“官邸制”：經(jīng)驗借鑒與新時期改革

黨的十八大后，中央作出了轉(zhuǎn)變作風的“八項規(guī)定”，在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響。黨的十八屆三中全會中提出探索實行官邸制，它被放在第十個改革領域“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”中，表明這是黨中央用制度管權管事管人、健全預防腐敗體系的制度保障之一。習近平同志指出，《決定》對反腐領導體制和工作機制進行改革的措施都是在總結實踐經(jīng)驗、吸收各方面意見的基礎上提出來的。此次三中全會在加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障頂層設計上具備可操作性程度前所未有，既指明了方向又分清了層次。探索官邸制將開辟有史以來“最大膽”的反腐敗格局，是《決定》一大創(chuàng)新，充分反映了政府試圖通過主動推進制度化進程來抑制腐敗現(xiàn)象的努力和決心。

一、官邸制的含義及提出的背景

（一）官邸制的含義

所謂官邸制，就是針對官員群體而設計的一種住房制度，官員只有居住權沒有產(chǎn)權，任職期滿后退出官?。?］。官邸制既是中國官員福利住房，也是西方國家目前多采用的官員住房制度，通俗的說便是：“鐵打的房子流水的兵”。

官邸和官宅都應該由國家所有，按照規(guī)定配置內(nèi)部設施，費用由國家承擔。很多國家規(guī)定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監(jiān)督，并建立嚴格的糾錯機制，防止政府高級官員謀取住房特權。

（二）官邸制提出的背景

新中國建立后至改革開放前，我國實行的是典型的福利分配制度。改革開放后出臺了一系列的住房改革制度，住房制度改革取得重大進展，但同時暴露出一些突出問題。領導干部利用職權、“以權謀房”的腐敗形式開始出現(xiàn)，一些腐敗官員涉及的房產(chǎn)腐敗問題，令社會震驚。原鐵道部長劉志軍貪污腐敗案中，僅涉及的房產(chǎn)竟然高達347套。此外，干部交流、異地任職，客觀上為官員濫用權力“以權謀房”提供了便利，造成了國有資產(chǎn)嚴重流失，甚至失控。

正是鑒于以權謀房現(xiàn)象日益嚴重，其危害日益顯現(xiàn)，十八屆三中全會要求規(guī)范并嚴格執(zhí)行領導干部工作生活保障制度，積極探索“官邸制”，體現(xiàn)了黨和國家銳意改革的探索創(chuàng)新精神，也凸顯了穩(wěn)妥推進的嚴謹細致態(tài)度，更體現(xiàn)了國家遏制領導干部住房腐敗的堅定決心。

二、國外實行官邸制的經(jīng)驗借鑒

國外實行官邸制的范圍、對象、標準各不相同，但對國家領導人以及高級官員在任期內(nèi)解決住房問題帶有共性，筆者選取了兩個西方國家美國、德國，一個亞洲國家日本進行比較借鑒，希望得到有利于中國官邸制建設的啟示。

（一）實行“官邸制”的對象限制嚴格

美國對主要官員，如總統(tǒng)、副總統(tǒng)等市長及以上干部，憲法明確規(guī)定聯(lián)邦政府或州政府應當提供官邸，官員在任期間可以享用，任職結束后則應搬出。出于安保問題的考慮，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長及副州長必須居住官邸，而市長則可自由選擇自愿放棄居住官邸的權利，自購居所居住。德國實行“官邸制”的對象，主要是在任的高級公務員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長，總理必須進駐官邸，各部部長可進駐官邸，也可自有或者租用住房。日本只有首相和房屋長官擁有官邸外，其余官邸一律廢除。

以上我們可以看出美國副州長以上級別官員必須住官邸，且有嚴格的法律規(guī)定；德國官邸制對象與美國相比范圍較小，且具有靈活性；日本則只為首相和房屋長官保留官邸，與美國、德國相比范圍更小。

（二）官邸制使用費用安排多樣

美國的公務員住房制度是公務員信貸聯(lián)盟支持的自由市場型。美國官邸由居住而產(chǎn)生的費用均由政府預算支出。對議員實施住房租賃津貼補貼制度，補貼具體數(shù)額由金融委員會審定。德國所有的聯(lián)邦官邸，均由聯(lián)邦政府出資，根據(jù)現(xiàn)有財力配備相應的設備和家具、維護保養(yǎng)，并對維護保養(yǎng)作出嚴格規(guī)定。在日本，官邸是公務員宿舍的一種，日本對公務員宿舍的管理實行由國家統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，即公務員宿舍由中央政府和各級地方政府投資建設，建成后進行單獨管理，所收租金全部交國家，房屋的維修和管理費用全部由國家報銷［2］。

從國際經(jīng)驗可知，公務員住房主要通過三種途徑解決：一是資金補助，給公務員高于平均水平以上的工資或者購房補貼，使他們能夠買得起商品房。二是官邸完全由政府出資，并作出嚴格規(guī)定。三是政府為公務員提供低價租賃住房。此外我們還應注意，除了維護國家形象所必須的“官邸制”住房外，國外實物型公務員住房保障通常有三個明顯特點：一是以只租不售的租賃型住房為主，二是重點保障的對象是年輕或者低端崗位的公務員，三是只保障基本住房需求不包括享受性需求。這些也深深值得我國借鑒。

（三）官邸產(chǎn)權公有、使用公開透明、接受社會監(jiān)督

世界各國成為著名旅游景點的官邸比比皆是，如美國的白宮、法國的愛麗舍宮和英國的唐寧街10號等。它們的共同點是：“鐵打的官邸流水的官”，上臺就住，下臺就走。官員對官邸只有居住權，沒有產(chǎn)權，即官邸的公家性質(zhì)不能變［3］。

