上海市土壤污染防治公眾參與評價及對策建議

劉召峰

摘要：指出了近年來，一些與土壤污染相關的環(huán)境事件已經引發(fā)了人們的廣泛關注，公眾參與土壤環(huán)境保護的意愿越來越強。國內外案例表明：公眾參與土壤污染防治，能夠使該工作以更加高效、規(guī)范和科學的方式開展，實現各利益相關方的共贏。當前，政府在引導公眾參與土壤污染防治方面做了許多努力，但是也存在一些問題，如土壤污染信息公開程度不夠，公眾對土壤污染的嚴重性認識不足，不能有效參與到土壤污染監(jiān)管和相關環(huán)境保護中。上海已經初步建立了公眾參與土壤污染防治的制度框架體系，通過對公眾參與土壤污染防治的現狀分析，發(fā)現了四個方面的問題，即土壤環(huán)境污染信息公開有限，公眾參與流于形式、公眾環(huán)境維權難、土壤保護意識薄弱與尚未形成完整的公眾參與的法律保障體系。因此，提出了可以從適度公開土壤污染信息、建立環(huán)境公眾參與的法律保障體系、加強環(huán)境教育、拓展公眾參與形式，保障公眾的參與權與監(jiān)督權方面完善土壤污染防治公眾參與機制。

關鍵詞：公眾參與；環(huán)境信息公開；環(huán)境立法

中圖分類號： X53

文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06021004

1 引言

土壤污染的污染物種類多，包括重金屬、持久性有機污染物、電子廢棄物及石油、化工等有機物。與上海最為相關的是工業(yè)污染及農藥化肥的使用導致的土壤污染，進而產生了“棕地”治理與農業(yè)產品質量的安全問題?！白氐亍钡某霈F使得該地塊的土地價值大為下降，更對該地塊上的公眾健康帶來威脅。而土壤污染會使農作物中的有害物質累積，并富集到農業(yè)產品中，最終會影響人的健康。

2 上海市土壤污染防治公眾參與意義

國內外土壤污染防治經驗表明，公眾參與不僅能夠很好地緩解土壤污染治理中各利益相關方之間的利益沖突，發(fā)揮各參與主體的各自的作用和優(yōu)勢，形成合力，促進土壤污染得到科學化、規(guī)范化的治理，更能夠使開展土壤污染問題進入工作日程。上海在土壤污染防治中取得了許多成績，不僅成功修復了世博園區(qū)等棕地，還促進了國家環(huán)保部出臺了《展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準（暫行）》（HJ350-2007）。在上海正在研究制定的土壤綜合治理實施意見中將引導公眾參與當做重要的組成部分。同時，上海借助國際旅游度假區(qū)的建設，積極開展城市土壤標準的宣傳貫徹和示范基地建設，提高公眾參與土壤保護的積極性。

上海市受到污染的土地，多位于繁華區(qū)域，并對周邊居民產生影響。而土壤污染治理周期長且缺乏經濟性，僅憑政府自身治理污染難度非常大。因此，土壤防治中的公眾參與，將有助于了解土壤污染防治情況，明確公眾自身的權利和義務，提高公眾保護土壤的意識，緩解公眾與企業(yè)、公眾與政府之間在土壤污染防治中不必要的利益沖突，防范環(huán)境風險，能夠使得土壤污染防治更加科學化與規(guī)范化。

3 上海市土壤污染防治公眾參與體系框架

土壤污染防治公眾參與框架可以分為三個主要組成部分，即公眾參與的形式、促進措施和保障機制，如圖1。其中，公眾參與的形式是該框架的核心內容，是指公眾參與土壤污染防治的主要內容、渠道與方式。公眾參與的促進措施是為實現公眾參與的便利性和高效性，而采取的相關制度建設及活動。公眾參與的保障機制是保障公眾參與的法制建設、資金支持與組織保障。

