鄰避沖突的正義性分析

俞海山

摘要：正義性問(wèn)題是鄰避沖突研究中的基本問(wèn)題。鄰避沖突的行為主體主要是政府和公眾.因此鄰避沖突的正義性可從政府行為和公眾行為兩方面來(lái)分析。從政府行為方面來(lái)說(shuō)，在鄰避項(xiàng)目決策和鄰避沖突處理過(guò)程中，政府只要讓公眾充分參與決策并進(jìn)行充分的信息公開(kāi)，就能實(shí)現(xiàn)程序正義。但是，要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，政府必須對(duì)鄰避項(xiàng)目的周邊居民進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，包括提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和提供正外部性項(xiàng)目。從公眾行為方面來(lái)說(shuō)，在鄰避項(xiàng)目決策參與和鄰避沖突中，只要其目標(biāo)是為了謀取正當(dāng)利益而不是謀取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，那么就都具有正義性。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；正義性；外部性

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）05-0065-05

一、鄰避沖突及其在中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)

“鄰避”（“Not In My Back Yard”，簡(jiǎn)稱NIMBY）一詞源于國(guó)外，直譯意為“別在我家后院”。鄰避沖突一般是指政府部門(mén)規(guī)劃的項(xiàng)目或公共設(shè)施，其產(chǎn)生的效益為全體社會(huì)成員（或社會(huì)部分成員，但至少超過(guò)不良后果承擔(dān)者的數(shù)量）所共享，但其可能帶來(lái)的不良后果卻由附近居民來(lái)承擔(dān)，于是受到選址周邊居民的反對(duì)，與項(xiàng)目投資興建者或當(dāng)?shù)卣l(fā)生沖突。

鄰避沖突最早出現(xiàn)在歐美國(guó)家以及日本。隨后，伴隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，新興工業(yè)化國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也曾一度出現(xiàn)較嚴(yán)重的鄰避沖突。20世紀(jì)80年代，M.J.Dear、S.M. Taylor和William Glaberson等人將鄰避沖突作為當(dāng)時(shí)都市地區(qū)沖突的主要形式。我國(guó)大陸典型的鄰避沖突較早可以追溯到2007年的廈門(mén)PX項(xiàng)目事件。2010年以后我國(guó)開(kāi)始頻繁地、大規(guī)模地出現(xiàn)鄰避沖突，例如2010年的廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、2012年的四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目和寧波鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目、2014年的杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等等，均引發(fā)了大規(guī)模的鄰避沖突。

鄰避沖突起因于鄰避項(xiàng)目。鄰避項(xiàng)目是指那些雖然有益于社會(huì)整體利益，但對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境、居民身心健康、房產(chǎn)價(jià)值、美學(xué)景觀等有危害或有潛在危害的設(shè)施和投資項(xiàng)目。鄰避項(xiàng)目有兩個(gè)重要特征：負(fù)外部性、公益性，因此簡(jiǎn)單說(shuō)，鄰避項(xiàng)目是指那些具有負(fù)外部性、具有公益性的可能造成鄰避沖突的投資項(xiàng)目。這里應(yīng)當(dāng)把鄰避項(xiàng)目與一般的環(huán)境污染項(xiàng)目區(qū)分開(kāi)來(lái)。前者盡管對(duì)小部分人的利益產(chǎn)生危害，但總體上有助于社會(huì)整體利益，具有公益性，因此，從某種意義上說(shuō)，鄰避項(xiàng)目是不得不興建的項(xiàng)目；而后者總體上對(duì)社會(huì)整體利益有害，只是有利于個(gè)別人或者極小部分人，沒(méi)有公益性，因此完全不必興建。

