī)定，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開期間的主席團(tuán)與閉會(huì)期間的主席團(tuán)在人員構(gòu)成等方面加以明確規(guī)定，對(duì)主席團(tuán)的職責(zé)提出明確要求[3]。

觀點(diǎn)二：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。主要理由是，按照我國憲法和法律的規(guī)定，我國地方人大常設(shè)機(jī)構(gòu)僅設(shè)在縣級(jí)以上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不設(shè)立具有權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)[4]。法律規(guī)定十分明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是負(fù)責(zé)召集和主持鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每次會(huì)議的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)需要修改憲法和相關(guān)法律，或?qū)ΜF(xiàn)行法律作出新的解釋。從工作實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門規(guī)模小、機(jī)構(gòu)少，監(jiān)督對(duì)象主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)設(shè)立為常設(shè)機(jī)構(gòu)，必將增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制，囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀，即使人大主席團(tuán)常設(shè)化也難以作為。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為一個(gè)法律概念，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，主要職能定位于會(huì)議功能，主持人代會(huì)并召集下一次人代會(huì)。

二、理據(jù)分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)回歸本位

首先，從人大主席團(tuán)的性質(zhì)、職能和作用看，應(yīng)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。關(guān)于對(duì)人大會(huì)議主席團(tuán)的職能定位，在縣級(jí)以上人大舉行會(huì)議時(shí)，主席團(tuán)是會(huì)議的主持者，只能就會(huì)議召開過程中的有關(guān)問題，主要是一些程序性問題作出決定，不能對(duì)會(huì)議以外的事項(xiàng)作出決定[5]。由此可見，主席團(tuán)在通常意義上就是特指人大會(huì)議召開期間由選舉產(chǎn)生、主持大會(huì)的臨時(shí)性組織，嚴(yán)格意義上講，每次召開大會(huì)都要選舉產(chǎn)生主席團(tuán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)如此。全國人大常委會(huì)法工委在相關(guān)問題解答中認(rèn)為，主席團(tuán)是每次會(huì)議預(yù)備會(huì)議選舉的，原來只負(fù)責(zé)主持會(huì)議，會(huì)議結(jié)束，主席團(tuán)即不再活動(dòng)。地方組織法沒有規(guī)定主席團(tuán)可以常設(shè)化。地方性法規(guī)規(guī)定主席團(tuán)在大會(huì)閉會(huì)期間從事某些日常工作，如果沒有賦予主席團(tuán)行使法律規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的，則是可以的，否則就與法律相抵觸[6]。依此而論，人大主席團(tuán)閉會(huì)期間就不復(fù)存在，更談不上代為行使人代會(huì)職權(quán)。在現(xiàn)有條件下探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否是常設(shè)機(jī)構(gòu)其實(shí)是個(gè)偽命題。我們不能輕易進(jìn)入因認(rèn)識(shí)不同造成的概念循環(huán)，也不能任憑所謂的工作需要而強(qiáng)行賦予人大主席團(tuán)本身不該有的職能。

其次，從法律概念的邏輯一致性上分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)與縣級(jí)以上人代會(huì)主席團(tuán)在同一法律框架內(nèi)應(yīng)該內(nèi)涵外延一致。作為縣級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)，主要負(fù)責(zé)大會(huì)召開期間的組織工作，人民代表大會(huì)每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議，選舉產(chǎn)生本次會(huì)議的主席團(tuán)，通過本次會(huì)議的議程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)的決定，主持人民代表大會(huì)會(huì)議。“主席團(tuán)”是各級(jí)人代會(huì)期間存續(xù)的一個(gè)會(huì)議組織機(jī)構(gòu)，行使的是為確保大會(huì)順利進(jìn)行的程序性權(quán)力，隨著每次大會(huì)的結(jié)束終止行使職權(quán)。法律明確規(guī)定閉會(huì)期間由縣級(jí)以上人大常委會(huì)來行使人大閉會(huì)期間的權(quán)力。在同一法律文本中，對(duì)主席團(tuán)一詞的使用不應(yīng)有二致，否則容易造成概念混淆，這恐怕也不是立法者的本意。因此，不能簡單地推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。

