青島市新型城鎮(zhèn)化SWOT分析及其推進路徑

高尚昆+呂云濤

摘 要：青島市新型城鎮(zhèn)化道路具有一定示范效應(yīng)與借鑒價值。通過SWOT分析明確青島市新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢、劣勢、機遇和威脅，進而提出青島市新型城鎮(zhèn)化的推進路徑。青島市未來新型城鎮(zhèn)化的推進要更加重視內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)空間布局的優(yōu)勢，借力山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，深化戶籍和土地制度等重點領(lǐng)域改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;SWOT分析;青島市

中圖分類號：F292 ?文獻標識號：A ?文章編號：1001-4942（2015）06-0153-04

SWOT Analysis and Promoting Path of New Urbanization in Qingdao

Gao Shangkun， Lü Yuntao*

（School of Economics and Management， China University of Petroleum （Huadong）， Qingdao 266580，China）

Abstract The new urbanization route of Qingdao has a certain demonstration effect and reference value. By SWOT analysis，the advantages weaknesses， opportunities and threats of Qingdaos new urbanization were analyzed，and the promoting path was proposed. To promote the urbanization，it should be paied more attention to connotative development，take advantage of the urban spatial layout， leverage the Shandong Peninsula Blue Economic Zone construction， deepen the reform of key areas such as the household registration and land system， and balance urban and rural infrastructure and public service construction in the future.

Key words New urbanization; SWOT analysis; Qingdao City

黨的十八大報告明確提出堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。作為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城市的青島市當(dāng)前正立足本地實際，積極進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐。對青島市新型城鎮(zhèn)化進行SWOT分析，綜合評估其優(yōu)勢、劣勢、機遇與威脅，進而提出其推進路徑，對青島市新型城鎮(zhèn)化的實踐推進具有比較重要的理論指導(dǎo)意義，同時對我國其他城市也具有一定參考價值。

1 青島市新型城鎮(zhèn)化的SWOT分析

1.1 青島市新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢分析

1.1.1 城鎮(zhèn)化立體格局初步形成 青島市位于山東半島南部，處于中國北方海岸線的中部，西接廣闊腹地，地理位置非常優(yōu)越。2012年起青島市提出 “全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。在該戰(zhàn)略的指引下，青島市積極制定整體規(guī)劃，注重各城區(qū)之間的聯(lián)動關(guān)系，重點建設(shè)小城鎮(zhèn)，推動新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。經(jīng)過幾年努力，青島市城鎮(zhèn)化格局模式已由中心城市主導(dǎo)的集中型城鎮(zhèn)化模式向“主次中心城市-重點中心鎮(zhèn)-新型農(nóng)村社區(qū)”多層次均衡集聚城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變[1]。區(qū)域間的資源得以整合，城鎮(zhèn)空間布局得以優(yōu)化，城鄉(xiāng)互動趨于良性。青島市城鎮(zhèn)化階段正從快速化階段邁入高級發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值訴求正由追求城鎮(zhèn)數(shù)量向注重發(fā)展質(zhì)量與功能轉(zhuǎn)變。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚 青島市分別與煙臺、濰坊、日照為鄰，與韓國、日本隔海相望。對內(nèi)可以形成城市群，建立山東半島的經(jīng)濟圈，方便進行經(jīng)濟聯(lián)系，促進城市和城市之間的經(jīng)濟交流，提升各中心城市的經(jīng)濟實力，并增強對周圍城鎮(zhèn)的輻射能力，實現(xiàn)以城帶城、以城帶鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)互補的發(fā)展態(tài)勢;對外可以吸引外資，進行黃海經(jīng)濟圈內(nèi)的經(jīng)濟協(xié)作，擴大市場范圍，促進資金、技術(shù)、人才的交流。

青島市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較完善，新型工業(yè)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)正在快速發(fā)展中，新型城鎮(zhèn)化的推進有比較強的產(chǎn)業(yè)支撐。2004年以來，青島市第二產(chǎn)業(yè)的比重一直占整體的50%以上，傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級持續(xù)進行，而海洋、造船、港口等特色經(jīng)濟已逐步成為青島新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推動力量。青島市依托工業(yè)發(fā)展不斷拓展第三產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域，并大力支持發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。市場化基礎(chǔ)不斷夯實和完善，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。