鄰避沖突往往表現(xiàn)為政府一方與公眾一方之間的博弈。政府一方往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)所需、對(duì)環(huán)境和人身無(wú)害為由主張鄰避項(xiàng)目的投資興建，而公眾一方往往以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人身安全與健康保護(hù)為由反對(duì)鄰避項(xiàng)目的投資興建。近幾年，我國(guó)鄰避沖突經(jīng)常表現(xiàn)為公眾進(jìn)行游行示威，要求政府停止興建鄰避項(xiàng)目，或者要求政府收回興建鄰避項(xiàng)目的決策，并夾雜著要求問(wèn)責(zé)政府（及其官員）、堵塞交通甚至焚燒汽車(chē)、與警察發(fā)生暴力沖突等行為；同時(shí)，政府則進(jìn)行相應(yīng)解釋、相應(yīng)防控直至逮捕個(gè)別參與者，最后會(huì)作出繼續(xù)實(shí)施鄰避項(xiàng)目、改變鄰避項(xiàng)目選址或停止實(shí)施鄰避項(xiàng)目的決策。

未來(lái)，我國(guó)的鄰避沖突可能會(huì)愈演愈烈。因?yàn)椋海?）環(huán)保運(yùn)動(dòng)興起，這是世界和中國(guó)的大背景、大趨勢(shì)。世界環(huán)保運(yùn)動(dòng)興起于20世紀(jì)60年代，中國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)要晚得多，大概起步于20世紀(jì)80年代，但發(fā)展很快。可以預(yù)期，世界環(huán)保運(yùn)動(dòng)必然帶動(dòng)中國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)，使中國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)顯著增強(qiáng)，環(huán)保行為日益普遍。（2）我國(guó)生態(tài)環(huán)境的供求矛盾進(jìn)一步激化。一方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提高，居民的需求層次不斷提升，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的訴求必然日益增強(qiáng)；另一方面，中國(guó)生態(tài)環(huán)境仍呈“局部改善、整體惡化”的趨勢(shì)。這兩方面的結(jié)果，使中國(guó)生態(tài)環(huán)境的供求矛盾日益突出，因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的公眾上訪數(shù)量不斷增長(zhǎng)。（3）民主化的推進(jìn)和公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)。集權(quán)主義下，公眾一切聽(tīng)命于政府與集權(quán)人物，不可能產(chǎn)生鄰避運(yùn)動(dòng)和鄰避沖突；充分民主下，鄰避項(xiàng)目在很大程度上由公眾自己決定，鄰避沖突也較少發(fā)生——因此民主化和公民參與有助于減少和解決鄰避沖突。這就是說(shuō)，在集權(quán)、民主兩個(gè)極端，一般不可能發(fā)生鄰避沖突，這已為世界各國(guó)的實(shí)踐所證明。當(dāng)前我國(guó)正處于民主化推進(jìn)期和公民意識(shí)增強(qiáng)期，民主政治的發(fā)展、公眾權(quán)利意識(shí)與參與意識(shí)的增強(qiáng)，形成了鄰避沖突的政治空間和主體基礎(chǔ)，使得公眾有欲望、有條件表達(dá)自己的訴求，這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致鄰避沖突增加。（4）信息技術(shù)因素的推動(dòng)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第35次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率從2005年12月的8.5%上升為2014年12月的47.9%，網(wǎng)民規(guī)模相應(yīng)地由1.11億上升為6.49億，中國(guó)成為世界上網(wǎng)民最多的國(guó)家。在網(wǎng)絡(luò)背景下，公眾能通過(guò)因特網(wǎng)、短信、微信等途徑獲得與鄰避沖突相關(guān)的信息和知識(shí)，這為公眾政治參與提供了較好的信息技術(shù)條件，使公眾能在很短時(shí)間內(nèi)對(duì)鄰避項(xiàng)目獲得認(rèn)知或產(chǎn)生共鳴，并可能迅速在一定區(qū)域內(nèi)集聚大量公眾，由此可能導(dǎo)致鄰避沖突在短時(shí)間內(nèi)形成和擴(kuò)散。（5）鄰避沖突的實(shí)踐“示范”效應(yīng)。在當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，有的人（村、社區(qū)等）理性地、平和地運(yùn)用體制內(nèi)的合法手段，向地方政府提出鄰避訴求，但不少地方政府部門(mén)不斷“推”、“拖”，結(jié)果往往是多年努力仍不見(jiàn)效。而有的人（村、社區(qū)等）采用體制外的、激烈的甚至是不合法的手段向地方政府施壓，卻在短時(shí)間內(nèi)解決了鄰避訴求，獲得了巨大補(bǔ)償或者達(dá)到了鄰避項(xiàng)目終止的目的。實(shí)際上，經(jīng)常可以觀察到的現(xiàn)象是：鄰避沖突的規(guī)模越大、影響越大、持續(xù)越久，則鄰避項(xiàng)目被終止的可能性也就越大?，F(xiàn)實(shí)中的這種反向“示范”效應(yīng)，使不少人以“鬧大”為手段，致使鄰避沖突不斷加劇，直至演變?yōu)榇笠?guī)模的群體性事件。

