城鄉(xiāng)一體化進程中農村最低生活保障制度實證研究

陳卓群　周樹輝

[摘 要]農村最低生活保障制度是我國社會保障體系不可或缺的一部分，在制度實施的過程中，還存在諸多不完備的地方。通過對北京市郊區(qū)進行實地調研得出的數據分析，了解當地低保群體的特征及生活現狀，并對現行的低保政策實施情況進行評價，進而提出一些可行性建議。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；最低生活保障；農村低保

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）09-0049-06

我國，存在兩種生活保障制度——城鎮(zhèn)生活保障制度和農村生活保障制度。但是，在城鄉(xiāng)一體化進程中，兩種生活保障制度的未來發(fā)展趨勢是要融合為一種。那么這個融合過程肯定是要從較差向好轉變，由農村向城鎮(zhèn)轉變，最后成為城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，逐步達到整合為一的保障制度。北京市的最低生活保障制度較為完善，是最易融合為城鄉(xiāng)一體化的一種最低生活保障制度。因此，研究北京市郊區(qū)的最低生活保障制度具有一定的現實意義。本文作者擬對北京延慶縣進行實地調查，進行數據調研、采集，在此基礎上分析其存在的問題和形成原因，提出政策建議。

一、我國農村最低生活保障制度的歷史沿革

目前，經濟不發(fā)達或欠發(fā)達的農村是世界上大多數貧困人口的生活居住地，他們生活貧困，所以農村救助是社會救助制度實施的主要內容。我國農村貧困救助包括扶持貧困戶和農村最低生活保障制度。

農村最低生活保障制度是指家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的貧困群眾，由地方政府按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助[1]。農村最低生活保障制度對象是農村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員[2]，在吃、穿、燒、葬和教5個方面給予最基本的保障[3]。

農村最低生活保障制度作為政府向社會提供的制度性公共產品，是一種以政府為主體參與社會資源再分配的行為，屬于財政分配范疇，是政府財政分配活動的重要內容，為農村最低生活保障制度平穩(wěn)運行提供物質保障。

從1996年，民政部先后在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌開展試點，隨后農村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。2006年各地積極貫徹黨中央關于逐步建立農村最低生活保障制度的指示精神，工作進展明顯加快。2006年底，全國有23個省份2 133個（民政部統(tǒng)計數據，2007）縣（市）建立了農村最低生活保障制度，有1 593.1萬人、777.2萬戶得到了農村最低生活保障，分別比上年增長93.1%和91.4%[4]，平均每人月補差額為34.5元，全國民政部門累計發(fā)放農村最低生活保障補助金41.6億元。

截至2013年底，全國農村最低生活保障對象2 931.1萬戶、5 388.0萬人，農村最低生活保障資金866.9億元，比上年增長20.7%，農村最低生活保障平均標準2 434元/人、年，增長17.7%；月人均補助水平116元，比上年增長11.7%（見圖1）。

從2001年起，政府加大了對最低生活保障制度的資金投入，財政用于最低生活保障制度的支出逐年增長[5]。無論是農村最低生活保障還是城鎮(zhèn)最低生活保障，低保保障金在國內生產總值中的比重也在增大，從2009年開始，農村最低生活保障資金年增長速度明顯超過城市低保金，2013年農村最低生活保障資金866.9億元，高出城市最低生活保障資金110.2億元，且在國家財政社會保障和就業(yè)支出中占的比例也逐步增加（見表1）。

北京作為國家的首都，政策執(zhí)行力較強，在北京郊區(qū)的農村，農民的素質相對較高，對國家政策的關注度也相對較高，所以本文選取北京農村作為研究對象。截至2013年12月底，北京市最低生活保障對象共16.55萬人，其中城市最低生活保障對象10.19萬人，農村最低生活保障對象6.36萬人。2014年2月北京市的農村最低生活保障標準為560元，已達到城市最低生活保障標準的86%。2007～2013年北京農村最低生活保障人數如圖2。

二、北京郊區(qū)農村最低生活保障制度實踐調查

延慶縣位于北京市西北部，屬于遠郊區(qū)縣之一，延慶縣轄11個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)，總面積2 000平方公里。延慶縣是個農業(yè)大縣，有80%以上的人生活在農村。該縣從2002年7月1日實施農村最低生活保障制度，雖然低保標準先后經過了3次調整，由800元調整到900元，現在調整至1 100元，但是仍舊是北京各區(qū)縣中農村最低生活保障標準最低的。