1.2 青島市新型城鎮(zhèn)化的劣勢分析

1.2.1 人的城鎮(zhèn)化進程滯后 新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的是賦予居民平等的權(quán)利，給予平等的身份認可。城鎮(zhèn)化進程中要充分保證進城農(nóng)民享有平等的權(quán)利，在權(quán)利、利益和機會等方面給予其平等的市民待遇。青島市人的城鎮(zhèn)化明顯滯后于空間的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的全面實現(xiàn)離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)化就業(yè)，培育新型職業(yè)農(nóng)民和新市民是城鎮(zhèn)化兩項重要內(nèi)容。青島市在這些方面很多工作深度還非常不夠，迫切需要強化。

1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡 青島市近年來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入大量資金，公共服務(wù)水平明顯提高，但是在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間仍存在著較大差距。青島市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中在中心城區(qū)、次中心城市和重點建設(shè)鎮(zhèn)，其他小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)交通、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足，醫(yī)療衛(wèi)生和文化服務(wù)等設(shè)施水平發(fā)展比較低。青島市各區(qū)縣間的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)發(fā)展水平也不均衡?；A(chǔ)設(shè)施的欠缺使得小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)能力不足，對于提高城鎮(zhèn)的承載能力和居民生活質(zhì)量都產(chǎn)生了較大的阻礙作用，不利于城鎮(zhèn)化的推進。endprint

1.3 青島市新型城鎮(zhèn)化的機遇分析

1.3.1 新型城鎮(zhèn)化的理論基礎(chǔ)與戰(zhàn)略規(guī)劃比較成熟 作為新型城鎮(zhèn)化理論基礎(chǔ)的科學(xué)發(fā)展觀理論體系已經(jīng)比較成熟，可以為青島市新型城鎮(zhèn)化提供堅實的理論指導(dǎo)?？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是堅持以人為本，促進經(jīng)濟、社會、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化不僅要注重人口、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素等在數(shù)量和規(guī)模上的增長與擴張，更要注重其質(zhì)量的提升以及人口、經(jīng)濟、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。城鎮(zhèn)化的推進要兼顧經(jīng)濟效益、社會環(huán)境和資源效益，促進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些理念都為青島市城鎮(zhèn)化起到很好的指導(dǎo)作用。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的頒布，為全國新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了戰(zhàn)略性的指導(dǎo)，也為青島市新型城鎮(zhèn)化提供了良好的政策條件和方向指引。

1.3.2 山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略帶來巨大推動力 山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略。青島市作為山東半島的中心城市，在藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展中占有重要地位。工業(yè)園區(qū)方面，董家口港區(qū)規(guī)劃獲得國家批準，藍色生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園等開工建設(shè);海洋產(chǎn)業(yè)方面，武船重工海洋工程與特種船、中石油海洋工程等項目開工建設(shè)，200多個新建項目的總投資超過 5 000億元。山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)為青島市帶來了大量的高新項目投資和復(fù)合型人才，為青島市新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進帶來巨大推動力。

1.4 青島市新型城鎮(zhèn)化的威脅分析

1.4.1 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的固有依賴 任何制度一經(jīng)形成并經(jīng)過一段時期的發(fā)展，都會帶來一定的路徑依賴問題。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)偏好于擴大城市規(guī)模，忽視人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化資金來源過度依賴土地出讓金，城鎮(zhèn)化模式已形成了一個基本閉合的內(nèi)部不斷循環(huán)的利益鏈條。如何打破固有模式中的某一環(huán)節(jié)，摒棄相關(guān)利益鏈條，成為青島市新型城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵。這些傳統(tǒng)模式的弊端與路徑依賴成為青島市新型城鎮(zhèn)化的重大威脅。

1.4.2 城鄉(xiāng)二元體制的障礙 城鄉(xiāng)二元體制是影響青島市新型城鎮(zhèn)化推進的制度性障礙。新型城鎮(zhèn)化不能只是簡單地城鎮(zhèn)建設(shè)，更重要的是對進城農(nóng)民的全面市民化。破除城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度、土地制度和社會保障制度等體制性改革迫在眉睫，需要縱向上從中央到地方、橫向上各職能部門協(xié)同推進，因而難度進一步增大。青島市在這些方面已經(jīng)做了一些積極探索，但其改革的整體力度與深度還不能滿足城鎮(zhèn)化的需求。如何破除體制性約束，深入推進這些重點領(lǐng)域的改革，是青島市新型城鎮(zhèn)化必須應(yīng)對的威脅。

