新常態(tài)下江蘇沿海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策研究

陳洪全

(鹽城師范學(xué)院 城市與規(guī)劃學(xué)院，江蘇 鹽城 224051)

黨的十八大提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展;2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 -2020)》，對(duì)新型城鎮(zhèn)化作出全面部署，要求走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。中共江蘇省委、省政府將推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化作為全省經(jīng)濟(jì)工作的重要抓手，改革開放以來(lái)江蘇城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅(qū)動(dòng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，以開發(fā)區(qū)建設(shè)和外向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)大中城市加快發(fā)展，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領(lǐng)全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)水平的三個(gè)階段［1-3］。2013年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.1%，高出全國(guó)平均(53.7%)10個(gè)百分點(diǎn)。但是，江蘇城鎮(zhèn)化區(qū)域差異明顯，2013年蘇南城鎮(zhèn)化率達(dá)到73.5%，蘇北只有53.2%;沿海地區(qū)地跨蘇中、蘇北，包括連云港、鹽城、南通三市，城鎮(zhèn)化率為57.9%［4］。江蘇沿海地區(qū)是江蘇最大的發(fā)展空間，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實(shí)施以來(lái)，在港口建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、灘涂開發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得重大突破，但沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化率仍低于全省平均水平，面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和對(duì)接“一帶一路”的新要求，開展沿海地區(qū)新型城鎮(zhèn)化研究，對(duì)推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提升沿海開發(fā)水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高全省城鎮(zhèn)化水平，有著重要的理論和實(shí)踐意義。

一、江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與問(wèn)題

㈠城鎮(zhèn)化水平低，滯后產(chǎn)業(yè)、港口發(fā)展

改革開放以來(lái)，江蘇沿海地區(qū)經(jīng)歷“沿海開放城市”(20世紀(jì)80年代)(連云港、南通)、“海上蘇東”(20世紀(jì)90年代)、“沿海大開發(fā)”(21世紀(jì)初)三次戰(zhàn)略推動(dòng)，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是2009年《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實(shí)施以來(lái)，堅(jiān)持以港口為龍頭、以產(chǎn)業(yè)為支撐、以城鎮(zhèn)為依托，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)化率從2008年的46.2%上升到2013年57.9%，上升11.7個(gè)百分點(diǎn)，同期，江蘇省城鎮(zhèn)化率從54.3%上升到64.1%，上升9.8個(gè)百分點(diǎn)，2008 -2013年來(lái)，沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度快于全省平均水平，與全省城鎮(zhèn)化平均水平差距縮小了1.9個(gè)百分點(diǎn)，到2013年末，沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化率仍低于全省平均水平6.2個(gè)百分點(diǎn)。江蘇沿海地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)由2008年的4 863.49億元增加到2013年的10 299.81億元，由占全省15.7%上升到17.4%，2013年沿海地區(qū)GDP增加速度達(dá)12%，高于全省1.2個(gè)百分點(diǎn);沿海地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值由2008年8 652.32億元增加到21 936.71億元，由占全省的13.4%上升到16.3%;沿海港口吞吐量由10 769 t增加到26 919.33 t，由占全省9.3%上升到12.6%。連云港30×104t航道，大豐港、洋口港、濱海港、射陽(yáng)港、陳家港等5×10410×104t航道相繼建成，沿海地區(qū)逐步建成江蘇新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。但是，沿海地區(qū)仍為江蘇及全國(guó)沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化“低地”。

圖1 2008 -2013年江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平比較

表1 我國(guó)大陸沿海省份沿海地市級(jí)以上城市

㈡城鎮(zhèn)布局不合理，缺乏中心城市和城市群

到目前為止，江蘇沿海地區(qū)設(shè)有3個(gè)省轄市(連云港、鹽城、南通)，4個(gè)縣級(jí)市(東臺(tái)、如皋、海門、啟東)，9個(gè)區(qū)(連云、海州、贛榆、大豐、亭湖、鹽都、崇川、港閘、通州)，10個(gè)縣(東海、灌云、灌南、響水、濱海、阜寧、射陽(yáng)、建湖、海安、如東);平均10 863 km2有1個(gè)省轄市，江蘇全省平均7 892 km2有1個(gè)省轄市，沿海地區(qū)省轄市區(qū)域是全省平均的1.4倍。“十一五”期間，江蘇規(guī)劃建設(shè)的南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，但占面積32%和人口24%的沿海地區(qū)成為空白。根據(jù)《中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》，目前我國(guó)大陸現(xiàn)有沿海地市級(jí)以上城市53個(gè)，其中包括直轄市2個(gè)(上海和天津)、副省級(jí)城市7個(gè)(杭州、廣州、大連、青島、寧波、廈門和深圳)和地級(jí)市44個(gè)(表1)。江蘇作為我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)大省和沿海人口大省，目前，沿海城市的數(shù)量偏少，規(guī)模偏小，缺乏城市群或城市圈。