二、鄰避沖突中的正義性問(wèn)題

正義一般分為程序正義和實(shí)體正義，前者是指從事某種行為或者作出某種決策的過(guò)程、方式的公平公正，它強(qiáng)調(diào)過(guò)程的公平公正；后者是指某種行為或決策使不同群體獲得的社會(huì)資源公平公正，它強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公平公正。但無(wú)論是程序正義還是實(shí)體正義，都是正義的組成部分，缺一不可，都是社會(huì)發(fā)展的價(jià)值追求。

鄰避項(xiàng)目的重要特征是具有外部性，而外部性的重要特征是存在收益與成本的不對(duì)稱性，即存在非正義性，因此正義性問(wèn)題是鄰避沖突研究中的一個(gè)基本問(wèn)題。鄰避沖突的行為主體主要是政府、公眾兩類(lèi)，一般情況下，政府是鄰避項(xiàng)目的決策者和主張者，公眾是鄰避項(xiàng)目的抗議者和反對(duì)者。因此，從邏輯上說(shuō)，鄰避沖突的正義性可以從政府行為、公眾行為兩方面來(lái)分析。

1.政府行為的正義性

從政府方面來(lái)分析，鄰避沖突是否正義主要取決于政府在鄰避項(xiàng)目決策中是否具有程序正義和實(shí)體正義。

在程序正義領(lǐng)域，政府行為是否正義主要看政府的鄰避項(xiàng)目決策是否民主、信息是否公開(kāi)兩方面。在鄰避項(xiàng)目決策中，如果政府充分、廣泛地聽(tīng)取了公眾意見(jiàn)，讓公眾參與決策，而且決策過(guò)程與決策結(jié)果等信息充分地、及時(shí)地向公眾公布，那么就可以認(rèn)為政府的鄰避項(xiàng)目決策行為具有程序正義性。反之，如果政府的決策沒(méi)有公眾參與、沒(méi)有征求公眾意見(jiàn)、沒(méi)有向公眾公開(kāi)，或者公眾參與不足、信息公開(kāi)不足，那么就可以認(rèn)為政府的鄰避項(xiàng)目決策行為沒(méi)有程序正義性。在中國(guó)，政府及其官員長(zhǎng)期以來(lái)存在著“為民作主”的思想，許多地方政府在作出是否興建鄰避項(xiàng)目、鄰避項(xiàng)目選址何處等決策時(shí)很少聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議，而往往是按照“最低成本”甚至按照“公眾最小抵抗”原則進(jìn)行封閉決策（至多聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)），決策過(guò)程也不公開(kāi)，最后只是把決策結(jié)果告知公眾。政府的這種做法，雖然其出發(fā)點(diǎn)是為了公眾整體利益，但顯然缺乏程序正義性。例如，廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，從2004年確定選址、2006年通過(guò)審批到2009年開(kāi)始征地，這漫長(zhǎng)的5年中，政府既沒(méi)有向公眾通報(bào)情況，也沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，甚至項(xiàng)目所在地的村民大多數(shù)人不知道有該項(xiàng)目的存在。這一決策過(guò)程既沒(méi)有公眾參與，也缺乏足夠的信息公開(kāi)，因此可以說(shuō)政府的鄰避項(xiàng)目決策行為缺乏程序正義性。于是，在政府公布項(xiàng)目的選址決策結(jié)果后，引起了周邊居民的擔(dān)心和強(qiáng)烈反對(duì)，鄰避沖突由此產(chǎn)生。

