支持生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題研究

史 丹 吳仲斌

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

近年來，伴隨生態(tài)形勢的日趨嚴(yán)峻和“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的提出，生態(tài)文明建設(shè)越來越受到人們的廣泛關(guān)注和重視。在支持生態(tài)文明建設(shè)過程中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮了積極的作用，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力支持了節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境的改善。與此同時(shí)，受傳統(tǒng)體制機(jī)制影響，相關(guān)領(lǐng)域中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也面臨諸多問題。本文在全面梳理支持生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)存問題，提出改進(jìn)的建議。

一、支持生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模和用途

依據(jù)近幾年《政府收支分類科目表》，對(duì)照財(cái)政功能定位，中央財(cái)政與生態(tài)文明相關(guān)程度較高的支出大致可分為三類：一是對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付，主要包括生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支出、產(chǎn)糧產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)、縣級(jí)基本財(cái)力保障等；二是農(nóng)林水事務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、南水北調(diào)、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革支出等；三是節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源能源節(jié)約、減少排放污染治理等。

（一）中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付總量和結(jié)構(gòu)

近幾年中央對(duì)地方一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要情況如下表1：

從支出總量看，近年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支出、產(chǎn)糧、產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)和縣級(jí)基本財(cái)力保障支出總量逐年大幅度增長，2013年三項(xiàng)支出總量達(dá)到2266.01億元，占全國財(cái)政總支出比例也逐年大幅度增長，2013年達(dá)到1.62%，資金由縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。

表1 2008年-2013年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付支出情況單位：億元

從支出功能結(jié)構(gòu)看，主要用于三個(gè)方面。一是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支出。截至2013年，中央財(cái)政將生態(tài)類限制開發(fā)區(qū)、天然林保護(hù)、青海三江源和南水北調(diào)中線等國家重點(diǎn)生態(tài)工程，以及“水土保持”和“防風(fēng)固沙”兩大類型生態(tài)功能區(qū)等共涉及450多個(gè)縣全部納入補(bǔ)助范圍，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和適當(dāng)考慮地方用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的特殊因素等方式，加大對(duì)上述地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是產(chǎn)糧產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)。作為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要措施之一，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府支持糧食和油料生產(chǎn)的積極性。三是縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。保障基層政府實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)的能力，中央財(cái)政按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”目標(biāo)構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。從實(shí)際執(zhí)行情況看，縣級(jí)財(cái)力缺口較大的縣與限制開發(fā)區(qū)的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重合度非常高。

（二）中央財(cái)政農(nóng)林水專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量和結(jié)構(gòu)

1.中央財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出總量和結(jié)構(gòu)。近幾年農(nóng)林水事務(wù)支出主要情況如下表2：

表2 2008年-2013年我國農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出情況單位：億元

從支出總量看，近年全國農(nóng)林水支出總量逐年大幅度增長，2013年達(dá)到13349.95億元。相對(duì)份額也大幅增長，2013年占全國總支出比例達(dá)到9.52%。

從支出主體結(jié)構(gòu)看，中央和地方財(cái)政支出都大幅度增長，與2008年相比，2013年中央本級(jí)財(cái)政支出達(dá)526.91億元，增長71%。地方財(cái)政支出達(dá)12822.64億元，增長202%，其中，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支出達(dá)5208.25億元，增長244%，占全國農(nóng)林水財(cái)政總支出的比重達(dá)39.1%，地方財(cái)政支出中約43%來自中央的轉(zhuǎn)移支付。

2.中央財(cái)政對(duì)地方農(nóng)林水專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從支出功能結(jié)構(gòu)看，主要用于五個(gè)方面。一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。主要由農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門組織實(shí)施，用于水稻、小麥、玉米良種補(bǔ)貼，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等。二是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。主要由農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門組織實(shí)施，用于測土配方施肥，土壤有機(jī)質(zhì)提升，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用，優(yōu)勢特色和安全高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展。三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要由水利部門和財(cái)政部門組織實(shí)施，重點(diǎn)用于大中型水庫建設(shè)、大江大河治理，大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，南水北調(diào)等重大水利工程建設(shè)，小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造等重點(diǎn)工程以及農(nóng)村電網(wǎng)改造，中小河流流域治理等。四是農(nóng)村扶貧開發(fā)。主要由扶貧部門和財(cái)政部門組織實(shí)施，重點(diǎn)用于農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，支持集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)等。五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革。主要由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革部門組織實(shí)施，重點(diǎn)用于支持改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