㈢城市空間擴(kuò)展過(guò)快，集聚輻射功能不強(qiáng)

近幾年，江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化在空間上呈現(xiàn)“外延型”、“飛地型”，以城鎮(zhèn)為中心向外擴(kuò)張，建設(shè)新城、新區(qū);以港口為“飛地”建設(shè)港城、“副城”。目前，連云港市濱海新城和贛榆、徐圩港新區(qū)，鹽城市環(huán)?？萍汲呛痛筘S港新區(qū)，南通市通州新城和通州灣新區(qū)正加緊建設(shè)。2009年南通市所轄通州市撤市建區(qū)，南通市區(qū)原管轄面積為355 km2，通州成為新轄區(qū)后，城市面積擴(kuò)大至1 521 km2，人口增加到210萬(wàn);2014年連云港市所轄贛榆縣撤縣建區(qū)，連云港市區(qū)面積擴(kuò)大到2 700 km2，市區(qū)人口也達(dá)216萬(wàn)人;近期，鹽城市所轄大豐市撤市建區(qū)，城市面積由1 862 km2擴(kuò)大到4 921 km2，市區(qū)人口增加到234萬(wàn)。2008年至2015年，沿海三市市區(qū)總面積擴(kuò)大2.7倍，人口增加2倍，城市空間擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口增加。2014年未，連云港、鹽城、南通沿海三市市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量分別占全市33.8%、27.4%、37.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇南、蘇中城市，江蘇沿海地區(qū)中心城市經(jīng)濟(jì)集聚功能不強(qiáng)。

二、江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

江蘇沿海地處“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶交匯點(diǎn)，國(guó)家戰(zhàn)略在此集中疊加。在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》“二縱三橫”城鎮(zhèn)空間布局中，“陸橋通道”、“長(zhǎng)江通道”兩條橫軸、“沿?！币粭l縱軸在江蘇沿海地區(qū)匯集，是長(zhǎng)江三角洲城市群輻射區(qū)域，為江蘇沿海地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓展發(fā)展新空間帶來(lái)歷史性機(jī)遇。

㈠規(guī)劃引領(lǐng)，突出沿海城市發(fā)展定位

突出江蘇沿海地區(qū)作為“一帶一路”建設(shè)的前沿陣地、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和新亞歐大陸橋重要的出海門戶的戰(zhàn)略定位，高起點(diǎn)規(guī)劃沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。強(qiáng)化連云港東隴海線中心城市、“一帶一路”綜合交通樞紐和國(guó)際物流中心，鹽城沿海地區(qū)重要中心樞紐，南通長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶北翼“橋頭堡”和江海聯(lián)動(dòng)開發(fā)示范區(qū)的地位。城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，也是沿海開發(fā)的依托，長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)化一直是沿海開發(fā)的短板，江蘇沿海地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，與蘇南、蘇中地區(qū)存在明顯差異，也成為全國(guó)沿海的城市“谷地”，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)、人口、項(xiàng)目、平臺(tái)集聚。必須抓住新機(jī)遇，把城鎮(zhèn)化建設(shè)作為沿海開發(fā)的先導(dǎo)，通過(guò)城鎮(zhèn)化放大向東、向西開放優(yōu)勢(shì)，拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放新空間，推動(dòng)沿海開發(fā)向縱深發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口、科技等資源要素加快向沿海集聚，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。

㈡產(chǎn)港城融合，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐作用

加快新型工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，著力推進(jìn)港產(chǎn)城融合發(fā)展，增強(qiáng)港口的產(chǎn)業(yè)支撐、物流支撐、城鎮(zhèn)支撐和人口支撐［5］。一是加快先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。落實(shí)“中國(guó)制造2025”和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，依托科技創(chuàng)新，大力發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保、電子信息、海洋生物等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向中高端制造環(huán)節(jié)延伸。二是加快臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極發(fā)揮港口資源優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)石油、化工、汽車、造船等重化工業(yè)和重型機(jī)械業(yè)發(fā)展，主動(dòng)承接長(zhǎng)三角地區(qū)大運(yùn)輸量、大占地空間、大用水量的加工制造項(xiàng)目。三是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展。依托連云港港、鹽城港、南通港資源優(yōu)勢(shì)及中哈物流合作基地，鹽城中韓產(chǎn)業(yè)園等載體，大力發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)，建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)中心和國(guó)際物流園;加快發(fā)展濱海旅游，為沿海城市增加文化底蘊(yùn);積極發(fā)展金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、公用事業(yè)、居民服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的活力。