2 基于SWOT分析的青島市新型城鎮(zhèn)化的推進路徑

經(jīng)SWOT分析可知，青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的優(yōu)勢在于城鎮(zhèn)空間布局與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的比較完善，而劣勢主要在于人的城鎮(zhèn)化滯后，機遇則在于山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略帶來的巨大推動力，威脅主要是體制性的障礙。青島市新型城鎮(zhèn)化的推進要充分利用發(fā)展機遇，進一步提升發(fā)展優(yōu)勢，推進體制性改革，破除制度障礙的威脅。青島市新型城鎮(zhèn)化要更加重視內(nèi)涵式的發(fā)展，除了城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模擴張，更要追求居民權(quán)利的平等、產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展、城鎮(zhèn)治理能力的提升、公共服務(wù)的均等化供給和社會文明的進步等。

2.1 發(fā)揮城鎮(zhèn)空間布局優(yōu)勢，提升新型城鎮(zhèn)化的載體功能

要不斷加強中心城區(qū)的輻射帶動能力，推進“三城六區(qū)十節(jié)點”城鎮(zhèn)體系建設(shè)，優(yōu)化“主次城區(qū)-城鎮(zhèn)-新型農(nóng)村社區(qū)”的梯次布局，落實《青島市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》方案，結(jié)合規(guī)劃和區(qū)域調(diào)整完善全市全域的規(guī)劃體系，提高城鎮(zhèn)覆蓋率。

鼓勵工業(yè)基礎(chǔ)較差、技術(shù)水平較落后、工業(yè)園區(qū)規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向重點區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集地集中，村級工業(yè)不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集地集中。完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，堅持功能型城鎮(zhèn)建設(shè)，對于中心城區(qū)和次中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化超前于經(jīng)濟社會發(fā)展和工業(yè)化水平，而小城鎮(zhèn)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展和工業(yè)化水平的現(xiàn)象，合理布局工業(yè)中心，將其適當(dāng)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)地區(qū)以提升小城鎮(zhèn)的工業(yè)水平。

加強重點中心城鎮(zhèn)建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進鎮(zhèn)村合并工作，適度擴大重點中心鎮(zhèn)規(guī)模，提高其聚集功能與輻射力。轉(zhuǎn)變重點中心城鎮(zhèn)的政府職能，提高政府行政效率，從而落實社會公共事業(yè)和公共服務(wù)，創(chuàng)造良好城鎮(zhèn)環(huán)境。

空間分布要繼續(xù)優(yōu)化，城鎮(zhèn)載體功能要進一步強化。打造都市圈、城鎮(zhèn)群地域網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)關(guān)系是城鎮(zhèn)化成功的一種重要建構(gòu)內(nèi)容[3]。青島市新型城鎮(zhèn)化除了要優(yōu)化本市行政范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)空間布局，還要將城鎮(zhèn)規(guī)劃的視野置于更大范圍，要在山東半島城市群建設(shè)中發(fā)揮龍頭城市的作用。

2.2 借力山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，升級新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐

從整個社會以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢來看，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展始終是城鎮(zhèn)化的根本動力和現(xiàn)實基礎(chǔ)[4]。青島應(yīng)貫徹落實“環(huán)灣保護、擁灣發(fā)展”的戰(zhàn)略政策和建設(shè)藍色經(jīng)濟區(qū)和高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的規(guī)劃布局，統(tǒng)籌全市全區(qū)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，二者相互促進，共同發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，尤其是在傳統(tǒng)制造業(yè)方面勢在必行，同時大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高地。

在中心城區(qū)應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，遷移污染較大的第二產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);五市應(yīng)突出發(fā)展高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)，努力優(yōu)化升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè);重點中心城鎮(zhèn)應(yīng)圍繞全市生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的總體布局，發(fā)展強化特色經(jīng)濟板塊，形成獨具特色的產(chǎn)業(yè)布局，加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展[5]。同時，創(chuàng)新特色城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)和重點經(jīng)濟功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)互促互利發(fā)展機制，大力推進已確立的10個示范性城鎮(zhèn)建設(shè)，把握好建設(shè)好全域發(fā)展新型城鎮(zhèn)體系的重要環(huán)節(jié)，從而不斷促進青島新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。