（三）中央財(cái)政節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量和結(jié)構(gòu)

1.中央財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量和結(jié)構(gòu)。節(jié)能環(huán)保支出大致可分為生態(tài)恢復(fù)保護(hù)、資源能源節(jié)約、減排治污三大方面。近幾年，中央和地方財(cái)政節(jié)能環(huán)?？傮w支出情況如下表3：

表3 2008年-2013年我國節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出情況單位：億元

從支出總量看，近年全國節(jié)能環(huán)保支出絕對(duì)額逐年大幅度增長，2013年達(dá)到3435.15億元，比2008年增長137%；相對(duì)份額變化不大，大致穩(wěn)定在2.46%左右。

從支出主體結(jié)構(gòu)看，與2009年相比，地方財(cái)政支出大幅度增長，2013年達(dá)3334.89億元，增長75%；中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支出大幅度增長，2013年中央本級(jí)財(cái)政支出達(dá)1703.67億元，增長53%。

2.中央財(cái)政節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從支出功能結(jié)構(gòu)看，該專項(xiàng)包括三個(gè)方面。一是生態(tài)恢復(fù)保護(hù)。主要用于自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草等。近幾年生態(tài)恢復(fù)總體支出情況如下表4所示，中央本級(jí)財(cái)政支出不超過20億元。中央生態(tài)恢復(fù)保護(hù)支出主要是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支出，占全國生態(tài)恢復(fù)保護(hù)支出比重大體穩(wěn)定在79%左右。從支出功能結(jié)構(gòu)看，主要用在：①森林生態(tài)效益補(bǔ)償和天然林保護(hù)工程方面。主要由林業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于森林防火工作，林業(yè)有害生物防治工作，林業(yè)科技推廣工作，天然林保護(hù)，退耕還林濕地生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)。②草原生態(tài)補(bǔ)償方面。主要由農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于退牧還草工程，啟動(dòng)西藏自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制，在內(nèi)蒙、新疆、西藏、青海、四川等8個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)）全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。③水土治理方面。主要由發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程綜合治理，實(shí)施黑土區(qū)水土流失治理工程一期和二期項(xiàng)目，引導(dǎo)地方建立優(yōu)質(zhì)生態(tài)湖泊保護(hù)機(jī)制，支持引黃濟(jì)淀調(diào)水工程、青海省三江源地區(qū)人工增雨工程。

表4 2008年-2013年我國生態(tài)恢復(fù)保護(hù)支出情況單位：億元

二是資源能源節(jié)約。主要用于能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用等。近幾年資源能源節(jié)約總體支出情況如下表5所示，中央本級(jí)財(cái)政支出平均不超過30億元。中央資源能源節(jié)約支出主要是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支出，占全國生態(tài)恢復(fù)保護(hù)支出比重大體穩(wěn)定在77%左右。從支出功能結(jié)構(gòu)看，主要用在：①資源使用方面。主要由發(fā)展改革、國土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，積極支持成品油稅費(fèi)改革，取消對(duì)高污染、高排放和資源性產(chǎn)品的出口退稅。②能源節(jié)約方面。主要由發(fā)展改革、科技、工信化、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程、節(jié)能環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，支持發(fā)展替代能源，落實(shí)合同能源管理政策，推廣節(jié)能產(chǎn)品，淘汰水泥等落后產(chǎn)能，開展新能源汽車示范推廣試點(diǎn)。③循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面。主要由環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于支持重點(diǎn)節(jié)能項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范工程，支持區(qū)域性資源循環(huán)利用園區(qū)，推動(dòng)“資源化、再利用、減量化”，強(qiáng)化“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)，推進(jìn)餐廚廢棄物利用，實(shí)施資源綜合利用“雙百”工程，實(shí)施重點(diǎn)污染物產(chǎn)生量削減工程，加大清潔生產(chǎn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范和推廣力度。

