縣域城鎮(zhèn)發(fā)展財(cái)政支出效率研究——以湖南省為例

郭 平 黃承威

（湖南大學(xué)，長沙 410079）

一、引言

縣域內(nèi)城鎮(zhèn)即小城鎮(zhèn)，是我國城鎮(zhèn)體系中數(shù)量最多、層次最低的群體，是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁樞紐。它的發(fā)展，對(duì)緩解“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)政支出作為政府推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的調(diào)控手段，是縣域城鎮(zhèn)建設(shè)的主要資金來源，對(duì)縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展影響重大。

湖南作為一個(gè)人口和農(nóng)業(yè)大省，縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性不言而喻。2006年《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》，2012年底出臺(tái)的《湖南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2012-2020）》，都明確提出要著力提高縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展水平。雖然政策給予了極大支持，現(xiàn)實(shí)情況卻不一定樂觀。從整個(gè)省際來看，城鎮(zhèn)化水平提高緩慢，財(cái)政支出則增長很快。2007年湖南省的城鎮(zhèn)化水平為40.45%，2012年是46.65%。但湖南的財(cái)政預(yù)算支出卻從2007年的1357.0310億元增加到2012年的4119.0015億元，增幅達(dá)203.5%。雖然財(cái)政支出沒有直接用來進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的分類項(xiàng)目，但它的各項(xiàng)支出卻都涉及到了城鎮(zhèn)化，可以說城鎮(zhèn)化建設(shè)的方方面面都有財(cái)政支出的影子。因此，研究高速增長的財(cái)政支出是否有效地促進(jìn)了湖南的城鎮(zhèn)化建設(shè)、特別是縣域內(nèi)城鎮(zhèn)的發(fā)展就非常有必要。

二、文獻(xiàn)回顧

國外方面，對(duì)政府財(cái)政支出效率和政府投資總量與經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系的研究比較多，如Worthington（2000）采用傳統(tǒng)回歸方式和DEA模型評(píng)價(jià)了1993年澳大利亞新南威爾士177個(gè)地方政府支出的效率。Afonso等（2006）也利用DEA模型對(duì)葡萄牙地方政府的公共支出效率進(jìn)行了測算，結(jié)果表明，城市資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。Easterly和Rebelo對(duì)28個(gè)國家19年間經(jīng)濟(jì)增長與政府投資之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，結(jié)果表明政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有積極作用等。但對(duì)財(cái)政支出與小城鎮(zhèn)發(fā)展間關(guān)系的研究則非常少。

國內(nèi)方面，很多學(xué)者采用DEA方法對(duì)財(cái)政支出的整體效率進(jìn)行了評(píng)價(jià)，如陳詩一、張軍（2008）利用DEA方法和受限Tobit模型，核算了財(cái)政分權(quán)改革后中國省級(jí)地方政府財(cái)政支出效率的變化并分析了人口密度、地理區(qū)位、教育水平、政府規(guī)模等對(duì)效率的影響。周孝坤等（2013）采用非參數(shù)的DEA方法，通過構(gòu)建更能體現(xiàn)保障和改善民生的公共財(cái)政產(chǎn)出指標(biāo)體系，研究我國西部地區(qū)11省、市（自治區(qū)）2001年-2010年地方政府公共財(cái)政支出效率。代娟等（2013）利用DEA方法，對(duì)2011年中國大陸31個(gè)省份地方政府的財(cái)政支出效率進(jìn)行核算。結(jié)果顯示，中國絕大部分地方政府的支出都不是很有效率，而且呈現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞減趨勢。覃鵬等（2013）利用DEA模型對(duì)廣西14地市2007年-2010年的財(cái)政支出效率進(jìn)行了實(shí)證分析，同時(shí)利用Malmquist指數(shù)計(jì)算出各地市整體效率的變化情況，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政支出整體效率持續(xù)下降主要源于技術(shù)衰退。竇欣（2011）選取河北省境內(nèi)的22個(gè)縣，將縣級(jí)政府財(cái)政支出設(shè)定為投入指標(biāo)，根據(jù)縣級(jí)政府的主要職能設(shè)定產(chǎn)出指標(biāo)，運(yùn)用DEA模型，對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出效率進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

