司法體制改革新形勢下人大監(jiān)督司法的新思路、新舉措

陳永康

人大監(jiān)督司法工作是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)，是促進(jìn)司法公正的重要途徑和手段，是建設(shè)社會主義法治體系、發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。黨的十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革作了全面部署，提出了一系列完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革舉措。中共廣東省委十一屆四次全會對全面推進(jìn)依法治省，加快建設(shè)法治廣東作出全面部署，對提高司法公信力提出明確要求。人大如何參與推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作，如何探索司法體制改革新要求下人大監(jiān)督司法工作的新思路、新舉措，是亟需我們加以研究和破解的重要課題。

一、新一輪司法體制改革的內(nèi)容特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)困惑

目前，我國現(xiàn)行的司法體制由于人事、財(cái)政管理體制和司法職權(quán)配置等方面的原因，存在司法地方化、司法行政化、司法低職業(yè)化、司法權(quán)配置異化、人權(quán)司法保障弱化等弊端。針對這些弊端，我國啟動了新一輪司法體制改革，十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革作出了全面部署，改革內(nèi)容直指司法體制核心層面，通過一系列改革措施，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。概括而言，此輪司法體制改革具有以下三個突出特點(diǎn)：

第一，去司法地方化。這些年來，由于歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、國家治理體系等原因，我國司法呈現(xiàn)出明顯的地方性特征，司法地方化傾向加劇，一些地方法院喪失其中立性、公平性本質(zhì)而淪為地方利益的保護(hù)傘，嚴(yán)重?fù)p害了司法的形象和聲譽(yù)，損害了社會公平正義，破壞了法制尊嚴(yán)和統(tǒng)一。司法權(quán)從其權(quán)力來源和屬性及其功能地位界定，當(dāng)屬中央事權(quán)，此輪改革立足于此，把去地方化作為司法改革的首要任務(wù)，通過改革司法管理體制和司法管轄制度來破解司法地方化，提出推進(jìn)地方法院、檢察院人財(cái)物省級統(tǒng)一管理和設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院與人民檢察院的兩項(xiàng)重要改革措施，這將打破長期以來實(shí)行的“一府兩院”由同級人大選舉產(chǎn)生、對同級人大負(fù)責(zé)、受同級人大監(jiān)督的制度，重新調(diào)整和配置市、縣（區(qū)）人大與法院、檢察院的關(guān)系。

第二，去司法行政化。司法行政化是指違背司法的規(guī)律，將司法人員進(jìn)行司法裁斷過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，按照行政權(quán)的行使方式行使司法權(quán)。司法機(jī)關(guān)按照行政機(jī)關(guān)“上級服從下級”的模式運(yùn)行，就為司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行政式地干預(yù)辦案、滋生腐敗留下制度空間。針對司法行政化的弊端和危害，此次司法改革提出多項(xiàng)去行政化措施，其中包括完善司法責(zé)任制、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度、推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革、規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系，對法官和檢察官實(shí)行不同于普通公務(wù)員的管理制度等去行政化的措施，這將為法官、檢察官依法獨(dú)立辦案排除不當(dāng)干擾，健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

第三，推進(jìn)司法職業(yè)化。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，是司法人員利用自己所具備的專業(yè)知識對所爭議的事實(shí)進(jìn)行識別的思維活動，要保證這種判斷活動的準(zhǔn)確性，司法人員就必須具備專業(yè)知識和能力，司法人員的素質(zhì)就非常重要，法治先進(jìn)國家普遍為司法人員職業(yè)設(shè)定較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)正為此故。此次改革提出完善司法人員分類管理制度，建立法官、檢察官的單獨(dú)職務(wù)序列，完善法官、檢察官遴選、懲戒制度，健全司法人員職業(yè)保障制度等改革措施，旨在提高法官、檢察官門檻，確保職業(yè)操守好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)秀法律人才進(jìn)入法官、檢察官隊(duì)伍，優(yōu)待司法人員，增強(qiáng)法官、檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。

本輪司法改革的宏大序幕已經(jīng)啟動，改革試點(diǎn)工作已經(jīng)逐步付諸實(shí)施，省以下地方“兩院”人財(cái)物省級統(tǒng)管的改革措施給現(xiàn)行的人民代表大會制度帶來新的課題和挑戰(zhàn)，在憲法和相關(guān)法律未作修改前，仍有一系列問題和困擾亟待思考厘清。