圖1 土壤污染防治公眾參與體系框架

4 上海市土壤污染防治公眾參與的現狀及問題

上海已經初步建立了有關土壤污染防治的公眾參與體系，但是該體系仍不完善，無論是在參與機制（公眾很難參與到土壤污染環(huán)境監(jiān)管中來），促進措施（土壤污染信息的不公開阻礙了公眾參與）乃至保障機制（缺乏系統的完整的公眾參與保障體系）。

4.1 土壤污染防治中公眾參與現狀評價

按照土壤污染防治公眾參與框架體系，上海在參與形式、促進措施和保障機制上都有所涉及，也可說上海市在土壤污染防治中已經初步建立了公眾參與機制體系，如表1。但是，公眾參與體系也不成熟，參與程度也不深、仍需要進一步完善。如在由于土壤污染事件的舉證困難等因素，造成公眾環(huán)境權益維護難；土壤信息不公開，使人們無法意識到土壤污染問題的嚴重性；公眾參與資金支持得不到制度性的保障等等。

4.2 土壤污染防治中公眾參與的問題

4.2.1 土壤污染信息公開程度不夠，公眾參與流于形式

2013年初，有律師向環(huán)保部申請公開“全國土壤污染狀況調查方法和數據信息”，而國家環(huán)保部以“國家秘密”為由拒絕公開。該事件表明環(huán)保部門只公布定性數據，未公布定量數據，這會引發(fā)公眾的質疑。土壤污染信息公開程度不夠，不利于公民樹立環(huán)境保護意識，不利于做好土壤污染的預防和控制。土壤污染信息的公開程度不夠更容易引起政府與公眾之間的猜疑，從而可能會產生大面積的恐慌。土壤污染防治的要務之一，就是要及時適度公開污染信息。土壤污染信息的適度公開將使環(huán)境管理機構與公眾之間達成相對平衡，推動公眾環(huán)境權益維護、公眾參與環(huán)境監(jiān)管、公眾參與環(huán)境決策以及公眾自身開展環(huán)保行動向更深方向發(fā)展。公眾一旦了解到了土壤污染的信息，會增加參與治理的動力，從自身做起積極保護土壤。

4.2.2 公眾環(huán)境維權難，且公眾很難參與到環(huán)境監(jiān)管中來

當公眾的環(huán)境權益受到侵害時，公眾很難進行環(huán)境維權，主要原因在于舉證難，很難找出“被告”，且參與成本高，在土壤污染方面表現得尤為突出。在2013年1～6月的上海12369環(huán)保熱線的群眾舉報案件中，上海共接到群眾舉報案件14件，主要集中在廢氣污染、廢水污染和噪聲污染，沒有一例是有關土壤污染的。究其原因是，土壤污染的防治專業(yè)性較強，而公眾缺乏專業(yè)知識，很難對污染土壤的違法行為進行舉證。這也阻礙了公眾參與到對土壤污染監(jiān)管。

4.2.3 土壤保護的環(huán)境意識仍很薄弱，仍需進一步加強

由于土壤污染的隱蔽性、復合性、積累性和滯后性的特點決定，人們往往會忽視土壤污染，不能意識到土壤污染產生后果的嚴重性。雖然現在有關環(huán)保宣傳教育的媒介和活動很多，也很大程度上提高了人們保護環(huán)境的意識，但是這些宣傳活動主要以大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護與固體廢棄物防治為主，很少有專門的活動來宣傳土壤保護。因此，應當加強土壤保護的環(huán)境宣傳教育，提高保護土壤的意識，使公眾參與土壤保護的條件更加便利。

4.2.4 尚未形成公眾參與的地方法律法規(guī)