沈家營鎮(zhèn)位于延慶城東4公里，以養(yǎng)殖奶牛業(yè)為主要經濟支柱；工業(yè)以食品和鑄造、毛衣加工等為主。井莊鎮(zhèn)以旅游業(yè)主導產業(yè)，山水并茂，植被豐富，是集綠色生態(tài)自然風景區(qū)和民俗旅游為一體的休閑娛樂區(qū)。

本文選擇北京市延慶縣的沈家營鎮(zhèn)和井莊鎮(zhèn)兩個鄉(xiāng)種的4個村作為樣本村，在2013年進行實地入戶調研研究。首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行座談，全面了解本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村最低生活保障整體情況，然后進入村里進行調研?？紤]到農戶由于文化程度低或視力不明等原因降低調研質量，筆者提前做好從調研問卷，對被訪者逐條詢問，訪談過程主要以對話為主，訪談對象盡量呈多樣化，男、女、老人都占有一定的比例。事后對問卷各個問題進行逐條整理，分類統(tǒng)計，得出調研結果。

（一）調查研究過程

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的農村最低生活保障對象名單進行隨機抽取低保樣本。村里低保戶數不足15戶的全部納入樣本范圍，另取5戶非低保戶；低保戶多于15戶的村子，按照樣本多樣性原則取15戶，另取5戶非低保戶。這5戶非低保戶中，按照不同經濟水平進行隨機抽取，經濟條件好的為1戶/村，經濟條件中等的為2戶/村，經濟條件差的為2戶/村。樣本總數為64戶，普通戶樣本數為20戶（見表2）。

（二）農村最低生活保障對象的特點

通過對樣本村的實踐調查，整理數據，發(fā)現農村最低生活保障人員存在以下問題：endprint

（1）文化程度低。低收入家庭的一個重要的特征就是文化程度低。在家庭最高學歷調查中，沒受過正式教育的人家占50%。

（2）身體狀況不佳，喪失勞動力。80.95%的農村最低生活保障家庭中至少有一個殘疾人或大病者，包括大病患者、精神病患者、肢體殘疾等，他們基本上完全依賴他人，靠自身努力很難完全擺脫貧困境地[6]。農村最低生活保障戶中有54.9%的保障對象完全喪失了勞動能力，35.4%的保障對象喪失部分勞動能力，雖然他們從事一些力所能及的勞動，但農村的勞動強度已經超出了他們的身體承受范圍，無法增加收入。

（3）收入來源單一。95%的保障對象或家庭成員為農民，收入來源主要為農業(yè)收入，沒有人外出打工或在正式工作單位就業(yè)，不會或沒有本錢做生意，收入來源少。這種有限的經濟收入，使得貧困家庭在天災人禍面前顯得極為脆弱。

（4）農村最低生活保障群體最關心的問題。前3個問題依次是收入問題（59.8%）、醫(yī)療問題（50.3%）、子女教育（45.6%），明顯高于普通農村居民；只有22.7%的保障人員關注就業(yè)問題。如果政府提供工作，保障對象中愿意就業(yè)的人員只有32.99%，其余的67.01%不愿意參加工作。從表3可以看出，現階段農村最低生活保障家庭大多數都面臨或因勞動力缺失或被醫(yī)藥費所累的困境。

三、 北京郊區(qū)農村最低生活保障制度的不足

在農村居民對農村最低生活保障的滿意程度評價中，雖然很多農民對農村最低生活保障制度的具體內容不了解，但是他們都知道這是國家扶持農民脫貧的一項政策，對政策整體的滿意度較高[7]。每年上級政府都會準時下撥農村最低生活保障專項資金，98%的農村最低生活保障戶能按時、足額的領取保障金。但是，該制度在具體實施的過程中仍然存在很多有待解決的問題。

（一）農村最低生活保障對象難確定

盡管北京市的各區(qū)、縣對農村最低生活保障對象的家庭收入進行了明確的劃分，在收入類別中應該把哪些收入劃入到家庭收入中做了詳細說明，但在執(zhí)行中依然難以掌握[8]。一是對于應計算的家庭收入，實際執(zhí)行中難以核實。保障對象收入調查和核實存在較大困難。