這里需要說明的是，為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒有常設(shè)性機(jī)構(gòu)的缺陷，地方組織法對(duì)此留有些余地，該法第十五條和第十九條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的主要職責(zé)有三項(xiàng)：（1）主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)；（2）負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人代會(huì)；（3）對(duì)代表向本級(jí)人代會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。應(yīng)該講，這三項(xiàng)都是程序性權(quán)力，第（2）（3）兩項(xiàng)也都是為召開人代會(huì)作準(zhǔn)備或貫徹落實(shí)人代會(huì)決議決定之需，在會(huì)前或會(huì)后行使的程序性權(quán)力，應(yīng)視為人代會(huì)期間主席團(tuán)職能在閉會(huì)期間的限制性延伸，不宜看作是閉會(huì)期間代為行使人代會(huì)實(shí)質(zhì)性權(quán)力。人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的履職活動(dòng)主要還是圍繞服務(wù)保障人代會(huì)展開為妥。

再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)實(shí)需要來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間機(jī)構(gòu)未常設(shè)化是出于對(duì)當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)實(shí)際情況的審慎考量。1979年修改地方組織法，縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，鄉(xiāng)級(jí)人大不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要是考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域面積比較小，代表人數(shù)少（一般五六十名左右），如果要討論決定重大事項(xiàng)，隨時(shí)召開人代會(huì)比較方便；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府部門和“兩院”，監(jiān)督的任務(wù)也不是很重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策職能相對(duì)較少，主要是執(zhí)行上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決定決議；可以減少?zèng)Q策層次，充分反映基層群眾的意見和要求，更好保證群眾直接行使民主權(quán)利等。

從1979年到1986年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主持和召集的。1986年12月修訂地方組織法時(shí)，規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，負(fù)責(zé)主持和召集人代會(huì)，除此職能，并沒有授予其他職權(quán)。1995年修改地方組織法時(shí)，增加“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、副主席”的規(guī)定，主席、副主席主要辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作。再從代表法的規(guī)定看，代表閉會(huì)期間活動(dòng)由主席、副主席負(fù)責(zé)組織；代表被限制人身自由，由執(zhí)行機(jī)關(guān)向本級(jí)代表大會(huì)報(bào)告；代表資格被終止，由資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)。上述事項(xiàng)都沒有規(guī)定向主席團(tuán)報(bào)告或由主席團(tuán)組織實(shí)施，這從另一個(gè)角度印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不應(yīng)該是常設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有類似縣級(jí)以上人大常委會(huì)的相應(yīng)職權(quán)。

各地一度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，不少省市區(qū)人大都出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織條例之類的地方性法規(guī)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間代為行使職權(quán)，甚至有的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，任免個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報(bào)告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實(shí)際上把主席團(tuán)變成了常委會(huì)[7]。全國人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此態(tài)度也比較明確，認(rèn)為有的地方性法規(guī)將法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使的部分職權(quán)，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使，改變了國家基本法律對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置的規(guī)定，是與地方組織法相抵觸的；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任期與本級(jí)人民代表大會(huì)相同，這與地方組織法也是相抵觸的，要求各省市制定的法規(guī)存在與法律不一致的規(guī)定，應(yīng)進(jìn)行必要的修改[8]。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職權(quán)行使在法律制度層面受到約束，同時(shí)相應(yīng)的法律規(guī)定沒有及時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間開展活動(dòng)作出具體規(guī)定，一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實(shí)效。

三、路徑設(shè)計(jì)：增開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)及強(qiáng)化閉會(huì)期間代表活動(dòng)

在法律規(guī)定沒有作相應(yīng)修改的情況下，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，必須立足于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的整體職能作用，尊重基層首創(chuàng)精神，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在基層的生動(dòng)實(shí)踐。同時(shí)，積極推動(dòng)相關(guān)立法，在各方面條件成熟時(shí)推進(jìn)解決閉會(huì)期間無常設(shè)機(jī)構(gòu)的問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供有力的法制保障。

