新形勢下如何加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管

黃梅森

（廣西農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣西·南寧 530007）

一、引言

我國的財(cái)政支農(nóng)資金主要是由國家財(cái)政預(yù)算并安排用于大力支持農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，這些支農(nóng)財(cái)政資金具備了特定的功能，也成了我國中央和地方政府用于大力支持農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的重要手段。2015 年初，中共中央國務(wù)院1 號文件發(fā)布《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，這成了中央1 號文件連續(xù)13 年聚焦“三農(nóng)”問題，也顯示了近十幾年來中央對“三農(nóng)”問題的高度重視，并且黨中央也一年一年的增大資金投入到“三農(nóng)”的支持當(dāng)中。在這樣一種新形勢下，如何將財(cái)政支農(nóng)資金使用好、管理好，真正把財(cái)政支農(nóng)資金的效益最大限度的發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，成了各級黨委和人民政府中心工作之一，也是貫徹落實(shí)中央和地方黨委政府政策方針，切實(shí)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村文明以及農(nóng)民持續(xù)增收的大事，對加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、全面深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)民增收具有重大意義。

二、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管存在的問題及原因

一是撥付財(cái)政支農(nóng)資金的進(jìn)度比較慢，而且滯留的時(shí)間比比較長。二是基層落實(shí)中央和省級惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)方針政策的舉措力度不夠。三是對涉農(nóng)項(xiàng)目的監(jiān)管乏力。表現(xiàn)在對項(xiàng)目的申報(bào)不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至出現(xiàn)少數(shù)項(xiàng)目用舊的來抵新的情況。四是支農(nóng)的重點(diǎn)不是很明顯，財(cái)政支農(nóng)資金的平均分配，很大程度上制約與影響著財(cái)政支農(nóng)資金最大限度效益的發(fā)揮。五是一部分支農(nóng)項(xiàng)目普遍存在著重建設(shè)而輕管護(hù)的現(xiàn)象，后續(xù)過來不到位。六是有些地方與部門對支農(nóng)項(xiàng)目的制度規(guī)定執(zhí)行不到位，存在財(cái)政支農(nóng)資金違規(guī)使用的行為，尤其表現(xiàn)在擠用專項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金，用于做其他經(jīng)費(fèi)使用。七是個(gè)別部門單位存在賬務(wù)混亂的現(xiàn)象，沒有設(shè)立專門支農(nóng)賬戶，也沒有進(jìn)行?？顚Ｓ脤９?。八是監(jiān)管財(cái)政支農(nóng)資金的使用不到位，特別是關(guān)于違規(guī)使用的處罰制度還不完善等。上述現(xiàn)存問題均從不同層面制約和影響著我國財(cái)政支農(nóng)資金的高效使用，存在這些問題的原因如下。

（一）財(cái)政支農(nóng)資金在投向上還不夠科學(xué)合理，還沒有充分體現(xiàn)公共的需要

雖然財(cái)政支農(nóng)資金在資金投向與范圍上做出了調(diào)整，盡可能的符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，然而從整體效果上看，財(cái)政支農(nóng)資金依舊是往生產(chǎn)經(jīng)營性投資傾斜偏多，有些投資本應(yīng)該由市場進(jìn)行資源優(yōu)化配置來調(diào)配社會(huì)資金卻由政府承擔(dān)，那些真正由政府投資的項(xiàng)目導(dǎo)致政府卻無力承擔(dān)。與此同時(shí)，也現(xiàn)存著財(cái)政支農(nóng)資金的投放比例失調(diào)的現(xiàn)象，還有就是財(cái)政對投入的項(xiàng)目存在過多包攬的情況，沒有真正發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)配置作用。

（二）財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制尚未健全，在管理職能上存在重疊與交叉的現(xiàn)象

在安排使用財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)容、項(xiàng)目上仍存在交叉與重疊的現(xiàn)象，致使我國政府有關(guān)單位部門的職責(zé)模糊，出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，進(jìn)而造成財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)有效的整體規(guī)劃，造成農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民難以形成強(qiáng)大的合力。此外，處在基層的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的得到的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的資金有可能來自上級不同的部門單位，這就容易造成基層可能出現(xiàn)同一個(gè)支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目申請多個(gè)部門單位的投資，這就有可能給基層項(xiàng)目建設(shè)有機(jī)可鉆，利用重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目套取支農(nóng)資金，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)生腐敗的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于各個(gè)上級職能部門單位的溝通不足。