表5 2008年-2013年我國資源能源節(jié)約利用支出情況單位：億元

三是減排治污。主要用于污染治理、污染減排支出等。近幾年治污減排總體支出情況如下表6所示，中央本級(jí)財(cái)政支出不超過15億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支出約占全部治污減排支出45%。從支出功能結(jié)構(gòu)看，主要用于：①減排治污方面。主要由發(fā)改委、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中支持三河三湖、松花江、南水北調(diào)沿線、長江中下游、黃河中上游、環(huán)渤海等重點(diǎn)流域和重要水源地縣及重點(diǎn)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治工程建設(shè)、土壤修復(fù)、新增燃煤發(fā)電機(jī)組安裝脫硫設(shè)施。對(duì)重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)示范工程給予引導(dǎo)性資金支持，支持涉及民生的“煤改氣”項(xiàng)目、黃標(biāo)車和老舊車輛淘汰、輕型載貨車替代低速貨車等。②農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面。主要由環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門組織實(shí)施，用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治，如生活垃圾、污水處理，農(nóng)村飲用水源地保護(hù)和監(jiān)測；小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)，如小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)及生態(tài)村創(chuàng)建等；農(nóng)用化學(xué)品（化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等）污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、土壤污染防治；農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管，有機(jī)食品基礎(chǔ)建設(shè)與管理，秸桿等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、宣教、試點(diǎn)示范等。

表6 2008年-2013年我國治污減排支出情況單位：億元

二、生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理體制現(xiàn)存問題

近幾年中央財(cái)政生態(tài)文明建設(shè)投入總量逐年大幅增長，中央本級(jí)財(cái)政支出占比很小，絕大部分以轉(zhuǎn)移支付方式給地方，生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政支出政策框架和管理體制已基本建立。但從主體功能區(qū)建設(shè)要求看，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理體制仍存在一些突出問題。

（一）行業(yè)和部門支出結(jié)構(gòu)固化，增加主體功能區(qū)生態(tài)建設(shè)投入總量很難

世界銀行的研究報(bào)告表明，當(dāng)治理生態(tài)環(huán)境污染的投資占GDP比例達(dá)到1%-1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢；當(dāng)比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善①李愛年、彭麗娟：“生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制及其立法思考”，《時(shí)代法學(xué)》，2005-06-30。。根據(jù)表1-3，考慮到計(jì)算口徑，我國目前顯然屬于投入偏低的國家。以2013年為例，全國三項(xiàng)一般性轉(zhuǎn)移支付、全國農(nóng)林水事務(wù)支出、全國節(jié)能環(huán)保支出總計(jì)約19050億元，約占GDP（568845億元）比例為3.34%，其中，與生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)的節(jié)能環(huán)保支出為5701.16億元，約占GDP比例為1%。同時(shí)，我國相應(yīng)有法律法規(guī)規(guī)定，教育、科技、文化、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等重點(diǎn)支出要與財(cái)政收支增幅和國民生產(chǎn)總值掛鉤，各級(jí)政府在安排財(cái)政支出預(yù)算時(shí)，通常采取“基數(shù)+增長”方式，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化且難以調(diào)整，生態(tài)建設(shè)近幾年才逐步引起重視，要大幅度提高其財(cái)政支出比重，其難度可想而知。

（二）行業(yè)和部門權(quán)力結(jié)構(gòu)固化，按主體功能區(qū)建設(shè)要求建立健全生態(tài)補(bǔ)償中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策很難

“主體功能區(qū)建設(shè)”的主體是某級(jí)“政府”，“推動(dòng)行業(yè)發(fā)展”的主體是“部門”，“實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)”的“主體”是“部門”或“企業(yè)”。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，要求中央生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策按“區(qū)域”進(jìn)行“打包”設(shè)計(jì)，不能按“行業(yè)”和“項(xiàng)目”進(jìn)行“分項(xiàng)”設(shè)計(jì)。中央財(cái)政三大類支出中，一般性轉(zhuǎn)移支付按“區(qū)域”安排支出，由地方自主統(tǒng)籌安排使用，與主體功能區(qū)建設(shè)的要求基本一致。但是，農(nóng)林水和節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的“條條”行政管理體制影響，主要是按“行業(yè)”管理，按“項(xiàng)目”安排資金，由主管部門具體組織實(shí)施，如水利部門安排水利支出、林業(yè)部門安排林業(yè)支出，沿襲著財(cái)政支出安排舊思維模式。這就涉及到“條條”與“塊塊”、中央職能部門與地方政府的矛盾，涉及到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整等問題。構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策框架，要求用“地方”權(quán)力取代“部門”權(quán)力，要求不斷用新政策否定老政策、新項(xiàng)目否定和整合老項(xiàng)目，無疑難度非常大。

