淺談農(nóng)村義務(wù)教育學校預(yù)算管理

王詩漢

（岳西縣教育局 安徽·安慶 246600）

預(yù)算管理是指在經(jīng)濟管理中對各項資源進行分配、考核并控制的管理行為，也是對經(jīng)濟活動收支計劃的編制、審查、執(zhí)行和決算等行使職能的過程。農(nóng)村義務(wù)教育學校經(jīng)費預(yù)算是指農(nóng)村中小學校根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。按照義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，中小學預(yù)算管理是在縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，由財政、教育行政部門共同組織，以獨立設(shè)置的中小學校為基本預(yù)算編制單位，在不改變學校公用經(jīng)費使用權(quán)的前提下，對中小學實行“校財局管”。

一、加強農(nóng)村義務(wù)教育學校預(yù)算管理的意義

農(nóng)村中小學校是我國教育體系中的最薄弱環(huán)節(jié)，絕大多數(shù)地處窮鄉(xiāng)僻壤，布點分散，學校規(guī)模小，辦學成本高，辦學水平低，經(jīng)費投入不足是長期制約農(nóng)村中小學發(fā)展的瓶頸。建立健全農(nóng)村中小學預(yù)算管理制度，把農(nóng)村中小學校所需經(jīng)費全面納入公共財政保障范圍，從源頭上保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入，對于改善農(nóng)村中小學校辦學條件，促進農(nóng)村中小學校加強財務(wù)管理都具有十分重要的意義。

（一）有助于從根本上保障農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費

盡管《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定了各級政府對教育投入的責任，但由于農(nóng)村中小學點多面廣，規(guī)模龐大，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展普遍滯后，縣、鄉(xiāng)政府財力十分有限，對農(nóng)村中小學校投入明顯不足，嚴重制約著農(nóng)村中小學校的發(fā)展。建立農(nóng)村義務(wù)學校預(yù)算管理制度，將縣域內(nèi)中小學校所需經(jīng)費全部納入公共財政預(yù)算，就是以法律的形式明確了各級政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的責任，尤其是明確了各級政府所應(yīng)承擔的義務(wù)教育經(jīng)費數(shù)額，這就從根本上保障了農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費來源。

（二）有助于完善“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施方案規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實行“中央地方共擔、經(jīng)費省級統(tǒng)籌、管理以縣”為主的管理體制，這也是貫徹落實《義務(wù)教育法》關(guān)于“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管的體制”規(guī)定的具體舉措?？h級政府作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的直接管理者和使用者，除了按照農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施方案規(guī)定的比例承擔少量經(jīng)費外，最主要的任務(wù)就是將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在本級預(yù)算中單獨列示，通過細化實施方案，進一步明確財政、教育等相關(guān)部門職責，確保預(yù)算批復(fù)的教育經(jīng)費按時足額落實到位；加強監(jiān)督檢查，把廣大農(nóng)村孩子的“讀書錢”管理好、使用好，促使農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（三）有助于推進學校依法理財、民主理財和規(guī)范理財

農(nóng)村中小學校既是預(yù)算編制的基本單位，又是預(yù)算執(zhí)行的基本單位。長期以來，農(nóng)村中小學財務(wù)管理水平低，學校財務(wù)管理相當混亂。實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制后，學校所需經(jīng)費主要來源于公共財政預(yù)算撥款，財政資金的管理有嚴格、規(guī)范的程序；預(yù)算草案經(jīng)人民代表大會審議通過后即成為具有法律效力的文件，它以法定的形式規(guī)定了本年度學校可以收多少錢，可以用多少錢，以及這些錢該怎么花、在什么時間花都有明確規(guī)定；在預(yù)算執(zhí)行過程中，根據(jù)預(yù)算公開的要求，學校實際發(fā)生的收支項目要及時公開，自覺接受監(jiān)督，使得學校各項開支更加透明化，經(jīng)費使用的法制性、民主性和規(guī)范性大大增強。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學校預(yù)算管理存在的問題

目前，在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于宣傳力度不夠，教育培訓不到位，學校領(lǐng)導普遍缺乏預(yù)算管理意識，財會人員實際操作能力不強，加上缺乏有效的監(jiān)督機制，事前審查不嚴，事中控制不力，事后審計監(jiān)督也因多種因素影響效果不佳，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理還存在諸多不足，主要問題有如下幾條。