在財(cái)政支出與城鎮(zhèn)化發(fā)展相互關(guān)系研究領(lǐng)域，也有眾多研究成果。如劉慶和等（2004）用一個(gè)局部調(diào)整模型，研究了貴州通過財(cái)政投入來影響城市化進(jìn)程的行為及其效應(yīng)。發(fā)現(xiàn)從長期看政府增加財(cái)政投入對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有積極作用，但財(cái)政投入對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的短期效應(yīng)相當(dāng)小。余紅艷（2008）利用1978年-2006年的全國數(shù)據(jù)，采用向量自回歸模型，分析發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入和支出與城鎮(zhèn)化之間存在協(xié)整關(guān)系，財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展在長期內(nèi)具有內(nèi)在的一致性。周戰(zhàn)強(qiáng)等（2011）利用1952年-2009年全國數(shù)據(jù)，借助向量誤差修正模型，分析了財(cái)政投入、金融發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，結(jié)果表明財(cái)政投入對(duì)城鎮(zhèn)化影響顯著。孫文基（2011）通過建立線性回歸模型，證明財(cái)政政策與城鎮(zhèn)化的關(guān)系是相互聯(lián)系、相輔相成的，一方面城鎮(zhèn)化能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而增加財(cái)政收入，另一方面城鎮(zhèn)化又要求不斷增加財(cái)政支出，促使財(cái)政政策更加完善。

通過以往的研究我們可以看出，財(cái)政投入對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展影響非常大，但研究財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的效率的文獻(xiàn)則幾乎沒有。鑒于此，本文試圖采用DEA方法對(duì)湖南省部分縣（市）財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率進(jìn)行核算，以期為湖南省縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展提供一點(diǎn)建議。

三、財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的效率測評(píng)

毋庸置疑，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)的供給，這些是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要方面，需要大量資金的支持。但這些“市場失靈”的領(lǐng)域若想靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，似乎不太現(xiàn)實(shí)。因?yàn)榫彤?dāng)前情況來看，許多小城鎮(zhèn)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度不高，市場機(jī)制不健全，公用事業(yè)領(lǐng)域開放程度也有限。要想發(fā)展小城鎮(zhèn)，地方政府的財(cái)政投入至關(guān)重要，許多學(xué)者甚至說它是唯一的供給主體。但縣域內(nèi)地方政府的財(cái)力畢竟有限，要想切實(shí)發(fā)展好小城鎮(zhèn)，不浪費(fèi)財(cái)力，則需要我們從提高財(cái)政支出效率入手。

本節(jié)將分兩部分來測算財(cái)政支出推動(dòng)縣域內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展的效率，首先以BCC模型為基礎(chǔ)測算財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的效率，其次，利用Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)分析其不同期間的效率，以便更好地分析效率變化情況。

（一）研究方法簡介

1.DEA模型

DEA 方法由 Chames、Cooper、Rhode 于 1978年提出，旨在評(píng)價(jià)具有多個(gè)輸入和多個(gè)輸出的“部門”或“單位”（即DMU）間的相對(duì)有效性。該模型是一個(gè)線性規(guī)劃模型，通過構(gòu)建有效率的凸性生產(chǎn)前沿并與此前沿相比較來識(shí)別效率的相對(duì)高低。

DEA模型可以分為基于固定規(guī)模報(bào)酬的CCR模型和基于規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型。CCR模型測出的是技術(shù)效率，而BCC模型可將CCR模型得出的技術(shù)效率（也稱綜合效率）分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，即綜合效率=規(guī)模效率×純技術(shù)效率。另外，DEA方法還需選擇是從投入的角度還是產(chǎn)出角度來核算效率，即投入導(dǎo)向型或產(chǎn)出導(dǎo)向型。在規(guī)模報(bào)酬不變的假設(shè)下，兩者測算的效率是一樣的。在規(guī)模報(bào)酬可變的假設(shè)下，結(jié)果則可能不同。

