城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃比較和協(xié)調(diào)分析

趙萬梅

摘要：“兩規(guī)”在編制思路、規(guī)劃范圍、人口統(tǒng)計(jì)口徑和土地分類體系等方面的差異，造成“兩規(guī)”在實(shí)施過程中諸多方面難以協(xié)調(diào)。本文就“兩規(guī)”的差異進(jìn)行了比較分析和協(xié)調(diào)分析，并給出了祁連縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)例。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；比較；協(xié)調(diào)

前言

我國現(xiàn)行的規(guī)劃種類眾多，由于受專業(yè)限制、價(jià)值取向或者溝通不暢等因素的影響，規(guī)劃之間存在多種差異，譬如城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）在諸多方面存在差異?！皟梢?guī)”都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展為目的，在我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中作用重大。但是，由于在編制思路、規(guī)劃范圍、人口統(tǒng)計(jì)口徑和土地分類體系等方面的差異，造成“兩規(guī)”在許多方面難以協(xié)調(diào)。然而，社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城市的和諧發(fā)展，離不開成熟、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃，“兩規(guī)”在某種程度上要為城市健康、和諧的發(fā)展保駕護(hù)航。因此，“兩規(guī)”在實(shí)施中必須要進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。

1“兩規(guī)”概述

1.1城市總體規(guī)劃

為了指導(dǎo)城市有序發(fā)展并提高城市的建設(shè)水平和管理水平，上世紀(jì)50年代，我國就開始了編制城市規(guī)劃，幾經(jīng)發(fā)展和完善，于1989 年第七屆全國人大常委會上通過了《城市規(guī)劃法》，從此，我國城市規(guī)劃事業(yè)走進(jìn)法律時(shí)代。2007 年第十屆全國人大常委會第三十次會通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，廢止了此前的《城市規(guī)劃法》。城市總體規(guī)劃是根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、歷史情況、資源條件和現(xiàn)狀特點(diǎn)，并依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為更快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，確定城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向，科學(xué)使用城市土地，規(guī)劃城市空間布局等所作的一定時(shí)間內(nèi)的安排和部署。

1.2土地利用總體規(guī)劃

土地利用是指人類為了經(jīng)濟(jì)目的和社會目的，對土地資源進(jìn)行長期的或周期性的開發(fā)利用活動。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域規(guī)劃內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)氐纳鐣?、?jīng)濟(jì)條件，對土地資源的開發(fā)和利用在時(shí)間上和空間上所作的總體安排和部署。我國土地利用規(guī)劃從上世紀(jì)80年代開始起步編制，1986年頒布的《土地管理法》使我國的土地利用規(guī)劃進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)代。而后，經(jīng)過多方人士的努力，在不同層次進(jìn)行探索、研究，最終基本建立了覆蓋國家、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的五級土地利用規(guī)劃體系。

2“兩規(guī)”分析比較

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)，然而，“兩規(guī)”在諸多方面存在較大分歧。

2.1編制思路不同

城市總體規(guī)劃編制思路建立在城市的資源、經(jīng)濟(jì)、地理位置、產(chǎn)業(yè)政策、歷史發(fā)展等因素之上，按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，提出城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向的規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃編制思路是根據(jù)上級下達(dá)的指標(biāo)，對新增耕地面積、占用耕地面積和凈增耕地面積進(jìn)行規(guī)劃和控制，從而供給制約和引導(dǎo)需求。從上述分析中可以看出，城市總體規(guī)劃從需要出發(fā)， 著眼于發(fā)展，屬于無制約規(guī)劃；而土地利用總體規(guī)劃重在剛性控制，屬于控制規(guī)劃。

2.2規(guī)劃范圍不同

比較分析“兩規(guī)”的規(guī)劃范圍，可以看出，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間存在“點(diǎn)與面”、“ 局部與整體”的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃按照行政區(qū)域可以劃分為全國、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級，可以規(guī)劃和控制轄區(qū)內(nèi)的全部土地，特別是耕地；而城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)域主要是市區(qū)以及城市周邊區(qū)域，不可能覆蓋行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地。

2.3人口統(tǒng)計(jì)口徑不同

城市總體規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的人口主要包括建成區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶籍人口、非農(nóng)業(yè)戶籍人口和一年以上的暫住人口。土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的人口主要包括建成區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶人口、非農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口，不包括暫住人口和流動人口。“兩規(guī)”中人口統(tǒng)計(jì)口徑不一致，前者往往大于后者，這對兩種規(guī)劃的實(shí)施產(chǎn)生了直接的影響。

2.4土地分類體系不同

目前，土地利用總體規(guī)劃按照《全國土地分類》進(jìn)行土地分類， 用地類型具體劃分為3個(gè)Ⅰ類、10個(gè)Ⅱ類和52個(gè)Ⅲ類。城市總體規(guī)劃按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行分類， 用地類型具體劃分為10個(gè)大類、46個(gè)中類和73個(gè)小類。

3“兩規(guī)”協(xié)調(diào)分析

3.1協(xié)調(diào)指導(dǎo)思想

以“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，取得最佳的經(jīng)濟(jì)和社會效益”作為基本出發(fā)點(diǎn)，再結(jié)合城市的實(shí)際情況和發(fā)展需求，可確定“兩規(guī)”統(tǒng)一的指導(dǎo)思想。例如祁連縣在科學(xué)分析祁連縣縣情的基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”指導(dǎo)思想。

3.2協(xié)調(diào)規(guī)劃范圍

由于土地利用總體規(guī)劃有條件建設(shè)區(qū)，故可調(diào)整城市總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍，使“兩規(guī)”確定的范圍相協(xié)調(diào)。例如祁連縣將農(nóng)田劃定為禁止建設(shè)區(qū)，同時(shí)提高“兩規(guī)”空間布局指導(dǎo)性和約束力，維護(hù)生態(tài)安全。

3.3協(xié)調(diào)人口統(tǒng)計(jì)口徑

以祁連縣為例，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)方法，將周期由半年改為一年，同時(shí)統(tǒng)一采用城市建設(shè)用地范圍內(nèi)人口為統(tǒng)計(jì)對象，進(jìn)行城市人口規(guī)模統(tǒng)計(jì)，順利協(xié)調(diào)“兩規(guī)”人口統(tǒng)計(jì)口徑。

3.4協(xié)調(diào)用地分類標(biāo)準(zhǔn)

鑒于“兩規(guī)”的用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同，建議從“兩規(guī)”中二選一，作為分類標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整和完善另一規(guī)劃的用地分類，以便“兩規(guī)”協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

4祁連縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)例

祁連縣在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程中，有機(jī)協(xié)調(diào)“兩規(guī)”成果，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向交通干線沿線、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的城鎮(zhèn)集聚，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1祁連縣總體格局

祁連縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本劃分單元，結(jié)合一定的自然邊界，將縣域劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間，形成統(tǒng)領(lǐng)縣域發(fā)展全局的規(guī)劃藍(lán)圖。

4.2協(xié)調(diào)重點(diǎn)

祁連縣為提高“兩規(guī)”的指導(dǎo)性和約束力，維護(hù)生態(tài)安全，通過編制思想銜接、空間管制分區(qū)銜接和用地分類銜接，進(jìn)一步指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等多種導(dǎo)向并存的發(fā)展格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫施文.現(xiàn)代城市規(guī)劃理論[M].中國建筑工業(yè)出版社，2005.

[2]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國土地管理法[S].

2004.

[3]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法[S].

2007.