不少地方完全將農村最低生活保障對象的認定工作交由村委會負責，放棄了應有的監(jiān)督職責。農村最低生活保障制度評議小組中有人情因素的現象存在，在出具的證明中有隨意性、不負責任的情況。農村居民的收入核算難，農村家庭生產經營狀況、農民外出務工等情況難以掌握，實際收入難以核算。在確定農村最低生活保障戶時，還是存在“進村上門看房子，進屋看被子，吃飯看盤子，穿著看身子，銀行看折子”簡單粗放的考察辦法，難免在確定低保對象中存在不合理現象。被訪者認為在農村最低生活保障實施過程中存在不合理現象的占18.45%，基本合理的占81.55%，其中“錯?！钡默F象不嚴重（93.20%），而“漏?！钡默F象比較嚴重（76.70%）。

（二）農村最低生活保障覆蓋程度低

截止2013年底，北京市農村最低生活保障人數為57 497人，而農業(yè)人口289.7萬人，覆蓋率僅為1.98%。延慶縣農業(yè)人口72萬人，低保人口6 511人，覆蓋率僅為0.91%。

在調查中發(fā)現，目前農村最低生活保障對象的大多是有精神疾病人、身體殘疾人，那些因教育致貧、因災致貧等帶有特殊性、突發(fā)性的群體，很多家庭貧困但有子女的老年人和有正常勞動力但生活在貧困線下的窮困人口還排斥在保障范圍之外，覆蓋率不到5%（見表4）。

（三）農村最低生活保障補助水平不高

2013年1月，北京市各區(qū)縣政府制定城鄉(xiāng)低收入家庭認定標準為人均740元/月。從表5中可以看出，低收入家庭的年收入標準比全市最低的延慶縣人均純年收入相差了近一倍。低保人員的家庭純收入低于人均生活消費支出水平。

調研走訪的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最高低保標準580元/人、月，最低110元/人、月，補助標準相差較大。在物價飛漲的的今天，低保補助還遠遠不足以維持一個喪失勞動能力的人的基本生活，大多數的低保戶（69.14%）在享受低保補助后情況有所好轉，但是效果不明顯，相對于貧困家庭的花費，低保補助只能杯水車薪（見表6）。

（四）農村最低生活保障形式單一

現有的保障方式無一例外是發(fā)現金，或者直接將錢存入卡或者存折里，形式單一。

近幾年，北京市下了較大功夫推廣農村最低生活保障配套措施，普遍建立了農村合作醫(yī)療制度，針對低收入群眾面臨的各種實際困難，先后建立了農村醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等系列救助制度，此外還設立了殘疾人救助，每月補助一些，救助綜合效應大大加強。

農民希望的配套措施為（多選）：減免醫(yī)療費用（48.8%）、糧油、衣物等實物幫困（46.4%）、減免學雜費（20.0%）、提供確切的就業(yè)機會（12.8%）。

（五）對農村最低生活保障制度認識和宣傳不夠

首先，在調查的村干部中，有很大一部分人都不清楚農村最低生活保障制度的具體條例。他們以為低保只是傳統(tǒng)社會救濟制度的延續(xù)，單純依靠舊經驗辦事，眼光仍局限于傳統(tǒng)的“三無”對象，不能正確理解此項制度在新形勢下所具有的重要創(chuàng)新意義。而農村居民對低保政策的知曉途徑主要是通過村干部（見表7）。

其次，基層干部對于低保制度的宣傳不夠，特別是比較詳細的各項條例與公民權利強調不夠。造成了農村居民對低保制度的知曉率很低，如表8。低保對象中，對政策非常了解的高知情群體一般都是低保對象中文化程度較高的人，但是這部分僅占了17%；對政策了解的一般村民只是知道有這樣的一個政策，但是低保政策具體的條例并不清楚。非低保戶對農村最低生活保障政策了解程度更少（51.03%），很多人不知道有這樣的政策。說明村級干部的宣傳工作很不到位。非常了解的占4.55%，比較了解的占27.27%，一般了解的占31.82%，不了解的占36.36%，這跟北京的低保對象有關。在訪問的的對象中，呆傻、老年者居多，他們已經沒有正常人的意識，根本沒有辦法了解農村最低生活保障制度。endprint

一些比較貧困的農民，有些根本不知道有低保制度，還有些人擔心由于申請了最低生活保障而受到歧視，特別是擔心影響子女和再就業(yè)等。此類的顧慮，應該通過相關干部正確的引導和明確的宣傳，盡可能避免誤解。