本文將以DEA的BCC模型（假設(shè)規(guī)模報(bào)酬可變）為基礎(chǔ)來測度效率。

假設(shè)有n個(gè)決策單元（DMU），每個(gè)決策單元都有m個(gè)投入變量和s個(gè)產(chǎn)出變量。則可構(gòu)建如下BCC模型：

其中，θ為DMUi的相對(duì)效率值，滿足0≤θ≤1。S-、S+為松弛變量，分別表示投入的冗余和產(chǎn)出的不足。它有如下結(jié)論：

當(dāng) θ*=1，且 S+=0、S-=0 時(shí)，DMUi為 DEA 有效，決策單元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)為技術(shù)有效和規(guī)模有效。

當(dāng) θ*=1，且 S+≠0、S-≠0 時(shí)，DMUi為 DEA 弱有效，說明該決策單元只是處于相對(duì)最優(yōu)狀態(tài)，還有改進(jìn)的余地。

當(dāng)θ*<1時(shí)，DMUi非DEA有效。說明相對(duì)其它決策單元，該DMU沒有達(dá)到資源最優(yōu)配置狀態(tài)。

2.Malmquist指數(shù)及其分解

DEA模型測算的只是橫向水平上的效率，不利于探討決策單元不同期間的效率變動(dòng)，而Malmquist指數(shù)法可以對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并對(duì)效率的變化及技術(shù)水平的變化進(jìn)行測算，因此利用Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來測算財(cái)政支出的動(dòng)態(tài)效率變化將有助于我們更全面地分析效率變化情況和背后的原因。

基于DEA的Malmquist指數(shù)法是由Fare等（1994）發(fā)展起來的。他們將Malmquist指數(shù)分為技術(shù)效率變化（Effch）和技術(shù)變化（Techch）兩部分，并將技術(shù)效率變化進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率變化（Tech）和規(guī)模效率（Sech）變化。其具體表達(dá)形式為：

式中Dt和Dt+1分別表示在t期技術(shù)條件和t+1期技術(shù)條件下的距離函數(shù)，（xt，yt）和（xt+1，yt+1）表示t期和t+1期的投入和產(chǎn)出向量。（3）中右邊公式分為兩部分，前一部分表示技術(shù)效率變化指數(shù)，后一部分表示技術(shù)變化指數(shù)。技術(shù)效率變化測度DMU從t期到t+1期向最佳生產(chǎn)狀態(tài)的接近程度。Effch>1時(shí)，表示DMU在t+1期的距離更接近生產(chǎn)前沿面，技術(shù)效率有所提高；Effch=1，技術(shù)效率不變；Effch<1，表示技術(shù)效率下降。技術(shù)變化指數(shù)則測度了最佳生產(chǎn)狀態(tài)的移動(dòng)，即生產(chǎn)前沿面的變化。Techch>1，表示技術(shù)有進(jìn)步；Techch=1，技術(shù)無變化；Techch<1則表示技術(shù)出現(xiàn)了退步。M即生產(chǎn)率變動(dòng)指數(shù)，是技術(shù)效率變化和技術(shù)變化二者共同作用的結(jié)果，其分析與二者類似。

（二）財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的效率測算（BCC模型）

1.指標(biāo)選取

從前人的研究成果我們得知財(cái)政支出對(duì)城鎮(zhèn)化水平的提高有積極作用，但這是一個(gè)長期過程，短期效應(yīng)并不顯著。阿方索、舒克雷特和坦茲也指出，某一年的財(cái)政支出不一定對(duì)應(yīng)于該年的產(chǎn)出，可能存在滯后效應(yīng)。他們認(rèn)為，取多年均值是抓住財(cái)政支出效率長期趨勢和結(jié)構(gòu)變化的最佳辦法。再考慮到財(cái)政支出在2007年進(jìn)行過一次分類改革，所以接下來的效率測算使用的是2008年-2012年五年數(shù)據(jù)的平均值。湖南省共有14個(gè)地級(jí)行政區(qū)，87個(gè)縣（市）。本節(jié)將從每個(gè)地級(jí)市所轄縣中分別選取五年GDP平均值最高和最低的縣，分別編號(hào)為單數(shù)和雙數(shù)，組成28個(gè)DMU來測算財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率。