一是省級統(tǒng)管下的法官、檢察官提名權(quán)和任命權(quán)之困惑。省級統(tǒng)管人財(cái)物，在人事提名任免方面探索的模式主要有以下兩種方式：（1）“統(tǒng)一提名，分級任免”，目前試點(diǎn)地區(qū)的方案都是在省級層面分別設(shè)立法官、檢察官遴選委員會，建立全省法官、檢察官統(tǒng)一提名和依法分級任免制度。全省法官、檢察官由省法官、檢察官遴選委員會按程序提名后，由相關(guān)部門進(jìn)行考察，最后按法定程序由所在地人大常委會任命。省級提名可以擺脫地方對法官、檢察官人選的干涉，有利于去除司法地方化，技術(shù)上可操作性強(qiáng)，不用修改現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律。但是最大的問題是省級以下人大對提名人選具有決定任命權(quán)，如果提名權(quán)和任命權(quán)發(fā)生沖突，該如何處理？（2）“統(tǒng)一提名，統(tǒng)一任免”，此種模式面臨的最大問題是我國憲法體制，在目前沒有修改憲法、地方組織法、法官法、檢察官法的情況下，或者沒有全國人大常委會的授權(quán)，由省級人大統(tǒng)一任命的方式顯屬違憲，無法實(shí)施。但長遠(yuǎn)來看，既然法官、檢察官的提名權(quán)在省一級，為何決定任命權(quán)要下放一級甚至兩級？

二是省級統(tǒng)管下法官、檢察官任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)之困惑。如果將來通過修改法律明確法官、檢察官都由省級人大選舉任免，省級人大如何監(jiān)督全省為數(shù)眾多的法官、檢察官？即使實(shí)行司法人員分類管理后，法官、檢察官占司法機(jī)關(guān)工作人員比例降至33～39%，人數(shù)也仍然不少。省級以下人大是否還需要監(jiān)督“兩院”工作？失去對法官、檢察官的任免權(quán)，省級以下人大如何監(jiān)督法院、檢察院工作？建立法官、檢察官的懲戒制度以后，省級人大的監(jiān)督司法工作如何與懲戒制度相銜接？省級以下人大如何配合省級人大加強(qiáng)對法官、檢察官的懲戒監(jiān)督？跨行政區(qū)域設(shè)立法院、檢察院后，將由哪一級人大監(jiān)督？遴選委員會的工作如何接受監(jiān)督，確保公正？等等。

二、積極探索加強(qiáng)和規(guī)范人大監(jiān)督司法工作的新思路、新舉措

第一，切實(shí)把握新形勢下人大監(jiān)督司法工作的目標(biāo)和方向。隨著司法體制改革和政治體制改革的逐步深入推進(jìn)，人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系正悄然發(fā)生變化，人大監(jiān)督司法工作將與時俱進(jìn)地呈現(xiàn)出新的階段性特征，因此，人大必須在觀念上、全局上把握好監(jiān)督司法工作的階段性特征和價(jià)值目標(biāo)。在當(dāng)前深化司法體制改革的新形勢下，人大監(jiān)督司法工作應(yīng)當(dāng)緊密配合深化司法體制改革的步伐，圍繞建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度這一目標(biāo)，遵循司法活動的客觀規(guī)律，堅(jiān)持在確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的前提下，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動的監(jiān)督，更加注重推動司法制度的完善，更加注重規(guī)范司法行為，更加注重提高司法人員素質(zhì)。要緊緊抓住保障司法職能正常發(fā)揮和司法職權(quán)正確行使這個重點(diǎn)，著重關(guān)注制約和影響司法公正的重點(diǎn)問題、關(guān)鍵問題、傾向性問題和群眾反映強(qiáng)烈、社會普遍關(guān)注的司法領(lǐng)域的重大問題，著重研究司法行為和辦案活動背后的司法制度、司法政策和工作機(jī)制是否公平合理，司法人員的品行道德和能力素質(zhì)是否合格勝任。圍繞告狀難、執(zhí)行難、申訴難、超期羈押、刑訊逼供、案件審理不透明、對受害人司法救助難、瀆職侵權(quán)案件查處難度大、減刑假釋不規(guī)范、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制發(fā)揮不充分、部分司法人員徇私舞弊、枉法裁判等司法領(lǐng)域一些帶有共性、普遍性和傾向性的問題開展監(jiān)督，推動解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性障礙問題，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

第二，進(jìn)一步將監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式用實(shí)用好。加強(qiáng)和規(guī)范人大監(jiān)督司法工作，要綜合運(yùn)用好監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，根據(jù)不同類型的監(jiān)督議題，研究采用不同的監(jiān)督方式，把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結(jié)合起來，把專項(xiàng)監(jiān)督與綜合監(jiān)督結(jié)合起來，把初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督結(jié)合起來，把實(shí)體性監(jiān)督和程序性監(jiān)督結(jié)合起來，把監(jiān)督人與監(jiān)督事結(jié)合起來，把監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)結(jié)合起來，把人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督結(jié)合起來，以求取得最佳效果。