（三）對財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的管理不到位

基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯，因?yàn)樨?cái)力有限，大部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)均等上級財(cái)政支持后才進(jìn)行建設(shè)，而對爭取到的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，卻普遍存在重建設(shè)而輕管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目建成以后閑置，或者是因?yàn)槿狈Y金而運(yùn)轉(zhuǎn)不正常，凸顯出了項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)機(jī)制不完善，造成項(xiàng)目資金投入建設(shè)后而沒有得到應(yīng)有作用的發(fā)揮。此外，因?yàn)樯霞壊块T單位普遍存在項(xiàng)目指標(biāo)下達(dá)遲，申報(bào)項(xiàng)目、安排項(xiàng)目均較晚，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目資金下達(dá)較晚，錯(cuò)過有力的施工季節(jié)或者導(dǎo)致開工較晚而導(dǎo)致后期趕工，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的質(zhì)量。

（四）有待進(jìn)一步規(guī)范處理賬務(wù)，進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)資金管理系統(tǒng)

一是在預(yù)算的評審、會(huì)計(jì)的核算、財(cái)務(wù)的管理等方面還沒有形成一整套完整的制度，導(dǎo)致各個(gè)地方對財(cái)政支農(nóng)資金的評審、核算、管理等方式方法各不相同，影響了財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)范、有效管理，也與當(dāng)前新形勢下要求規(guī)范統(tǒng)一管理的要求相悖的。二是因?yàn)閷曳煞ㄒ?guī)以及財(cái)經(jīng)紀(jì)律的認(rèn)不足，致使少數(shù)貧困縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯出現(xiàn)挪用專項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金的現(xiàn)象。三是因?yàn)閭€(gè)別單位部門的財(cái)會(huì)工作人員存在業(yè)務(wù)不精的現(xiàn)象，極易出現(xiàn)對財(cái)政支農(nóng)資金核算不規(guī)范的行為，比如說，尚未設(shè)置有專門的財(cái)政支農(nóng)資金會(huì)計(jì)科目，也尚未設(shè)立專門的?？顚Ｓ觅~戶。

（五）財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制尚未健全完善

在對財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制上，目前還嚴(yán)重存在監(jiān)督缺位、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金嚴(yán)重流失。盡管針對財(cái)政資金的管理與使用等出臺了大量的規(guī)章機(jī)制，然而專門針對財(cái)政支農(nóng)資金管理與使用的制度缺乏，并且由于工程項(xiàng)目建設(shè)普遍存在輕管理、重資金的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致各種制度如同虛設(shè)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制與制約辦法，必然會(huì)致使財(cái)政支農(nóng)資金在使用上存在鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象，無形中加大了管理財(cái)政支農(nóng)資金的難度。

三、新形勢下加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管的對策

（一）需要合理規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金的管理機(jī)制

根據(jù)依法理財(cái)、依法行政以及健全公共財(cái)政制度的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)把財(cái)政支農(nóng)資金的管理提升到法制化層面，進(jìn)一步深化預(yù)算管理機(jī)制的變革，全面深化國庫集中支付、收支兩條線、部門預(yù)算等長效管理機(jī)制的變革，建立健全現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金以及農(nóng)業(yè)財(cái)政管理辦法，把財(cái)政支農(nóng)資金的適用范圍，資金分配比例、撥付程序、使用范圍，以及監(jiān)督管理、預(yù)算執(zhí)行、績效考評等通過制度化的方式將其固定下來，建起一種覆蓋全面、分配明確、層次清晰、科學(xué)合理的財(cái)政支農(nóng)資金管理體系。尤其需逐步消除部門、制度交叉重疊的現(xiàn)象，確保財(cái)政支農(nóng)資金?？顚Ｓ茫贸鰧?shí)效。

（二）需要不斷優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)

須更進(jìn)一步對現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)實(shí)施調(diào)整優(yōu)化，以促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金的全面整合，發(fā)揮“集中資金辦大事”的作用，并根據(jù)輕重緩急合理的安排資金投入項(xiàng)目建設(shè)。針對不同單位部門的財(cái)政支農(nóng)資金，需堅(jiān)持“資金渠道統(tǒng)一歸口，資金使用用途不變，各負(fù)其責(zé)”的原則，真正將各單位性質(zhì)相同、功能類似的財(cái)政支農(nóng)資金整合在一塊，統(tǒng)籌安排使用以解決重復(fù)建設(shè)與分散使用的難題。