投入與產(chǎn)出指標(biāo)的選擇：在投入指標(biāo)上，本文選取各縣（市）的人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出指標(biāo)作為投入指標(biāo)；在產(chǎn)出指標(biāo)上，由于城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，它的衡量不應(yīng)該僅僅包含城鎮(zhèn)人口的比重，且財(cái)政支出對(duì)城鎮(zhèn)化的影響主要反映在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)教育、衛(wèi)生等民生方面的支持。因此在參考已有的研究成果的基礎(chǔ)上，本文選取城鎮(zhèn)人口比重、經(jīng)濟(jì)增長率、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、萬人擁有衛(wèi)生人員數(shù)、萬人中等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)等五個(gè)能代表性反映城鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化情況的指標(biāo)作為產(chǎn)出指標(biāo)。

其中：經(jīng)濟(jì)增長率=（本期GDP-上期GDP）/上期GDP×100%

萬人中等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)=中等學(xué)校學(xué)生/總?cè)丝冢ㄈf人）

2.財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的效率分析

基于產(chǎn)出導(dǎo)向的BCC模型，利用Deap2.1軟件計(jì)算出湖南省28個(gè)縣（市）的財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展效率情況見表1。

分析表1的結(jié)果，我們可以得到如下結(jié)論：從綜合效率來看，有汨羅市、沅江市、邵東縣、寧鄉(xiāng)縣的綜合效率值為1，這4個(gè)縣為DEA有效，在所有考察縣中占14.29%。說明總體上湖南省縣域財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率不高，且各縣（市）的綜合效率差別較大，存在效率不均衡的問題。在地理分布上，綜合效率排名靠前的6個(gè)縣都在湘中湘東地區(qū)，而排名較后的6個(gè)縣中則有4個(gè)縣屬于湘西地區(qū)。說明湖南東部地區(qū)縣域的效率相對(duì)較高。從經(jīng)濟(jì)實(shí)力來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的縣（市）支出效率較高。因?yàn)樵诒疚乃x擇的28個(gè)縣中，4個(gè)財(cái)政支出效率為DEA有效的縣有3個(gè)編號(hào)為單數(shù)，且寧鄉(xiāng)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不弱。而綜合效率排名靠前的10個(gè)縣中也有6個(gè)編號(hào)為單數(shù)。這說明財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相關(guān)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也快，財(cái)政支出的效率隨之提高。

但在綜合效率分析中，存在一個(gè)與一般認(rèn)識(shí)相異的縣，即長沙縣。長沙縣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平也高，但綜合效率排名卻比較靠后，與其他經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣得分情況不同。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)可能是由于長沙縣打工人口較多，政府所要提供的服務(wù)更多，財(cái)政支出也隨之增多，但統(tǒng)計(jì)年鑒中人口統(tǒng)計(jì)的只是常住人口。因此，這個(gè)地區(qū)的支出效率相應(yīng)被低估。

表1 湖南省28個(gè)縣的效率得分

純技術(shù)效率反映了在地方政府財(cái)政支出規(guī)模一定的前提下，其財(cái)政資金管理水平。從表1可以看出，有10個(gè)縣的純技術(shù)效率值為1，比重較大，但他們中有6個(gè)縣的規(guī)模效率比較低，導(dǎo)致整體DEA無效。除新化縣為規(guī)模報(bào)酬遞增外，其余DEA無效的縣均為規(guī)模報(bào)酬遞減。這說明財(cái)政資金在使用過程中未得到充分利用，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象，政府部門應(yīng)注重提高效率。