實(shí)際上，專(zhuān)家、政府、公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和評(píng)估是有重大差異的。專(zhuān)家和政府主要是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響程度來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定和評(píng)估的，而公眾主要是基于污染項(xiàng)目危險(xiǎn)的特性和自身經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定和評(píng)估的。我國(guó)不少地方，由于鄰避項(xiàng)目決策中公眾參與缺失，使得公眾與政府不能有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益補(bǔ)償方面的溝通，導(dǎo)致公眾對(duì)專(zhuān)家的論證和政府部門(mén)的決策產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府和專(zhuān)家提供的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論不認(rèn)可，對(duì)政府決策的結(jié)果不信任。

在實(shí)體正義領(lǐng)域，政府行為是否正義主要看政府對(duì)鄰避項(xiàng)目有沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)償、補(bǔ)償是否足夠兩方面。現(xiàn)實(shí)中，鄰避項(xiàng)目有眾多的負(fù)外部性，表現(xiàn)為多種類(lèi)型：（1）污染類(lèi)項(xiàng)目，例如垃圾填埋場(chǎng)或焚燒場(chǎng)、磁懸浮、飛機(jī)場(chǎng)、高架公路等，主要產(chǎn)生廢水、廢氣、噪音等污染物，客觀上可能危害周邊居民的身心健康；（2）風(fēng)險(xiǎn)聚集類(lèi)項(xiàng)目，例如核電廠、化工廠、變電站、加油站等，此類(lèi)項(xiàng)目正常情況下可能沒(méi)有大的危害，但一旦發(fā)生意外（例如核泄漏、化工廠爆炸事故等）則危害極大；（3）心理不悅類(lèi)項(xiàng)目，例如殯儀館、火葬場(chǎng)、墓地、精神康復(fù)中心、監(jiān)獄、傳染病醫(yī)院等，此類(lèi)項(xiàng)目主要是導(dǎo)致周邊居民主觀感覺(jué)上不舒服?？傊?，鄰避項(xiàng)目的外部性既可表現(xiàn)為對(duì)周邊居民造成身心危害，也可表現(xiàn)為使周邊居民產(chǎn)生心理不適，還可表現(xiàn)為致使鄰避項(xiàng)目周邊的房產(chǎn)等居民資產(chǎn)貶值等。

外部性的重要特征是成本與收益不對(duì)稱。鄰避項(xiàng)目具有負(fù)外部性，其收益為社會(huì)全體成員（至少為一個(gè)區(qū)域內(nèi)的全體成員）所共享，而危害和成本主要由周邊居民承擔(dān)，顯失正義性。為了維護(hù)正義性，政府必須對(duì)鄰避項(xiàng)目的周邊居民進(jìn)行補(bǔ)償。如果政府沒(méi)有對(duì)周邊居民進(jìn)行補(bǔ)償或補(bǔ)償不足，則意味著政府的決策行為缺乏實(shí)體正義性。鄰避項(xiàng)目中實(shí)體正義的缺乏，使項(xiàng)目的周邊居民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，于是這些居民就會(huì)產(chǎn)生反對(duì)鄰避項(xiàng)目興建與運(yùn)行的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和集體行動(dòng)邏輯。

2.公眾行為的正義性

從公眾方面來(lái)分析，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，鄰避沖突是否正義取決于公眾行為是出于“公益”還是出于“自利”。對(duì)這一問(wèn)題，大概有三類(lèi)不同的回答：

第一類(lèi)學(xué)者認(rèn)為，鄰避沖突的興起是公眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒、自身權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物，是公眾對(duì)自身合法利益和公平正義的追求，對(duì)社會(huì)能起到積極作用，有助于糾正行政和技術(shù)精英的決策失誤或不良偏好，維護(hù)公民的合法權(quán)利和社會(huì)整體利益，因此是正義的。例如，美國(guó)學(xué)者Jan Hancock等認(rèn)為，人們擁有免受有害污染的基本公民權(quán)，當(dāng)政府的工程項(xiàng)目選址侵害了居民的權(quán)利而且沒(méi)采取任何措施予以補(bǔ)償或安撫時(shí)，他們的抗議情緒甚至行動(dòng)可以理解，而且合理合法。還有學(xué)者從環(huán)境正義出發(fā).認(rèn)為鄰避沖突的本質(zhì)是公民追求生活環(huán)境權(quán)平等權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)。我國(guó)大多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為，鄰避項(xiàng)目引起的群體性事件在性質(zhì)上絕大多數(shù)都是公眾的維權(quán)事件，都是當(dāng)事者在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)希望以合法手段來(lái)維護(hù)其自身合法權(quán)益，這些事件只是一種公眾表達(dá)利益訴求或情緒的方式。