（三）需要不斷完善財(cái)政支農(nóng)資金的分配管理制度

大力倡導(dǎo)獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等便民惠民激勵(lì)機(jī)制，對部分需要直接補(bǔ)貼給農(nóng)民的資金，可以采用一折通、一卡通的形式，足額及時(shí)地?fù)芨督o農(nóng)民們。對一些項(xiàng)目需要強(qiáng)化立項(xiàng)審批的，應(yīng)當(dāng)提前對項(xiàng)目作好介入，及時(shí)進(jìn)行調(diào)研摸底情況，力證項(xiàng)目的可行性。財(cái)政部門以及項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)下級的項(xiàng)目申報(bào)按程序認(rèn)真進(jìn)行審核把關(guān)，確保申報(bào)項(xiàng)目的科學(xué)性、合規(guī)性、真實(shí)性、可行性等，避免隨意申報(bào)與重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象。對超過50 萬元以上的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)的方式組織實(shí)施，確保項(xiàng)目的公平、公正，杜絕濫用補(bǔ)助資金的行為。

（四）需要進(jìn)一步健全財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督機(jī)制

一需加大財(cái)政監(jiān)督的力度。財(cái)政部門須制訂關(guān)于怎樣有效管理與使用財(cái)政支農(nóng)資金的機(jī)制，并協(xié)調(diào)財(cái)政支農(nóng)資金在各單位的分配，明確各單位的管理職責(zé)。接著也須認(rèn)真作好項(xiàng)目立項(xiàng)前的前期調(diào)研摸底工作，嚴(yán)格地控制好項(xiàng)目的投資規(guī)模以及資金的數(shù)量，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)撥付款項(xiàng)，全程監(jiān)督資金的使用情況。二需加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力度。通過社會(huì)上的第三方以及中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)一步強(qiáng)化對財(cái)政支農(nóng)資金使用的審計(jì)監(jiān)督，不定期和定期對大型項(xiàng)目組織專項(xiàng)督查。三是須加大懲處的力度。一旦察實(shí)重大項(xiàng)目存在違規(guī)違法問題，務(wù)必依法按照我國的財(cái)政違法行為處罰處分條例進(jìn)行嚴(yán)肅的處理。

（五）健全財(cái)政支農(nóng)資金投入的績效評估和監(jiān)控機(jī)制

強(qiáng)化事前、事中、事后對財(cái)政支農(nóng)資金的檢查和控制，及時(shí)對支農(nóng)項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目內(nèi)容、資金使用效率等方面實(shí)施綜合考評，并通關(guān)激勵(lì)機(jī)制與獎(jiǎng)懲辦法，保證財(cái)政支農(nóng)資金用到實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，還需要不斷明確相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，在原有的基礎(chǔ)上完善支農(nóng)資金支出的問責(zé)機(jī)制，層層落實(shí)責(zé)任追究制度，問責(zé)問效，確保財(cái)政支農(nóng)資金的使用、管理以及效果。

（六）需要進(jìn)一步加大下級與上級、部門與部門間的溝通協(xié)作和信息反饋

一是要加大上下部門的聯(lián)系與溝通。最大限度地發(fā)揮主管部門以及各鄉(xiāng)村站所等面向第一線、比較了解實(shí)際情況的優(yōu)勢，自項(xiàng)目立項(xiàng)的調(diào)研摸底、評估、項(xiàng)目實(shí)施到監(jiān)督檢查等，均需讓它們更多、更深入地參與管理，及時(shí)反饋資金管理上存在的問題，采取強(qiáng)有力的應(yīng)對舉措，作到早發(fā)現(xiàn)和解決。二是須加大對基層農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作人員關(guān)于財(cái)政支農(nóng)政策、資金管理等方面的專業(yè)知識的培訓(xùn)，進(jìn)一步提升當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)資金的管理水平，保障每個(gè)項(xiàng)支農(nóng)項(xiàng)目資金跟補(bǔ)貼農(nóng)民資金均可以及時(shí)的落到實(shí)處。

(七)需要引入財(cái)政支農(nóng)資金跟蹤審計(jì)，運(yùn)用跟蹤審計(jì)的方式做到全線追蹤、點(diǎn)線結(jié)合、重點(diǎn)突破

“跟蹤審計(jì)”即將事后審計(jì)變成事前審計(jì)，將階段性審計(jì)變成全程性審計(jì)，把審計(jì)的關(guān)口向前移和深化。引入財(cái)政支農(nóng)資金跟蹤審計(jì)，以涉農(nóng)項(xiàng)目資金的走向作為重要線索，運(yùn)用跟蹤審計(jì)的方式有助于及時(shí)實(shí)施查處與糾正在資金的管理、使用、撥付中存在的違規(guī)問題，做到全線追蹤、點(diǎn)線結(jié)合、重點(diǎn)突破，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施以及按時(shí)完工，且達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，使審計(jì)監(jiān)督的效果得以體現(xiàn)，切實(shí)提升我國財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的使用效益，促使預(yù)算執(zhí)行全方位的健康運(yùn)行。

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