鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性缺憾及對(duì)策建議

周建華+滕修福

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度體系中具有無可替代的基礎(chǔ)性地位和民意代表性。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度和人民代表大會(huì)制度的不斷健全與完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性缺憾也日趨顯現(xiàn)，亟待完善。下面，筆者結(jié)合頂層立法設(shè)計(jì)和基層摸著石頭過河的實(shí)踐，談一談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的缺憾及下一步對(duì)策建議。

一、現(xiàn)行法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性設(shè)計(jì)

憲法和地方組織法等相關(guān)法律條款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”）設(shè)立人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱“人大”），其法律地位與?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市轄區(qū)、自治縣）地方各級(jí)人大的地位是一致的，都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。在職權(quán)行使上，也大同小異，有選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。依據(jù)地方組織法第八條之規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大依法行使十五個(gè)方面職權(quán);依據(jù)地方組織法第九條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使十三個(gè)方面職權(quán)。所不同的主要有：一是和縣級(jí)人大一樣，沒有地方立法權(quán)，新修正的立法法已經(jīng)賦予了地級(jí)市以上地方人大的地方立法權(quán);二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)，憲法第九十六條第二款和地方組織法第二條明確規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大才設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，作為它的常設(shè)機(jī)關(guān)（地方組織法第四十條第二款之規(guī)定）。

由于法律沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間有常設(shè)機(jī)關(guān)，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度設(shè)計(jì)上，法律有所特別規(guī)定：

（一）特別賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法定職能。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)除了與縣級(jí)以上人大主席團(tuán)一樣主持本次人代會(huì)外，還依法負(fù)責(zé)召集下一次人代會(huì)（地方組織法第十五條、十六條之規(guī)定）?？h級(jí)以上各級(jí)人代會(huì)則依法由本級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)召集（地方組織法第十二條之規(guī)定）。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在人代會(huì)期間所提出的建議、批評(píng)和意見，依法由主席團(tuán)交辦;而縣級(jí)以上人大代表所提出的建議、批評(píng)和意見，則由本級(jí)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交辦（地方組織法第十九條之規(guī)定）。

（二）特別設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席職位并賦予職能。地方組織法第十四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人。主席、副主席由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出，任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。”代表法也特別規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席負(fù)責(zé)組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表開展閉會(huì)期間的活動(dòng)”（代表法第十九條第三款），“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動(dòng);組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求”（代表法第三十條之規(guī)定）。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府選舉人員辭職只能向人大請(qǐng)辭。地方組織法第二十七條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出辭職，由大會(huì)決定是否接受辭職?！倍幌窨h級(jí)以上人代會(huì)選舉人員，在閉會(huì)期間可以向本級(jí)人大常委會(huì)請(qǐng)辭。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表暫停執(zhí)行代表職務(wù)或代表資格終止也只能向人大報(bào)告。代表法第四十八條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表出現(xiàn)“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的”情形，暫時(shí)停止其執(zhí)行代表職務(wù)，應(yīng)由代表資格審查委員會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報(bào)告;而不像縣級(jí)以上人大代表，向本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告。代表法第四十九條所列七種情形應(yīng)該終止其代表資格的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格終止也只能由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大公告;而不像縣級(jí)以上各級(jí)人大代表，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)公告（代表法第五十條之規(guī)定）。

一些地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度還有專門的地方性法規(guī)。如1990年12月22日安徽省第七屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議，專門制定通過了《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》，共七章四十二條。該條例依據(jù)地方組織法、代表法等相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進(jìn)行了必要的細(xì)化和完善。尤其是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的職責(zé)，設(shè)專條（第二十一條）列出，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席的職責(zé)：（一）檢查和督促本級(jí)人民代表大會(huì)決議、決定的貫徹執(zhí)行情況;（二）負(fù)責(zé)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的籌備工作;（三）召集和主持本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議;（四）負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng);（五）受理本級(jí)人民代表大會(huì)代表的來信來訪，反映代表和人民群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見;（六）檢查和督促本級(jí)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見的辦理情況;（七）依法辦理代表辭職和補(bǔ)選代表事項(xiàng);（八）辦理本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的其他事項(xiàng)和上級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委托的工作”。在一定程度上彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)關(guān)的制度性缺陷。