第二類(lèi)學(xué)者認(rèn)為，鄰避沖突是公眾追求個(gè)人利益的產(chǎn)物，是公眾出于“自利”的結(jié)果，當(dāng)然是非正義的。R. W. Lake將鄰避沖突視為狹隘的地方主義，認(rèn)為這種狹隘、自私的觀念妨礙社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，并將社會(huì)問(wèn)題無(wú)法解決的原因歸于鄰避主義的思考模式。⑩類(lèi)似地，我國(guó)學(xué)者李志青認(rèn)為，鄰避主義的集體選擇在一定意義上是以鄰為壑，因此缺乏正義性。

第三類(lèi)學(xué)者認(rèn)為，公眾行為的正義性取決于鄰避行為產(chǎn)生的原因，取決于與公眾相對(duì)應(yīng)的政府行為的正義性。例如，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者丘昌泰認(rèn)為，當(dāng)政府刻意關(guān)閉民眾參與決策的管道時(shí)，如果公眾的鄰避行為是為了爭(zhēng)取環(huán)境權(quán)與生存權(quán)，則是理性的；如果公眾的鄰避行為是從自利、自私的觀點(diǎn)出發(fā)謀取環(huán)?；仞仯瑒t是非理性的。顯然，公眾的前一種鄰避行為是正義的，后一種鄰避行為是非正義的。

而筆者以為，公眾參與鄰避沖突，無(wú)論是出于“公益”還是“自利”（況且，鄰避沖突中的公眾行為究竟是出于“公益”還是出于“自利”，其實(shí)是很難判斷的，也無(wú)法用客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量），只要其目標(biāo)是為了謀取正當(dāng)利益而不是謀取非法利益，采取的是合法手段而不是非法手段，就都具有正義性。如果公眾借鄰避沖突謀取非法利益，或者采取非法手段，就是非正義的。據(jù)此，如果公眾在鄰避沖突中通過(guò)游行示威等正常的合法途徑表達(dá)自己的利益訴求，則是正義的；如果公眾在鄰避沖突中有打砸搶、焚燒汽車(chē)等行為，即使其利益訴求是正當(dāng)?shù)模驗(yàn)槭侄问欠欠ǖ?，因而也是非正義的。

三、鄰避沖突中政府維護(hù)正義的責(zé)任

政府作為公共意志的代理人，以整個(gè)社會(huì)公眾福利最大化為宗旨，而維護(hù)公平正義，就是政府實(shí)現(xiàn)公眾福利最大化的基本條件和重要路徑。鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的存在違背了正義原則，也為政府治理鄰避沖突找到了突破口。Robert D.Bullard指出，“環(huán)境問(wèn)題若不與社會(huì)正義聯(lián)系起來(lái)便不會(huì)得到有效的解決”。因此，治理外部性、尋求正義從而治理鄰避沖突是政府義不容辭的責(zé)任。

早在1998年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）就設(shè)立了維護(hù)環(huán)境正義的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——環(huán)境正義辦公室，并對(duì)環(huán)境正義給出了界定，即“不分種族、膚色、原始國(guó)籍或收入，所有人在環(huán)境法律、規(guī)則與政策的發(fā)展、執(zhí)行與強(qiáng)制施行上，都必須被平等地對(duì)待并能有意義地參與”。所謂“平等地對(duì)待”，就是指任何一個(gè)群組（包括種族、民族或按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件劃分的群組）都不應(yīng)當(dāng)不合比例地承受工業(yè)、市政或商業(yè)活動(dòng)所產(chǎn)生的不良環(huán)境影響，也不應(yīng)當(dāng)不合比例地受到聯(lián)邦、州、地方政府和部落的計(jì)劃與政策的影響。所謂“有意義地參與”，主要包括四個(gè)方面：公民應(yīng)該有意識(shí)地參與任何會(huì)影響其生活環(huán)境與健康的決策活動(dòng)；公民的意見(jiàn)表達(dá)應(yīng)該能夠影響管理者的決策；決策過(guò)程應(yīng)該考慮到公民所關(guān)注的問(wèn)題：決策制定者應(yīng)該能夠確認(rèn)哪些人可能會(huì)受到傷害，并且?guī)椭麄儏⑴c決策過(guò)程。顯然，這里所謂的“平等地對(duì)待”實(shí)質(zhì)上就是追求實(shí)體正義，所謂“有意義地參與”實(shí)質(zhì)上就是追求程序正義。