（三）“條條”和“塊塊”權(quán)力配置不合理，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多、一般性轉(zhuǎn)移支付少

從支出效率看，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性、行業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目發(fā)展支出，宜采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)限制或禁止開發(fā)區(qū)，則宜采取一般轉(zhuǎn)移支付，由地方統(tǒng)一安排使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付都有存在的合理性，就主體功能區(qū)建設(shè)而言，應(yīng)該以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。但實(shí)際中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多、一般性轉(zhuǎn)移支付少。中央部門資金分配權(quán)力過大，熱衷于針對(duì)一項(xiàng)一項(xiàng)的生態(tài)環(huán)境“項(xiàng)目”，從“條條”途徑以“專項(xiàng)”方式向下分配資金，且越來越成為主要的財(cái)政支出手段，對(duì)如何通過一般性轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)積極性則不甚關(guān)心。從前文表格數(shù)據(jù)可知，2013年中央財(cái)政支出中，三項(xiàng)一般性轉(zhuǎn)移支付合計(jì)2266.01億元；除中央本級(jí)支出外，中央對(duì)地方農(nóng)林水事務(wù)和節(jié)能環(huán)保支出都以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式下達(dá)，分別達(dá)5208.25億元（約占全國農(nóng)林水事務(wù)支出的40%）和1703.63億元（約占全國節(jié)能環(huán)保支出的50%）。

（四）政府間責(zé)任劃分不明確，中央對(duì)地方縱向轉(zhuǎn)移支付多、地方間橫向轉(zhuǎn)移支付少

生態(tài)建設(shè)很多項(xiàng)目都是跨區(qū)域項(xiàng)目，具有極強(qiáng)的外部性，需要跨省、跨市聯(lián)合行動(dòng)，才能收到效果，特別是一些投資額大、投資期長的大江、大河污染治理生態(tài)項(xiàng)目，需要中央政府協(xié)調(diào)。中央政府作為兜底人，既重視經(jīng)濟(jì)增長，又強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，財(cái)政投入比較大。但由于中央與地方、地方政府之間的生態(tài)建設(shè)責(zé)任劃分不清，加上政績考核機(jī)制不科學(xué)，地方政府存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，機(jī)會(huì)主義嚴(yán)重，注重經(jīng)濟(jì)增長，忽視生態(tài)保護(hù)，財(cái)政投入相對(duì)不足。特別是涉及跨區(qū)域、流域或產(chǎn)業(yè)間生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，目前責(zé)任主要由中央承擔(dān)，地方動(dòng)力不足。體現(xiàn)在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中，就是中央財(cái)政以項(xiàng)目建設(shè)的方式對(duì)特定地區(qū)縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，建立在生態(tài)受益區(qū)購買生態(tài)建設(shè)區(qū)生態(tài)服務(wù)基礎(chǔ)上的橫向轉(zhuǎn)移支付則很少。

（五）中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多過細(xì)，地方對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付高度依賴

農(nóng)林水支出和節(jié)能環(huán)保轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多過細(xì)。以節(jié)能環(huán)保為例，大致可分為三大類，一是生態(tài)恢復(fù)保護(hù)，有天然林保護(hù)專項(xiàng)、森林生態(tài)培育與保護(hù)專項(xiàng)、草原生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)、水土治理專項(xiàng)；二是資源能源節(jié)能，有新能源汽車專項(xiàng)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)、節(jié)能工程專項(xiàng)等；三是減排治污，有農(nóng)村環(huán)境連片整治、城鎮(zhèn)污水處理管網(wǎng)、清潔生產(chǎn)、減排等專項(xiàng)，每個(gè)專項(xiàng)下還設(shè)立很多不同的具體項(xiàng)目，項(xiàng)目過多過細(xì)，各職能部門各自為戰(zhàn)，資金使用效率不高。同時(shí)，地方對(duì)中央高度依賴。從表4-表6推算，地方節(jié)能環(huán)保支出中，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比約為60%。其中，生態(tài)恢復(fù)保護(hù)和資源能源節(jié)約外部性很強(qiáng)，地方財(cái)政支出中，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比分別高達(dá)79%和75%，地方自有財(cái)政資金投入明顯不足，主要靠中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；即使是地方公共產(chǎn)品特性相對(duì)突出的減排治污，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重也高達(dá)45%。