（一）每年適當(dāng)增開人代會(huì)，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間權(quán)力虛置的根本之策，也更加符合基層政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。在地方組織法未作修改的情況下，主席團(tuán)的職能主要是主持和召集人代會(huì)。解決閉會(huì)期間人大主席團(tuán)無法代行人代會(huì)職權(quán)的矛盾，根本之道在于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的次數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)少，會(huì)期也相對(duì)短，加上現(xiàn)在交通便利，會(huì)議成本不會(huì)太高。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重大問題、事關(guān)群眾切身利益的重大民生工程等，需要及時(shí)作出決定決議；重大財(cái)政預(yù)算資金需要調(diào)整或變更；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長需要補(bǔ)選；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定命令需要撤銷等，都可以通過召開人代會(huì)來解決。以Z省為例，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際需要，每年召開兩次人代會(huì)，年初聽取和審查政府工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告，年中聽取和審議政府半年度工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案、上一年度決算、接受辭職和補(bǔ)選國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等。這是一個(gè)比較可行的破題之策，是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的有效探索?；仡櫟胤浇M織法的實(shí)施歷程，早在1954年通過的地方組織法就規(guī)定：“省、直轄市、縣、市，市轄區(qū)的人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行一次，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)會(huì)議每3個(gè)月舉行一次?！笨梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開多次人代會(huì)，既有制度設(shè)計(jì)的歷史溯源，也有工作推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要。正如張德江委員長在浙江調(diào)研考察時(shí)指出的，“要認(rèn)真開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議，根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)際需要，合理安排會(huì)期和會(huì)議次數(shù)，有針對(duì)性地確定會(huì)議議程，完善審議程序，充實(shí)會(huì)議內(nèi)容，切實(shí)提高會(huì)議的質(zhì)量和效率，全面有效行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)，更好地展現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。”通過增開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，可以將閉會(huì)周期從一年縮減至半年，甚至如有些觀點(diǎn)提出推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”[9]，可以有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能地位，為代表充分參與民主決策、民主監(jiān)督和民主管理創(chuàng)造條件。

（二）落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席集體行使職權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作持續(xù)開展、穩(wěn)步推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)保障，也更加符合人大集體行權(quán)的固有特點(diǎn)。1995年地方組織法首次規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，并可以設(shè)1至2名副主席?！蓖瑫r(shí)規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見”。2010年10月修正的代表法新增規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席負(fù)責(zé)組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表開展閉會(huì)期間的活動(dòng)?！庇腥藫?jù)此認(rèn)為，法律規(guī)定把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作為基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)法定的常設(shè)職務(wù)，至少作為閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦事機(jī)構(gòu)法定的執(zhí)行者，以重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的“常設(shè)機(jī)構(gòu)”。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席也不應(yīng)認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。首先，從人代會(huì)上選舉產(chǎn)生程序來看，經(jīng)選舉擔(dān)任主席、副主席職務(wù)的是個(gè)人，不是選舉產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，不依附人大主席團(tuán)而獨(dú)立存在。其次，從立法本意來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)同時(shí)選舉產(chǎn)生主席、副主席2至3人。Z省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席配備比例大多能達(dá)到70%，配備比例高的甚至達(dá)95.5%；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名專職副主席，有的達(dá)到2個(gè)以上；專職工作人員配備比例達(dá)30%。人大是集體行使職權(quán)，借鑒縣級(jí)以上人大常委會(huì)主任會(huì)議模式，在地方組織法沒有修改之前，可以探索實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席辦公會(huì)議形式，主要成員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席。專職副主席只有一人的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)可以從代表中選舉產(chǎn)生兼職副主席，基本架構(gòu)保證3人以上，主席辦公會(huì)議以集體議事方式，承擔(dān)一些程序性、輔助性的權(quán)能，形成相應(yīng)意見，這較符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席負(fù)責(zé)閉會(huì)期間活動(dòng)的立法本意，替代人代會(huì)閉會(huì)期間常設(shè)機(jī)構(gòu)的部分職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要發(fā)揮好作用，還是大有空間的。在現(xiàn)有條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)把主要精力放在組織開展閉會(huì)期間代表活動(dòng)上，主要職責(zé)就是聯(lián)系代表、匯聚民意、組織活動(dòng)，包括組織代表學(xué)習(xí)憲法和法律知識(shí)；聯(lián)系人大代表，健全轄區(qū)代表活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見；組織代表開展視察、檢查、調(diào)研和向選民述職等活動(dòng)，督促政府落實(shí)代表意見；檢查督辦代表建議辦理落實(shí)情況；協(xié)助做好下次人代會(huì)的籌備工作等。