㈢優(yōu)化布局與體系，壯大沿海城市帶與城市群

沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化布局，要把城市群作為主體形態(tài)。中心城市綜合實(shí)力的大小，以及與中心城市連為一體的中小城市群、小城鎮(zhèn)的數(shù)量及綜合實(shí)力決定沿海地區(qū)發(fā)展水平［6］。按照“三極一帶多節(jié)點(diǎn)”空間架構(gòu)，構(gòu)建中心城市-縣城-重點(diǎn)城鎮(zhèn)(或園區(qū)、港區(qū)、墾區(qū))-新型社區(qū)的城鎮(zhèn)體系。極化連云港、鹽城、南通三個(gè)中心城市，增加中心城市的集聚輻射功能，使之對(duì)整個(gè)區(qū)域發(fā)展真正起到應(yīng)有的帶動(dòng)作用，對(duì)城市化起到引導(dǎo)和標(biāo)志作用;強(qiáng)化縣域中心，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。通過(guò)中心城市的發(fā)展，帶動(dòng)中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并以區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支點(diǎn)，形成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整網(wǎng)絡(luò);培育節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)，加快扶持發(fā)展江蘇沿海城市帶中心節(jié)點(diǎn)城市［7］。濱海作為鹽城與連云港之間的中心節(jié)點(diǎn)，東臺(tái)作為鹽城與南通之間的中心節(jié)點(diǎn)，盡快使之建成沿海城市帶的重要節(jié)點(diǎn)城市。

㈣加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)一體化

推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。以強(qiáng)化港口航道功能、構(gòu)建快速鐵路通道、擴(kuò)大國(guó)際集裝箱貨運(yùn)，完善公路網(wǎng)絡(luò)，增大航空密度為重點(diǎn)構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)外通行能力。首先加強(qiáng)連云港國(guó)際航運(yùn)樞紐建設(shè)，充分發(fā)揮30×104t航道效用;放大南通港江海聯(lián)運(yùn)優(yōu)勢(shì)，提升與上海港組合能力;加快大豐港、洋口港等產(chǎn)業(yè)港建設(shè)，擴(kuò)大運(yùn)輸能力;大力建設(shè)濱海港、射陽(yáng)港等淮河口港口群，開辟淮河流域新走廊。其次，加快連淮揚(yáng)鎮(zhèn)、徐宿淮鹽、青連、連鹽、滬通等高速鐵路建設(shè)，加強(qiáng)向南與上海、蘇南，向北與青島、京津冀，向西與徐州、隴海沿線對(duì)接，主動(dòng)接受上海、蘇南、徐州、京津冀等大都市(圈)輻射;完善內(nèi)部交通體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)市、縣、鎮(zhèn)、港快速通達(dá)。加快通榆運(yùn)河、淮河入海水道等水利設(shè)施改造升級(jí)，沿海新能源電網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均等化與一體化。

㈤創(chuàng)新體制機(jī)制，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

強(qiáng)化市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的決定作用，創(chuàng)新人口、產(chǎn)業(yè)、土地、資源合理配置的機(jī)制與政策體系，促進(jìn)人、地、業(yè)相協(xié)調(diào)。針對(duì)沿海三市人口凈流出現(xiàn)象，通過(guò)大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目、大市場(chǎng)、大流通吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民市民化及外流人口回流;加快戶籍制度改革，降低入戶門檻，試行以就業(yè)、以崗位入戶。加強(qiáng)政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的引導(dǎo)作用，通過(guò)規(guī)劃、公共服務(wù)引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向大市區(qū)及重點(diǎn)園區(qū)和港口集聚。堅(jiān)持以人為本，生態(tài)文明，把資源環(huán)境承載力作為城市布局和發(fā)展的先決條件，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，減少對(duì)自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。傳承文化，建設(shè)布局一批有歷史記憶、地域特色的美麗城鎮(zhèn)，打造連云港“海濱城市”、鹽城“濕地之都”、南通“江海門戶”城市名片。創(chuàng)新沿海城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，擴(kuò)大沿海城市輻射范圍，將淮安、泰州等市納入沿海城市群，建立沿海城市聯(lián)盟，促進(jìn)沿海城市交流、合作，共享、共贏［8-9］。

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