我國環(huán)境保護法規(guī)中，雖然對公眾參與有所涉及，但未形成一個完整統一的體系。一些地方針對環(huán)境公眾參與制定了規(guī)章，如山西、沈陽等地，對環(huán)境公眾參與做了規(guī)范與界定。但也存在一些問題。如一些規(guī)定只是原則性的描述，缺乏可操作性。在我國近期土壤污染防治工作安排與上海市正在制定的土壤污染防治綜合意見中，均強調了“引導公眾參與”。以立法的形式保障和引導公眾參與能夠使公眾參與環(huán)境保護，做到有法可依，更能開展推動土壤污染防治工作。而公眾參與法律法規(guī)的缺失，會使公眾在參與范圍、參與途徑、環(huán)境保護中的權力與義務等環(huán)節(jié)不能得到清晰地認識。由于對上述的環(huán)節(jié)的理解認識可能出現偏差，會使公眾與環(huán)保部門之間產生一些不必要的“矛盾”。同時，土壤保護中公眾參與的成本高，且缺乏有效的資金支持，導致公眾發(fā)揮的作用相當有限。因此有必要出臺法規(guī)降低參與的成本，并對社會組織提供制度性的資金保障。

5 完善上海市土壤污染防治中公眾參與的對策建議

前面提到的四個問題制約著公眾參與土壤污染防治。因此，本文的政策建議主要是針對這四個問題展開。

5.1 政府應適度公開土壤污染信息，促進公眾參與

土壤污染信息公開對公眾參與的重要性不言而喻。政府并未將土壤污染信息列入可發(fā)布的環(huán)境信息?？梢酝ㄟ^兩個措施來促進政府公開土壤污染信息，一是完善土壤環(huán)境監(jiān)測體系，彌補土壤基礎數據不完善問題；二是建立土壤污染信息公開制度。

5.1.1 完善土壤環(huán)境質量監(jiān)測體系

國家在完善監(jiān)測制度、技術規(guī)范的同時，上海應著重從監(jiān)測能力、監(jiān)測網絡和環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布體系，完善土壤環(huán)境質量監(jiān)測體系。監(jiān)測能力方面，要對環(huán)境監(jiān)測實驗室配備先進的設備，建設環(huán)境監(jiān)測綜合數據平臺、加強科研人才隊伍建設和技術培訓基地建設；監(jiān)測網絡方面，要增加土壤環(huán)境質量監(jiān)測站點，對重要敏感區(qū)（如蔬菜糧食種植基地）和土壤高風險區(qū)（如重污染企業(yè)周邊）進行加密監(jiān)測、跟蹤監(jiān)測；將土壤信息列入可發(fā)布的環(huán)境信息，并通過環(huán)境狀況公報與環(huán)境質量報告等形式向公眾發(fā)布，并不斷加大土壤信息的公開力度。

5.1.2 建立土壤污染信息適度公開制度

環(huán)境信息適度公開既包括污染信息公開的程度如何，也涉及數據公開范圍大小。環(huán)境信息公開制度已經在我國初步建立，以保障公眾的知情權。然而，環(huán)境信息公開制度對環(huán)境信息的發(fā)布標準與內容并未做詳細規(guī)定。在實際中，多是介紹有關機構的職能、環(huán)保政策及環(huán)境質量狀況等一般性的環(huán)境信息。國外在環(huán)境信息公開制度建設也值得我們借鑒。如歐盟頒布了《公眾獲取環(huán)境信息的指令》，要求成員國政府采取必要措施收集相關環(huán)境信息，并運用電子信息技術等方式主動向公眾發(fā)布?？赏ㄟ^環(huán)境公報、環(huán)境質量報告及報紙、網站、微博等媒體形式向外發(fā)布土壤污染的綜合信息，同時制定土壤信息發(fā)布規(guī)則來對依申請公開的情況做出說明，以保證公眾的知情權。然而，土壤污染特點也決定了信息公開的范圍應在利益相關者層面公開，而非全面向所有公眾公開。如針對土地治理，土壤污染信息應向原企業(yè)、開發(fā)商和當地居民公開。