（三）探索閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督方式多元化，是推進(jìn)基層民主制度化、治理法治化的重要依托，也更加吻合基層民主政治的發(fā)展現(xiàn)狀。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，沒有必要糾纏于主席團(tuán)是否能獨(dú)立行使職權(quán)的困擾中，除了增開人代會(huì)外，完全可以組織代表開展多種形式的活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作提出意見和建議，督促政府改進(jìn)工作。主要形式有：一是配合縣級(jí)人大常委會(huì)開展監(jiān)督。按照統(tǒng)一部署，認(rèn)真做好縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的議題收集、組織實(shí)施、審議意見跟蹤督辦等，推動(dòng)法律法規(guī)在基層的有效實(shí)施。二是組織代表開展監(jiān)督。圍繞抓好人代會(huì)通過的政府工作報(bào)告涉及的年度重點(diǎn)工作、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算，組織代表通過執(zhí)法檢查、專題視察、執(zhí)法調(diào)研、集體約見政府負(fù)責(zé)人等方式，及時(shí)反映代表的意見建議，并抓好跟蹤落實(shí)。完善工作方式方法，推行滿意度測評(píng)、履職評(píng)議等行之有效的做法，調(diào)動(dòng)基層代表和群眾政治參與的積極性和創(chuàng)造性。三是創(chuàng)新預(yù)決算審查監(jiān)督的載體。Z省有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用資金都上億，最高的達(dá)20多億，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督十分必要。借鑒溫嶺“參與式預(yù)算”模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推廣人大代表和社會(huì)公眾廣泛參與預(yù)算審查監(jiān)督，這樣可以把發(fā)揮代表作用與人代會(huì)審查職能結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)代表、公眾民主參與的積極性，彌補(bǔ)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不具有預(yù)決算審查監(jiān)督職能的缺陷。推行“政府實(shí)事工程代表票決制”，對(duì)政府?dāng)M投入一定金額以上的重點(diǎn)工程，由政府提出建議清單，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)票決，增強(qiáng)預(yù)算資金使用績效，提高重大事項(xiàng)決策的科學(xué)化、民主化水平。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)常設(shè)化，是健全基層政權(quán)組織、提升基層人大工作實(shí)效的有效載體，也更加體現(xiàn)人大制度基層創(chuàng)新的未來趨勢。客觀地講，人大遵循民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，不能依法受權(quán)行使人代會(huì)職權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席憑借個(gè)人作用的發(fā)揮難以達(dá)到常設(shè)機(jī)構(gòu)的應(yīng)有功能。這既不符合人大制度的機(jī)理，也與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作蓬勃發(fā)展的態(tài)勢不相吻合，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮，一定程度上也挫傷了基層人大代表和人大干部的積極性。有人提出，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部分權(quán)力有一定的道理，但要考慮法律依據(jù)、基礎(chǔ)條件、時(shí)機(jī)選擇等問題。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間無法行權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮還是有路子可走的，并提出了“將主席團(tuán)常規(guī)化”和“將主席團(tuán)常設(shè)化”兩步走的路徑設(shè)計(jì)。筆者較為贊同文中所說的“不能把主席團(tuán)常設(shè)化這少數(shù)地方有一定基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)需要的，當(dāng)作全部適合、法定必須的來推行，也不能把將來要實(shí)現(xiàn)的當(dāng)作今天要做的，更不能脫離特定社會(huì)政治條件來設(shè)計(jì)。否則，欲速則不達(dá)，畫虎不成反類犬”[10]。應(yīng)該看到，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作亟待健全法制保障，需要解決和突破的是：閉會(huì)期間常設(shè)機(jī)構(gòu)可否批準(zhǔn)財(cái)算方案的調(diào)整變更、能否接受人大依法選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和代表的辭職、決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長代理人選，等等。建議在修改地方組織法時(shí)，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的法律定位，常設(shè)機(jī)構(gòu)套用“常委會(huì)”或沿用人大主席團(tuán)等稱謂，賦予以下職能：聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項(xiàng)工作報(bào)告；對(duì)法律法規(guī)和上級(jí)人大決定決議執(zhí)行情況開展檢查；聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，決定預(yù)算的調(diào)整和變更，審查和批準(zhǔn)決算；接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及本級(jí)人大代表的辭職；決定代理人選，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)報(bào)告工作等。從基層實(shí)踐層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)常設(shè)化已有良好的基礎(chǔ)條件，目前人大主席團(tuán)成員除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、主席、副主席外，一般都是各代表小組組長，具有一定的代表性和威望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般不兼任人大主席，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席為人大主席團(tuán)的當(dāng)然成員，主席主持主席團(tuán)的日常工作。這樣常設(shè)機(jī)構(gòu)成員大多非專職化，也避免了基層機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。同時(shí)，?。ㄊ小^(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)適時(shí)出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作條例，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)閉會(huì)期間人大工作。