一是繼續(xù)綜合運(yùn)用并完善好聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研三種監(jiān)督方式。要在選題上下工夫，重點(diǎn)圍繞關(guān)系司法制度運(yùn)行、司法體制改革，事關(guān)群眾切身利益、影響社會和諧穩(wěn)定和社會普遍關(guān)注的重大司法問題進(jìn)行選題，提出解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性障礙問題的對策和建議，積極回應(yīng)社會關(guān)切。要在跟蹤監(jiān)督上下工夫，將常委會組成人員的審議意見逐項(xiàng)細(xì)化，督促司法機(jī)關(guān)逐項(xiàng)對照落實(shí)整改措施。

二是讓詢問和質(zhì)詢常態(tài)化、制度化。一方面可以針對司法工作某方面的突出問題組織開展專題詢問，增強(qiáng)專題詢問的針對性和實(shí)效性，使專題詢問成為人大監(jiān)督司法工作的常態(tài)。另一方面應(yīng)當(dāng)積極探索完善質(zhì)詢程序，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，取消不合理的限制性規(guī)定，降低代表提出質(zhì)詢的門檻，規(guī)范質(zhì)詢案的提交期限、受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)時限，以及最終的處理程序等，喚醒沉睡多年的質(zhì)詢權(quán)。

第三，積極探索人大監(jiān)督司法的新方式、新措施。人大常委會要創(chuàng)新監(jiān)督思維，探索適應(yīng)新形勢下的監(jiān)督方式和措施。

一是引入工作評議和滿意度測評制度。人大常委會聽取和審議司法機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告時，可以對專項(xiàng)工作適當(dāng)采取評議或滿意度測評，通過量化且剛性化的監(jiān)督方式，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)整改工作的緊迫感和責(zé)任感，推動司法活動突出問題的解決。

二是建立對司法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督機(jī)制。知情權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提，要提高人大監(jiān)督司法工作的針對性和實(shí)效性，就必須了解掌握司法機(jī)關(guān)工作的具體情況，建立司法機(jī)關(guān)定期向人大常委會及專委會通報(bào)重要司法工作事項(xiàng)的常態(tài)化制度，建立司法機(jī)關(guān)重要會議和組織重大活動人大派員出席制度，通過建立經(jīng)常性工作聯(lián)系機(jī)制，解決人大常委會與司法機(jī)關(guān)之間信息不對稱的問題。

三是探索加強(qiáng)對地方“兩院”制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督。四中全會《決定》明確把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。因此，司法機(jī)關(guān)制定的有重要影響的司法工作舉措或重大司法改革等制度性、政策性文件，法律適用方面具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用的文件等應(yīng)當(dāng)及時報(bào)送人大常委會及其專委會，人大常委會相關(guān)工作委員會應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查。

四是積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。四中全會《決定》在“加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督”一節(jié)中，明確提出完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督。因此，人大要緊緊抓住我國司法體制中檢察機(jī)關(guān)對整個訴訟活動負(fù)有法律監(jiān)督職責(zé)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索建立人大司法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的互動銜接機(jī)制，通過監(jiān)督和支持“監(jiān)督者的監(jiān)督工作”來發(fā)揮司法制度內(nèi)在的優(yōu)勢，使司法體制內(nèi)部促進(jìn)公正司法、維護(hù)司法公正的各項(xiàng)制度能夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效地運(yùn)作起來。

五是探索建立省級人大常委會監(jiān)督司法權(quán)授權(quán)或委托司法機(jī)關(guān)所在地人大常委會實(shí)施的制度。推行司法機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管不可避免地對現(xiàn)有的人民代表大會制度提出新的課題，如果將來國家通過修改憲法和法律明確法官、檢察官實(shí)行省一級“統(tǒng)一提名、統(tǒng)一任免”制度，地方“兩院”不再由地方同級人大選舉產(chǎn)生，考慮到省級所轄行政區(qū)域廣、人口眾多的實(shí)際，有必要探索建立監(jiān)督權(quán)力授權(quán)或委托機(jī)制，將省級人大常委會監(jiān)督權(quán)力授權(quán)或委托給司法機(jī)關(guān)所在地人大常委會行使，避免司法權(quán)力失控。實(shí)行權(quán)力授權(quán)或委托還應(yīng)當(dāng)就受托單位享有監(jiān)督權(quán)力的范圍、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的方式方法、責(zé)任追究的主體和程序等重大事項(xiàng)作出明確規(guī)定。