（一）對預(yù)算管理的重要性認識不足

雖然《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府、各部門及所屬單位都應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算，但農(nóng)村中小學編制預(yù)算還是件新鮮事。農(nóng)村中小學地處偏僻，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后，學校財務(wù)管理水平低，學習培訓機會少，預(yù)算編制起步晚，預(yù)算管理基礎(chǔ)非常薄弱，對預(yù)算管理工作的重要性認識普遍不足，更談不上建立科學有效的預(yù)算管理及監(jiān)督機制，預(yù)算管理長期以來處于空白狀態(tài)。

（二）預(yù)算編制方法不科學

受客觀條件制約，許多農(nóng)村中小學不知道什么是預(yù)算，更不知道預(yù)算編制的主要內(nèi)容、總體要求和一般流程。以岳西縣為例，我們是從2007年才開始試編農(nóng)村中小學預(yù)算，在這之前，按照“分級辦學、分級管理”的原則，農(nóng)村中小學主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責管理，學校自身不編制預(yù)算，完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代為編制，加上缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)，這樣編制出來的預(yù)算不可能真正反映學校經(jīng)費需求狀況，造成年度預(yù)算和實際支出相脫離，嚴重損害了預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性。

（三）預(yù)算執(zhí)行隨意性較大

近年來，按照建立公共財政預(yù)算體系的要求，通過體制、機制和制度創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)了政府部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購，農(nóng)村中小學預(yù)算管理環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，預(yù)算執(zhí)行管理機制也進一步得以完善和加強。但由于多種原因，農(nóng)村中小學預(yù)算還較多停留在包干使用的層面上，特別是在經(jīng)費使用上，隨意擴大支出范圍、提高支出標準的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成經(jīng)費支出的盲目性和無計劃性，形成“預(yù)算、執(zhí)行兩張皮”現(xiàn)象，預(yù)算的剛性約束沒有真正到位。

三、加強農(nóng)村義務(wù)教育學校預(yù)算管理的建議

農(nóng)村中小學預(yù)算是學校組織收入和控制支出的法定依據(jù)，是學校優(yōu)化配置資源的重要手段，直接關(guān)系到學校的長遠發(fā)展，關(guān)系廣大農(nóng)村孩子的前途、命運。農(nóng)村中小學校要切實提高對預(yù)算管理重要性的認識，科學編制預(yù)算，嚴格預(yù)算執(zhí)行，自覺維護預(yù)算的嚴肅性、法制性和權(quán)威性。

（一）切實提高對預(yù)算管理重要性的認識

正確的認識是行動的先導。農(nóng)村中小學應(yīng)加強對《預(yù)算法》、《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革實施方案》等法律法規(guī)的學習，縣級財政、教育部門要按照“以縣為主”管理體制的要求，切實做好農(nóng)村中小學預(yù)算編制工作的培訓、指導，讓他們充分認識到預(yù)算不僅是國家進行義務(wù)教育經(jīng)費收支管理的重要手段，是保障農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是學校規(guī)范財務(wù)管理的法定依據(jù)。只有正確地認識了預(yù)算的重要性，才可能編制出高質(zhì)量的預(yù)算，才能真正做到以預(yù)算管理來促進學校的發(fā)展壯大。

（二）科學合理編制中小學預(yù)算

農(nóng)村中小學預(yù)算體現(xiàn)了年度內(nèi)學校的全部收入和支出，涉及學校管理的各個方面，政策性強，綜合程度高。在編制預(yù)算過程中，要按照“一所學校一本預(yù)算”的要求，在校長的統(tǒng)一領(lǐng)導下，成立由教務(wù)、總務(wù)、財務(wù)和教師代表共同參與的領(lǐng)導小組，集中大家的智慧，充分發(fā)揚民主，共同把預(yù)算工作做好。編制預(yù)算前要認真研讀有關(guān)文件，準確把握政策依據(jù)；在預(yù)算編制時，要全面考慮學校年度工作計劃與中長期發(fā)展規(guī)劃，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，對學?，F(xiàn)有的財力、物力、人力等資源進行通盤考慮，統(tǒng)籌安排，確保編制出來的預(yù)算草案既能體現(xiàn)國家政策要求，又符合學校發(fā)展需要，各項收支數(shù)據(jù)真實準確，科學合理。