如果這一路徑難以施行，可以選擇另一路徑，那就是上文提到的，落實(shí)地方組織法的規(guī)定，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，確保主席、副主席能夠有3人以上，成立人大主席辦公會(huì)議，參照縣級(jí)以上人大常委會(huì)主任成員會(huì)議模式，處理程序性事務(wù)，保證人大工作的持續(xù)正常開展?？上驳氖?，本屆全國人大常委會(huì)已將修改地方組織法、代表法、選舉法等列入立法計(jì)劃，并作為2015年重點(diǎn)立法項(xiàng)目。中央轉(zhuǎn)發(fā)的全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見也有相關(guān)表述。相信不久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間職權(quán)行使問題會(huì)有一個(gè)較為明確的說法。

結(jié) 語

探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間職權(quán)行使的問題，很有必要跳出人大看人大，特別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的運(yùn)行現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢看，有兩點(diǎn)應(yīng)引起我們的重視。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政結(jié)構(gòu)和組織體系決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在現(xiàn)有權(quán)力運(yùn)行框架中很難作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備一級(jí)政府的全部職能，沒有縣級(jí)以上類似的政府部門設(shè)置，很多派出機(jī)構(gòu)分屬于上級(jí)政府各部門，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督無法涵蓋基層行政權(quán)力范疇。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)力運(yùn)行基本模式是黨政合一，黨政職能嚴(yán)重不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被擺在一邊[11]。尤其在辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置上黨政共用，導(dǎo)致難以開展工作監(jiān)督。二是隨著城市化率的不斷提高，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將逐步減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)在基層治理中扮演的角色和功能會(huì)逐步消退。城市街道逐步社區(qū)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級(jí)公共管理職能面臨轉(zhuǎn)型，從減少行政層級(jí)、降低制度運(yùn)行成本的角度看，雖然目前還難以做到完全取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置，但今后勢必會(huì)往這個(gè)方向發(fā)展[12]。到那時(shí)，本文探討的問題也將不再是一個(gè)問題了。

注釋：

[1]1954年制定的地方組織法第九條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議由本級(jí)人民委員會(huì)召集?！?979年制定的地方組織法第十條規(guī)定，“人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)會(huì)議由人民公社管理委員會(huì)、鎮(zhèn)人民政府召集?！?/p>

[2]地方組織法第十二條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人大會(huì)議由本級(jí)人大常委會(huì)召集。”第十三條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人大會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議，選舉本次會(huì)議的主席團(tuán)和秘書長”，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，由主席團(tuán)主持會(huì)議?！?/p>

[3]崇連山：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)化問題探討》，載《人民代表報(bào)》2010年9月4日。

[4]蔣元文：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作中的問題》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年8月29日；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》，載人民網(wǎng)2006年8月15日。

[5][6]喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第20～21、23頁。

[7]全國人大法工委在釋義中指出，“地方性法規(guī)如果規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，任免個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報(bào)告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實(shí)際上把主席團(tuán)變成常委會(huì)，是與法律規(guī)定相抵觸的。”見喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第23頁。

[8]系2005年6月27日時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長盛華仁在列席十屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志會(huì)議上的講話。轉(zhuǎn)引自滕修福：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”問題與對(duì)策》，載《人大研究》2014年第9期。

[9]田必耀：《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，路就在腳下》，載《中國人大》2014年第12期。

[10]阮重暉、方永紅：《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干建議》，載《人大研究》2015年第6期。

[11]尹中卿：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用》，載《人大研究》2014年第10期。

[12]紀(jì)榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期；陽信生：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革：制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)選擇》，載《人大研究》2013年第9期。

（作者系浙江省人大常委會(huì)研究室調(diào)研處副處長）