（三）Malmquist指數(shù)分析

上文運(yùn)用DEA模型已經(jīng)計(jì)算出了整體水平方向的效率值，下面將用Malmquist指數(shù)法來進(jìn)一步分析效率變化情況及其背后的原因。

從表2的結(jié)果可以看出總體變化趨勢，2009年-2012年間，各縣（市）地方政府財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的整體效率一直是下降的，M的均值為0.798。從技術(shù)效率變化指數(shù)來看，除2009年的值比較突出外，2010年以后的指數(shù)呈上升趨勢，說明地方財(cái)政支出的相對(duì)效率有所提高，“追趕效應(yīng)”顯著。但總體均值僅稍大于1，主要是規(guī)模效率的下降拉低了技術(shù)效率。技術(shù)變動(dòng)指數(shù)都小于1，似乎與常識(shí)不符。其中可能的解釋是有些產(chǎn)出屬于以前年份、偶然性的噪音影響或政府用于消費(fèi)方面的支出過多等，導(dǎo)致技術(shù)退步。

表2 2009年-2012年湖南28縣財(cái)政支出分年M almquist指數(shù)及其分解情況

從表3，我們可以看出各縣（市）的具體效率變化情況。首先是沒有一個(gè)縣的M值大于1，最低的為0.740，最高的為0.883。從技術(shù)效率指數(shù)來看，指數(shù)在1以上的（包括等于1）有17個(gè)縣，占到60.7%。純技術(shù)效率和規(guī)模效率指數(shù)值同時(shí)大于1的縣也比較多，而技術(shù)變化指數(shù)大于1的縣則沒有，因此可以說，財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的效率降低的主要原因是技術(shù)的變化。人均財(cái)政支出最高的兩個(gè)縣（市）是韶山市和長沙縣，前者的M值為0.883，后者M(jìn)值為0.770。這說明財(cái)政支出多不一定代表效率也高。

表3 2009年-2012年湖南28縣財(cái)政支出分縣M almquist指數(shù)及其分解情況

四、結(jié)論與啟示

本文利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對(duì)湖南省28個(gè)縣（市）財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率進(jìn)行了測算，并在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用Malmquist指數(shù)分析這些地區(qū)效率值的動(dòng)態(tài)變化情況，得出以下結(jié)論：

1.總體來看，湖南省28個(gè)縣中只有4個(gè)縣的綜合效率達(dá)到最優(yōu)水平，占比較低，且各縣的綜合效率值差異較大。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣財(cái)政支出推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率普遍較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展稍落后的縣則效率相對(duì)較低。

2.除新化縣為規(guī)模報(bào)酬遞增外，其余DEA無效的縣均為規(guī)模報(bào)酬遞減。這表明財(cái)政資金沒有得到充分利用，存在浪費(fèi)現(xiàn)象，地方政府應(yīng)注意提高資金的運(yùn)作效率。

3.從動(dòng)態(tài)來看，各年M值及各縣的M值均小于1，技術(shù)效率指數(shù)均值大于1，但技術(shù)變化指數(shù)均值小于1，這說明技術(shù)落后是財(cái)政支出推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的主要制約因素。地方政府在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，應(yīng)加大科技投入，科學(xué)支出，科學(xué)建設(shè)。同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政資金的內(nèi)部管理。

根據(jù)上面的結(jié)論，我們可以得到以下一些政策啟示：一是地方政府不要一味地增加財(cái)政支出規(guī)模，要注意提高資金的使用效率。畢竟縣域內(nèi)地方政府財(cái)力有限，效率的提高不僅節(jié)約了資源，也是另一種意義上的財(cái)政支出增加；二是要完善地方政府財(cái)政支出績效考核體系和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算管理，加快技術(shù)創(chuàng)新；三是因地制宜，差異化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)落后的縣，財(cái)政資金應(yīng)該重點(diǎn)用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，則應(yīng)將財(cái)力更多地投向于基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療等民生項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展；四是城鎮(zhèn)化離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)發(fā)展的有力后盾，二者須和諧統(tǒng)一。財(cái)政支出在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等問題的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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