在政策期望知曉途徑中，農村居民更希望通過廣播（52.43%）的途徑來了解政策。他們的文化程度較低，不易讀懂文字之類的文件，且每戶的工作時間不同，不易集中開村民大會，而廣播的方式更易于村民接受，這有助于他們認識和理解農村最低生活保障制度。

（六）農村最低生活保障與城市低保最低生活保障制度并軌難度大

加快城市化進程是一個重要工作目標，北京市有9個區(qū)、縣的農業(yè)人口占總人口的比例高于60%，隨著城市化水平的逐步提高，農村居民換入城鎮(zhèn)戶口并享受同樣的公共服務，包括社會保障服務及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等，是件長期而艱巨的任務。城市最低生活保障標準為人均每650元/月，農村最低生活保障標準560元/月。2014年7月份農村最低生活保障人數57 497人，要使農村最低生活保障人數和標準都達到城市低保水平，那么財政投入要增加574萬元。農村與城市的最低保障水平相差之大顯而易見，如果加快城市化進程，實現農村與城市最低生活保障制度的并軌，無疑給財政較為困難的區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來巨大壓力。

四、 政策建議

（一）合理確定標準

農村最低生活保障標準的制定，要根據當地居民的實際消費支出來界定，能夠更真實反映農村居民基本生活，應該由當地政府的各個部門協調工作，對維持基本生活所需的衣、食、住、行等費用及水、電等生活必需品所需費用進行核算，同時要兼顧未成年人義務教育費用做一次比較徹底的調查，走訪調查每一類低保家庭，并參考當地統(tǒng)計數據來確定人均基本消費和支出平均水平。

（二）加大農村最低生活保障資金投入，合理劃分各級財政分擔比例

完善多渠道籌資體制和財政撥款制度。在縱向財政轉移支付上，縮短轉移支付環(huán)節(jié)，提高轉移支付效率[9]。擴大農村最低生活保障金的來源，調整個人所得稅的使用方向，征收社會保障稅。

合理劃分各級政府財政分擔比例，建立最低生活保障資金保證機制。目前北京農村最低生活保障資金主要由區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政負擔，與這兩級政府的財政收入不相稱，負擔較大。適當調整市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，建立專項資金來解決農村最低生活保障資金問題。可按照4∶4∶2的比例，分別由市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔農村最低生活保障資金[10]。

（三）建立有層級的農村最低生活保障制度

北京市農村最低生活保障人群分為全額享受和差額享受兩種類型，從調研數據上可以得知，享受全額救助的人占少數，但難以克服低保制度的養(yǎng)懶現象。針對有勞動能力的農村最低生活保障對象，確定一個享受農村最低生活保障的期限，同時啟動再就業(yè)救助，重新就業(yè)后不得繼續(xù)領取低保資金。增加農村最低生活保障補助對象的范圍，老人、兒童、學生等對象也納入進來。

（四）完善農村最低生活保障制度的配套體系

健全醫(yī)療救助體系、再就業(yè)救助體系、教育救助體系、重大自然災害救助體系、扶貧等與農村最低生活保障相結合的農村社會救助體系。雖然北京市已經逐步開展各項救助工作，但仍不足以解決因重大疾病和子女上學給農業(yè)人口帶來的生活困難。醫(yī)療問題和子女上學問題是除收入以外農業(yè)人口最關心的問題，有必要在現行的農村最低生活保障制度基礎上，逐步完善重大疾病救助和子女教育救助，使廣大貧困農戶在遇到困難時可以通過社會救助，解決溫飽問題。

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An Empirical Study on the Rural Area Subsistence Allowance System

within the Course of Rural and Urban Integration

——A Case Study of Beijing Suburban Areas

Chen Zhuoqun1 ，Zhou Shuhui 2

（1.Northeast Normal University，Changchun 130024，China ；

2.Chinese Academy of Agricultural Mechanization Sciences，Beijing 100083，China）

Abstract： Subsistence allowance system for rural residents is an indispensable part of social security system. However，some imperfection still exists during the implementation of this system. In accordance with the data obtained through the fieldwork in the Beijing suburban area，the article evaluated the current performance of subsistence allowance system and presented the feature and the status quo of relative residents. At last，it also proposed feasible suggestions.

Key words： urban and rural integration；subsistence allowances；rural subsistence allowance

（責任編輯：李 萌）endprint