2.3 深化戶籍和土地等重點領(lǐng)域改革，推進人的城鎮(zhèn)化的全面實現(xiàn)

中國新型城鎮(zhèn)化進程的深刻本質(zhì)就是廣大農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)變，核心是人的城鎮(zhèn)化，體制改革是全面實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的必然選擇。青島市新型城鎮(zhèn)化的推進要深化重點領(lǐng)域的改革。第一，深入推進戶籍制度改革。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，需要配套進行，土地和社保等改革要一并跟進。青島市政府應(yīng)合理規(guī)劃，首先全面放開對周邊小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開對中等城鎮(zhèn)的落戶限制，逐步放寬落戶限制，實行分層次落戶政策。政府應(yīng)根據(jù)中心城區(qū)的綜合承載力和相關(guān)條件，有效控制規(guī)模和節(jié)奏，合理明確地對落戶條件進行規(guī)定，不僅要吸收外來高科技人才落戶，還要合理科學(xué)地制定外來務(wù)工人口的落戶政策，保障其家屬的相關(guān)利益，在城市長期穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口可以全家遷移落戶，逐步減小或消除制約農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的體制性障礙。要特別重視新生代農(nóng)民工的市民化，因為他們更有城鎮(zhèn)化的意愿，是未來人口城鎮(zhèn)化的重要力量。endprint

第二，進一步深化土地制度改革。改革與創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度與土地征收制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場的發(fā)展，積極探索集體建設(shè)用地入市實現(xiàn)途徑[6]，建立適應(yīng)以市場為主配置土地資源的宏觀調(diào)控體系，逐步建立一個開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。重點解決城中村改造、新型農(nóng)村社區(qū)、鎮(zhèn)村重點經(jīng)濟功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的土地利用問題。

2.4 統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，完善新型城鎮(zhèn)化的保障功能

均衡的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化推進的硬件與軟件保障。青島市要重點做好如下幾個方面的工作：第一，加強就業(yè)工作，解決城鎮(zhèn)化進程中居民的“樂業(yè)”問題。改革戶籍制度，使農(nóng)村勞動力能夠自由遷徙與就業(yè)，真正享有與城市居民平等的就業(yè)權(quán)利和機會，是一切就業(yè)工作開展的前提[7]。要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大就業(yè)容量，同時規(guī)范管理人力資源市場，對農(nóng)村剩余勞動力和轉(zhuǎn)移勞動力進行系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，支持其自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，對就業(yè)困難的人開展幫扶，保障城鄉(xiāng)居民就業(yè)。

第二，加大保障性住房與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，解決城鎮(zhèn)化中居民的“安居”問題。積極進行保障性住房的建設(shè)和管理，通過新建、改建、擴建、購置等多種方式落實保障性住房建設(shè)，切實保障進程農(nóng)民的居住權(quán)。同時，根據(jù)小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展情況，合理規(guī)劃農(nóng)民集中居住地，尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)其逐步向小城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

第三，促進城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升居民素質(zhì)。通過教育和培訓(xùn)等多種方式全面提升城鄉(xiāng)居民教育水平與公民素質(zhì)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強有力的基本勞動力保障和高素質(zhì)人才支持。整合社會教育資源，落實推進農(nóng)村中小學(xué)標準化建設(shè)，對教育基礎(chǔ)較薄弱的區(qū)域積極進行投資和改造，均衡市區(qū)縣鄉(xiāng)教師資源，縮小城鄉(xiāng)間的辦學(xué)條件和師資力量差異，同時解決好農(nóng)村留守兒童的教育問題，完善配套從幼兒園到學(xué)前教育再至中小學(xué)的教育體系。建設(shè)促進廣大農(nóng)民科學(xué)文化教育的廣泛平臺，提高其思想道德水平和綜合素質(zhì)的提高，同時鼓勵中青年農(nóng)民通過自學(xué)考試、函授教育等多種形式提高文化水平，改善知識結(jié)構(gòu)，增強其就業(yè)擇業(yè)能力。

新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化發(fā)展的重要載體和動力引擎，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路已成為各級政府共識。青島市新型城鎮(zhèn)化的推進路徑還需在實踐中不斷探索、調(diào)適與優(yōu)化，以逐步走出一條真正符合青島市本地實際的特色城鎮(zhèn)化道路。

參 考 文 獻：

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