（三）加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，提高預(yù)算剛性約束力

農(nóng)村中小學預(yù)算收支是否執(zhí)行到位，預(yù)算經(jīng)費有無被截留、擠占、挪用，對學校年度工作目標的完成和長遠發(fā)展都會產(chǎn)生重要影響。因此在預(yù)算管理過程中，必須重點加強對農(nóng)村中小學預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行過程中存在的各種問題，確保預(yù)算目標全面完成。

農(nóng)村中小學應(yīng)建立起內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算管理監(jiān)督體制。內(nèi)部監(jiān)督是指農(nóng)村中小學全體師生共同監(jiān)督學校的預(yù)算管理活動。根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定和校務(wù)公開、民主管理的要求，各校都要成立由教代會、工會和教師代表組成的民主理財小組，學校所有收支都要按程序經(jīng)理財小組審核，定期公布審核結(jié)果。學校要在醒目位置設(shè)立公開專欄，將學校的年度預(yù)算、決算情況按規(guī)定公示公開，自覺接受全體師生及學生家長的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指來自人民代表大會及其常務(wù)委員會、審計、財政和教育主管部門等外部力量的監(jiān)督。中小學財務(wù)活動都要自覺接受權(quán)力機關(guān)和財政、審計等專門機關(guān)的詢問和監(jiān)督檢查，按時報送財務(wù)報表，如實提供會計憑證和有關(guān)財務(wù)信息資料，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，堅決整改。在實際工作中，要將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合，不斷總結(jié)預(yù)算管理各方面經(jīng)驗教訓，確保學校各項收支按照批準的預(yù)算項目執(zhí)行到位。

（四）加大培訓工作力度，不斷提高農(nóng)村中小學財務(wù)管理水平

在農(nóng)村中小學財務(wù)管理中，經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是預(yù)算執(zhí)行不嚴，財務(wù)開支隨意性較大。究其原因，一是中小學校長法律意識淡薄，“長官意識”嚴重?！吨行W校財務(wù)管理制度》明確規(guī)定，中小學校財務(wù)管理實行校長負責制，校長是學校財務(wù)管理的第一責任人，學校公用經(jīng)費在很大程度上由校長個人掌握決定，他的法制觀念和理財水平在學校財務(wù)管理中起著至關(guān)重要的作用。如果學校校長法制觀念不強，把學校公用經(jīng)費當成自己口袋里的錢，想怎么花就怎么花，加上缺乏有效的監(jiān)督機制，就會導致財務(wù)管理混亂。二是學校財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，專業(yè)化水平普遍不高。從中小學財務(wù)人員整體現(xiàn)狀看，絕大多數(shù)是半路出家，由學科教師兼任，不具備會計人員從業(yè)資格，對《會計法》、《中小學校會計制度》等法律法規(guī)沒有進行過系統(tǒng)學習，政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力不強，學校日常財務(wù)管理工作僅停留在資金收付、單據(jù)整理上。因此，必須加強對學校管理者和財務(wù)人員的培訓力度，要以新修訂的《預(yù)算法》、《中小學校財務(wù)管理制度》、《中小學校會計制度》等法律法規(guī)頒布實施為契機，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳櫥窗、法制講座等方式，加大宣傳普及力度，讓新法規(guī)、新政策家喻戶曉、人人皆知；舉辦不同層次、多種形式的培訓班，使學校管理者和財務(wù)經(jīng)辦人接受系統(tǒng)的培訓學習，提高管理財務(wù)工作的政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力；采取有效措施鼓勵財務(wù)人員參加會計從業(yè)資格考試，切實提高財務(wù)人員政治地位和有關(guān)待遇，充分調(diào)動廣大財務(wù)工作者積極性，促進農(nóng)村中小學財務(wù)管理水平不斷提升。

[1]何龍安，付文茂.試論農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的科學預(yù)算管理[J].教學與管理，2010，（3）.

[2]普希寧，陳剛.西部農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算研究[J].紅河學院學報,2011，（12）.