三、完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建議

完善生態(tài)文明建設(shè)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，關(guān)鍵是要在科學(xué)劃分政府和市場責(zé)任的前提下，理清中央與地方、地方政府之間的責(zé)任，注重效率和公平，重點(diǎn)抓好如下工作：

（一）合理劃分中央地方生態(tài)環(huán)保事權(quán)和支出責(zé)任

按照“事權(quán)和支出責(zé)任相匹配”原則，以及生態(tài)受益性、層次性和外部性原則，合理劃分中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。一般涉及全國性、影響全局的、跨區(qū)域的、全國受益的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)；而地方性、區(qū)域性、局部受益、影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目一般由地方承擔(dān)；介于二者之間的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，可以采取中央轉(zhuǎn)移支付與受影響區(qū)域共同出資承擔(dān)的方式，解決生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的籌資問題。完善政績考核機(jī)制，強(qiáng)化地方責(zé)任，改變中央積極、地方消極狀況。

（二）科學(xué)測算生態(tài)環(huán)境財(cái)政支出需求

把生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約、污染物減排和治理投入，森林草原生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，發(fā)展機(jī)會(huì)成本、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等作為依據(jù)，科學(xué)測算生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償支出。具體測算應(yīng)給某個(gè)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要充分考慮生態(tài)、人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，財(cái)政困難地區(qū)，可適量增大轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，適當(dāng)增加資金規(guī)模。逐步清理和規(guī)范教育、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等重要支出與財(cái)政收支增幅和國民生產(chǎn)總值掛鉤的做法，逐步引入零基預(yù)算法、淡化“基數(shù)+增長”法，大幅度提高生態(tài)環(huán)境財(cái)政支出比重。

（三）把“區(qū)域”和“塊塊”理念引入到轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中

淡化“行業(yè)”和“項(xiàng)目”理念，強(qiáng)化“區(qū)域”和“塊塊”理念。一是完善縱向轉(zhuǎn)移支付。充分發(fā)揮“區(qū)域”和“塊塊”的能動(dòng)性，中央應(yīng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，賦予地方因地制宜的權(quán)利。針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入分散重復(fù)、多頭管理、資金使用效率低下等問題，跨部門、跨行業(yè)整合過多過細(xì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步建立綜合性生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。二是完善橫向轉(zhuǎn)移支付。強(qiáng)化“區(qū)域”和“塊塊”的職責(zé)，中央督促地方建立生態(tài)共建共享財(cái)政性專項(xiàng)資金，促進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付。在建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的初期，可考慮橫向轉(zhuǎn)移支付縱向化，將生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一上繳給上級(jí)政府，由上級(jí)政府財(cái)政通過縱向轉(zhuǎn)移支付將橫向生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給生態(tài)保護(hù)區(qū)政府。三是完善省以下財(cái)政體制，省本級(jí)也應(yīng)安排生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金，調(diào)節(jié)本省級(jí)區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異的責(zé)任，重點(diǎn)向生態(tài)脆弱地區(qū)和貧困縣市區(qū)傾斜。

（四）分“區(qū)域”類型設(shè)計(jì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中央財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔?？煽紤]借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，把“地理區(qū)位”、“森林面積”等作為生態(tài)功能指標(biāo)，作為分配生態(tài)環(huán)境服務(wù)

一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的依據(jù)，并賦予較高的權(quán)重；在分配專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，把改善基礎(chǔ)設(shè)施、自然保護(hù)、水土保護(hù)等項(xiàng)目作為依據(jù)。中央財(cái)政對(duì)工業(yè)化和城市化地區(qū)，應(yīng)以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主、一般性轉(zhuǎn)移支付為輔。堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行，企業(yè)按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，不能按照標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)的，則通過繳納環(huán)境稅費(fèi)、排污權(quán)交易、第三方治理等方式補(bǔ)償，或者關(guān)閉停業(yè)，在此基礎(chǔ)上，政府以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，重點(diǎn)支持大氣、水體、土壤污染治理項(xiàng)目；促進(jìn)建立對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。

〔1〕 財(cái)政部.政府收支分類科目表（內(nèi)部資料）.2008-2013年.

〔2〕 財(cái)政部.中國財(cái)政年鑒.中國財(cái)政雜志社編輯出版，2008-2013年.

〔3〕 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知，國發(fā)〔2010〕46號(hào)，2010年 12月 21日.