國家按照規(guī)定配置官邸內(nèi)部設施，費用由國家承擔。很多國家規(guī)定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監(jiān)督并建立嚴格的糾錯機制，防止政府高級官員謀取住房特權［4］。

三、新時期我政治體制改革中“官邸制”的路徑初探

我國古代實際上也實行過“官邸制”之實，當時的“官舍”即當今所說的官邸。秦漢以后，國家開始向異地赴任官員提供官舍，并逐漸趨向制度化。“官邸制”在中國有實施的良好土壤。“官邸制”在發(fā)達國家實行多年，實踐表明該項舉措可以有效制約官員住房腐敗。我國幅員遼闊、人口眾多，官員數(shù)量也隨之增多，因此我國應充分借鑒國外先進經(jīng)驗，建立具有中國特色的社會主義官邸制度。

（一）明確“官邸制”對象

中國官員群體數(shù)量非常龐大，但是資源有限，只能允許少數(shù)官員入住官邸。要明確官邸制的使用對象和標準。充分借鑒國外經(jīng)驗并結合我國實際，確定“官邸制”入住人群，不同級別領導干部“官邸”的建造標準和資金來源，以及使用權和所有權關系、違規(guī)違紀責任等。我國實行官邸制范圍應限定在四個層面：國家層面領導、省市層面領導、市縣層面領導、異地交流的領導崗位。納入“官邸制”的具體人數(shù)應該科學合理計算，堅持“少數(shù)人納入官邸制”原則，以免造成公共資源的浪費。

（二）清理領導干部現(xiàn)有住房

目前干部住房腐敗形勢既復雜又廣泛，只有摸清底數(shù)，才能分類解決。清理的一個標準是對多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面按照市場租金標準，加倍房租；另一方面就是紀檢監(jiān)察部門出面，對逾期不退的給予黨紀政紀處分。建立領導干部住房申報制度及住房檔案的同時，推動官員財產(chǎn)申報制度［5］，加強領導干部住房制度動態(tài)管理。建立和健全領導干部住房腐敗的問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內(nèi)容、方法和責任追究范圍［6］。建立和完善不動產(chǎn)登記制度，2014年7月30日國務院法制辦公布的《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》，將促進建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，將各級登記機構信息納入統(tǒng)一基礎平臺，實現(xiàn)信息實時共享，政府相關機構可以通過這個平臺查詢官員房產(chǎn)信息，促進領導干部住房排查摸底工作的展開。

（三）官邸制與住房公開同步施行

探索實行官邸制度的同時還要推進公務員住房公開制，自覺接受社會監(jiān)督。一方面，要公開不同級別領導干部的住房標準；另一方面暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報機制，切實保障群眾對干部住房監(jiān)督的權利［7］，以便于群眾對納入官邸制的官員進行監(jiān)督。對于納入官邸制之外的官員、公務員住房不進行有效地治理，不能從根本上杜絕腐敗問題。在把少數(shù)官員納入官邸制的同時，還應對大多數(shù)沒有納入官邸制的官員、公務員以及國企領導設計相應的監(jiān)督制度，實行公務員住房公開制，這是防止大多數(shù)官員、公務員“以權謀房”的有效舉措①?？傊挥泄氽≈婆c公務員住房公開制同步實行，才能封殺“以權謀房”。

（四）自下而上逐步推廣

任何制度的變遷都是需要一定時間和考驗的。推行官邸制，必然受到阻力，但是阻力再大也不能妥協(xié)?？梢宰韵露现鸩酵茝V。縣級領導最容易出現(xiàn)以權謀房的情況，而且與百姓產(chǎn)生直接的隔膜。因此縣級帶頭實行能更好的拉近與百姓的關系，減少基層腐敗，重塑政府公信力。在縣級摸索出經(jīng)驗后，再到市級、省級逐級推廣，這樣才能形成逐漸成熟、完善的“官邸制”，減少住房腐敗。

官邸制是建立在一定范圍、達成共識的基礎之上的有效遏制官員住房腐敗的制度，但我們要深刻認識到官邸制不是一個萬能的制度，它不能解決所有出現(xiàn)的官員住房問題，良好有效的官邸制一定要在一系列配套制度的約束下才會發(fā)揮作用。國外實行官邸制無不是在一整套制度條件下才發(fā)揮效果。“官邸制”是一項全新的改革，在推進的過程中肯定會遇到各種困難和問題，落實黨的十八屆三中全會的精神，全面深化改革，要有堅決啃掉改革硬骨頭的信心和決心。望改革者們大膽改革的同時，不要忽視細節(jié)問題，把權力關在制度的籠子里又要讓權力在陽光下運行，銳意進取，攻堅克難，譜寫改革開放偉大事業(yè)歷史新篇章！

[1]馮海寧.官邸制要與住房公開同步施行[N].法制日報，2013-11-18.

[2]姚小平.日本的公務員住房制度[J].中國房地信息，1999(10).

[3]陳孟.中國特色官邸制該參考誰[N].中國經(jīng)濟導報，2013-11-26.

[4]柳玉鵬.國外如何執(zhí)行官邸制[N].西部時報，2013-11-22.

[5]王學進.實行“官邸制”須有配套機制[N].寧波日報，2013-11-18.

[6]江玉凱.“官邸制”深化政府改革的題中之義[J].國家智庫，2010(2).

[7]江玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改的重要內(nèi)容[J].決策探索，2010(07).