5.2 健全環(huán)境公眾參與的法律保障

國家曾在2006年啟動《公眾參與環(huán)境保護辦法》編制，但是至今仍未頒布。而許多環(huán)保法規(guī)雖然提到增強公眾參與，但多是原則性規(guī)定，操作性不強。在我國的環(huán)境保護法規(guī)，如《環(huán)境保護法》中明確“一切單位和個人都有責任保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”這表明公眾在環(huán)境保護應注重環(huán)保責任的履行，不單只是享有監(jiān)督權力。而在實際環(huán)境保護中，公眾參與行為往往會被簡單地理解為監(jiān)督功能，卻很少提及其所承擔的環(huán)保責任。這些法規(guī)條文對公眾參與的規(guī)定沒有形成一個完整統一的體系，在技術規(guī)范和程序上依然有待進一步理順。因此，上海應借鑒國外立法經驗，制定《環(huán)境保護公眾參與辦法》，明確公眾參與的范圍、環(huán)境信息獲取范圍與方式、公眾參與的途徑與形式、公眾參與的獎懲，保障公眾參與環(huán)境保護。

5.3 加強環(huán)境教育，提高環(huán)境公眾參與的深度與廣度

我國環(huán)保部門都設有專門宣傳教育機構，以提高公眾的環(huán)境意識，促進環(huán)境公眾參與。環(huán)境宣傳教育的加強需要從以下方面開展：一是加強環(huán)境信息公開，以保障公眾的環(huán)境知情權和監(jiān)督權；二是多種媒體形式結合，通過報紙、期刊、廣播電視媒體、網絡等開展環(huán)境教育；三是加強基礎教育、高等教育階段的環(huán)境教育，讓環(huán)境教育走進課堂；四是將環(huán)境宣傳交易與世界環(huán)境日、地球日等主要環(huán)境紀念日結合，打造環(huán)境教育品牌，擴大影響力；五是增加關于土壤保護方面的宣傳教育，提高全社會土壤保護的意識；六是加強環(huán)境教育隊伍能力建設；七是制定環(huán)境教育法，保障環(huán)境宣傳教育順利開展。

5.4 完善公眾參與形式，保障公眾的參與權與監(jiān)督權

在土壤污染防治過程中，公眾參與的內容和渠道并不多。公眾主要在環(huán)境教育宣傳、綠色創(chuàng)建活動及自身環(huán)保行為環(huán)節(jié)參與，而很少且很難參與到土壤污染防治監(jiān)管、決策及環(huán)境公益訴訟中來。應拓寬公眾參與的渠道，在制定土壤利用規(guī)劃、土壤修復計劃等過程中通過聽證會、問卷調查、專家咨詢、座談會等形式，吸取公眾的具體建議，并將其考慮進土地利用規(guī)劃、土壤修復等。應從強化環(huán)境意識、擴大公眾參與范圍、規(guī)范參與程序的角度完善環(huán)境影響評價中公眾參與。制定專門的法律法規(guī)，對環(huán)境公益訴訟進行規(guī)范，明確訴訟主體，完善訴訟程序、舉證責任和損害賠償機制，明確各級政府應為環(huán)境公益訴訟制度提供行政支持、允許各地建立環(huán)境訴訟基金，解決環(huán)境公益訴訟的成本問題。

參考文獻：

[1]蔡新華，劉 靜.上海土壤治理實施意見年內出臺，污染場地未明修復主體前禁流轉[N].中國環(huán)境報，2013-05-14（1）.

[2]趙沁娜，楊 凱，徐啟新.中美城市土壤污染控制與管理體系的比較研究[J].土壤，2006，38（1）：6～10.

[3]常 杪，楊 亮，李冬溦.環(huán)境公眾參與發(fā)展體系研究[J].環(huán)境保護，2011（Z1）：97～99.

[4]申進忠.我國環(huán)境信息公開制度論析[J].南開學報：哲學社會科學版，2010（2）：48～55.