第四，加強(qiáng)對法官、檢察官的監(jiān)督。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度，是此輪司法體制改革試點(diǎn)工作中的“牛鼻子”，人大要將司法隊(duì)伍建設(shè)情況作為經(jīng)常性監(jiān)督內(nèi)容，每年定期聽取法院、檢察院關(guān)于人事任免和干部隊(duì)伍建設(shè)情況的匯報(bào)，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會的工作，加強(qiáng)對法官、檢察官的監(jiān)督。

一是加強(qiáng)對法官、檢察官的任前監(jiān)督。一方面人大有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)派員參與法官、檢察官遴選委員會，把握好法官、檢察官的提名資格和條件，另一方面各級人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對擬任命法官、檢察官的任前考察，將擬任命司法人員的有關(guān)情況向社會公示，聽取社會公眾的意見，對不符合法定條件的擬任人選堅(jiān)決不予任命，將不合格人員拒之于司法隊(duì)伍之外。

二是對法官、檢察官開展履職評議工作?？梢钥紤]在人大建立法官、檢察官的履職檔案記錄制度，由法院、檢察院將對法官、檢察官的考評考核情況每年報(bào)人大常委會備案，每年由常委會定期隨機(jī)抽取一定比例的法官、檢察官聽取其履職情況報(bào)告。

三是建立人大參與法官、檢察官的懲戒制度。要進(jìn)一步規(guī)范懲戒事由、明確懲戒程序、完善懲戒措施等，建立懲戒制度與人大監(jiān)督制度的互動銜接機(jī)制。

四是準(zhǔn)確運(yùn)用撤職和罷免權(quán)。撤職和罷免權(quán)是憲法與法律賦予人大及其常委會的重要監(jiān)督權(quán)力，發(fā)現(xiàn)司法人員嚴(yán)重違法違紀(jì)的，人大要依法啟動撤職、罷免程序。

三、對推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作的兩點(diǎn)建議

第一，要把握和處理好省級統(tǒng)管改革與堅(jiān)持人民代表大會制度的關(guān)系。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”由同級人大選舉產(chǎn)生、對同級人大負(fù)責(zé)、受同級人大監(jiān)督的制度是憲法所確立的基本原則。此輪司法體制改革一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容就是推進(jìn)地方法院、檢察院人財(cái)物省級統(tǒng)一管理。深化司法體制改革必須遵循我國憲法的政治架構(gòu)和基本原則，實(shí)行省級統(tǒng)一管理改革要從體制、機(jī)制和法律上理順并處理好人大與“兩院”的憲法法律關(guān)系，理順好司法是中央事權(quán)和司法機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的關(guān)系。省級統(tǒng)管帶來的一系列重大問題都是地方難以解決的，需要中央層面審慎考慮改革與憲法、改革與堅(jiān)持人民代表大會制度的基本關(guān)系，把握好我國的現(xiàn)實(shí)國情和特點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。不管將來司法體制改革是采取“統(tǒng)一提名、分級任免”還是“統(tǒng)一提名、統(tǒng)一任免”的方案，人民代表大會制度都不應(yīng)動搖，司法權(quán)力來源人大，必須接受人大監(jiān)督，對人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作。改革必須有利于加強(qiáng)而不能削弱人民代表大會制度，有利于完善而不能損害人民代表大會制度。

第二，要把握和處理好省級統(tǒng)管改革與于法有據(jù)的關(guān)系。司法體制改革不可避免會突破現(xiàn)有制度，牽涉到有關(guān)法律法規(guī)，特別是省級統(tǒng)一管理改革，涉及需要法律法規(guī)修改配套的內(nèi)容很多、很復(fù)雜。因此，改革與依法的關(guān)系問題，必須在試點(diǎn)工作中加以考慮和解決。例如，關(guān)于司法人員分類管理制度，全省法官檢察官統(tǒng)一提名、管理并按法定程序任免制度，省以下地方法院、檢察院財(cái)物由省級統(tǒng)管制度，完善司法責(zé)任制等，與地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法、公務(wù)員法以及三大訴訟法的有關(guān)規(guī)定不盡一致，推進(jìn)司法體制改革，必須在憲法和法律的軌道上進(jìn)行，修改相關(guān)法律規(guī)定，先立后破，確保于法有據(jù)。如果目前立改廢的條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，可以考慮通過特別授權(quán)的方式允許先行先試。實(shí)踐證明可行的，就修改完善有關(guān)法律，實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，就恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。因此，建議中央有關(guān)方面向全國人大常委會提出議案，由全國人大常委會決定暫停適用有關(guān)法律規(guī)定，并授權(quán)試點(diǎn)省市區(qū)人大常委會制定試驗(yàn)性規(guī)定，從而確保司法體制改革試點(diǎn)工作在法律框架內(nèi)和法治軌道上推進(jìn)。

（作者系廣東省人大內(nèi)務(wù)司法委員會辦公室主任）