少數(shù)地方性法規(guī)還將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)法定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并賦予職權(quán)。如××省就曾制定過《××省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)工作條例》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)“對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，“每三個(gè)月至少舉行一次會(huì)議”，并將閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)羅列有九條之多。又如某省制定的《某省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)工作的暫行規(guī)定》還規(guī)定“在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)因故出缺時(shí)，決定鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)代理人選;受理鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府個(gè)別副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的辭職案，并提交下一次人民代表大會(huì)追認(rèn)”。關(guān)于這一點(diǎn)，早在2005年6月27日，盛華仁副委員長(zhǎng)在召開列席十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志會(huì)議上，作了有關(guān)情況的通報(bào)，在通報(bào)中談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職權(quán)的問題。盛華仁副委員長(zhǎng)首先肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)的積極作用，同時(shí)也指出：全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)地方性法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職權(quán)的規(guī)定，進(jìn)行了主動(dòng)審查研究，發(fā)現(xiàn)一些地方性法規(guī)的規(guī)定，存在與法律不一致的問題。一是有的地方性法規(guī)將法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使的部分職權(quán)，授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使，改變了國(guó)家基本法律對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置的規(guī)定，是與地方組織法相抵觸的。二是有些地方性法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任期與本級(jí)人民代表大會(huì)相同，這與地方組織法的規(guī)定也是相抵觸的。所以，各?。▍^(qū)、市）制定的法規(guī)存在與法律不相一致的規(guī)定，應(yīng)進(jìn)行必要的修改。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作所凸顯的制度性缺憾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作所凸顯的制度性缺憾，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，并由此帶來一系列實(shí)際困難和問題。主要表現(xiàn)是：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職行權(quán)存在時(shí)限性。地方組織法第十一條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次?！闭Ｇ闆r下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年只在年初召開一次，每次人代會(huì)的會(huì)期也只有那么一兩天，有的甚至只有半天。在如此短暫的一年一度的人代會(huì)上，要完成地方組織法第九條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)行使的十三個(gè)方面的職權(quán)，時(shí)間有限，難以議深議透。

（二）對(duì)政府工作的監(jiān)督缺乏連續(xù)性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法只是人代會(huì)的主持者和召集者，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，因此，閉會(huì)期間只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席專事人大工作和組織開展代表活動(dòng)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大集體行使職權(quán)的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席個(gè)人不能代表人大對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所通過的決議決定，政府在施行的過程中沒有常設(shè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)來實(shí)施有效的監(jiān)督。

（三）實(shí)踐中有關(guān)程序性工作難以到位。如閉會(huì)期間代表辭職、暫停代表執(zhí)行職務(wù)和代表資格終止，人大選舉的個(gè)別人員辭職以及補(bǔ)選，很難做到及時(shí)召開人代會(huì)來走程序;如果不單獨(dú)召開人代會(huì)走程序，待到下一次人代會(huì)例會(huì)，有的一拖可能就是好幾個(gè)月。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在閉會(huì)期間孤掌難鳴。地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)“主席，并可以設(shè)副主席一人至二人”。法律雖然如此規(guī)定，但一般情況下一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設(shè)人大主席1名，少有既設(shè)專職人大主席又設(shè)專職人大副主席的;只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席的情況下，才有可能設(shè)專職副主席1名;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)一正兩副主席的情況，幾乎沒有。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)閉會(huì)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席依法履行職責(zé)，也只是想當(dāng)然，充其量是兩人碰頭商量。

三、對(duì)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的立法性建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度體系中的地位和作用毋庸置疑。2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江專門就加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用到浙江調(diào)研。張德江在調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障人民安居樂業(yè)作出積極貢獻(xiàn)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮更大作用。要堅(jiān)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，在憲法法律范圍內(nèi)積極探索依法履職的新方式、新機(jī)制，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新發(fā)展。

張德江委員長(zhǎng)在2015年年初十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上所作的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，明確2015年將修改地方組織法、代表法等。筆者認(rèn)為，新一輪地方組織法、代表法修改，也有必要從立法角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行制度性完善，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān)的制度性缺憾。

首先，能否通過立法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是10多年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，有必要立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。從20世紀(jì)80年代初立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實(shí)行了多輪撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和區(qū)域已成倍增加和擴(kuò)大?，F(xiàn)在，如果再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表少、區(qū)域面積不大，便于召集人代會(huì)為由，搪塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有必要設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，從與時(shí)俱進(jìn)的角度，已經(jīng)不合時(shí)宜。但是，如果要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，立法上難度的確很大，因?yàn)?，要牽涉到?duì)憲法相關(guān)條款的修改。

其次，可以考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。如可以立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以立法明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立諸如“人大工作委員會(huì)”這樣的工作機(jī)構(gòu)。這樣，就可以不突破憲法的規(guī)定，直接對(duì)地方組織法相關(guān)條款進(jìn)行修正補(bǔ)充，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或工作委員會(huì)在閉會(huì)期間相應(yīng)的職能。如接受代表辭職、暫停代表執(zhí)行職務(wù)和依法終止代表資格、接受個(gè)別政府副職的請(qǐng)辭、聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告等。

再次，與時(shí)俱進(jìn)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修正完善。按照總結(jié)、繼承、完善、提高的要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，在憲法法律范圍內(nèi)積極探索依法履職的新方式、新機(jī)制，在不違背現(xiàn)行憲法法律的前提下，修改完善諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例”這樣的地方性法規(guī)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行制度性完善，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新發(fā)展。如在地方性法規(guī)中，立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)實(shí)行“季會(huì)制”或“半年會(huì)”，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān)的缺憾。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)）