從理論上說(shuō)，在鄰避項(xiàng)目決策和鄰避沖突處理過(guò)程中，政府只要讓公眾充分參與決策，并進(jìn)行充分的信息公開(kāi)，就能實(shí)現(xiàn)程序正義。但是，要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，政府必須治理外部性。根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，治理外部性的基本方法就是“外部性內(nèi)部化”。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)早在1992年就已明確：“國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用”。根據(jù)治理鄰避沖突的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)鄰避項(xiàng)目周邊的利益受損者（即負(fù)外部性的遭受者）進(jìn)行補(bǔ)償，具體有兩種路徑和手段：提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、提供正外部性項(xiàng)目。從性質(zhì)上分類(lèi)，前者是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，后者是非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

1.提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，目的是使鄰避項(xiàng)目本身存在的負(fù)外部性內(nèi)部化，從而消除負(fù)外部性。這種補(bǔ)償可能有兩種情形：（1）如果鄰避項(xiàng)目的外部性僅涉及一個(gè)區(qū)域，是一個(gè)區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，那就應(yīng)該由區(qū)域政府對(duì)鄰避項(xiàng)目周邊居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允侵苯酉蛟馐茇?fù)外部性的公眾支付金錢(qián)，也可以是稅費(fèi)減免。但無(wú)論采取哪一種方式，提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：補(bǔ)償多少應(yīng)當(dāng)與遭受的外部性相一致，即離鄰避項(xiàng)目越近、遭受外部性越多的居民應(yīng)補(bǔ)償越多；離鄰避項(xiàng)目越遠(yuǎn)、遭受外部性越少的居民應(yīng)補(bǔ)償越少。（2）如果鄰避項(xiàng)目的外部性涉及不同區(qū)域（這種外部性可稱為區(qū)域間的外部性），就應(yīng)該進(jìn)行區(qū)域之間的補(bǔ)償。例如，如果在一個(gè)區(qū)域內(nèi)建設(shè)鄰避項(xiàng)目，而鄰避項(xiàng)目的益處被另一區(qū)域分享，那就應(yīng)當(dāng)由后者對(duì)前者進(jìn)行補(bǔ)償。Gregory E.McAvoy研究提出了鄰避項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)膬蓞^(qū)模型（two-region model），即在同一政府管轄下的兩個(gè)區(qū)域，一區(qū)負(fù)責(zé)布局鄰避設(shè)施，而另一區(qū)負(fù)責(zé)納稅，給鄰避設(shè)施布局區(qū)域提供補(bǔ)償。

以提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞街卫磬彵軟_突，原則上應(yīng)當(dāng)保持“兩個(gè)一致”：（1）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)娜巳悍秶c遭受負(fù)外部性的人群范圍一致，即必須而且僅僅補(bǔ)償那些遭受負(fù)外部性的人群。如果補(bǔ)償?shù)娜巳悍秶∮谠馐茇?fù)外部性的人群范圍，則意味著有一部分人遭受了負(fù)外部性但沒(méi)有得到補(bǔ)償，有失正義：如果補(bǔ)償?shù)娜巳悍秶笥谠馐茇?fù)外部性的人群范圍，則意味著有一部分人沒(méi)有遭受負(fù)外部性但得到了補(bǔ)償，同樣有失正義。（2）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額要與負(fù)外部性在量上一致。在補(bǔ)償金額上，對(duì)遭受負(fù)外部性的人群過(guò)度補(bǔ)償與補(bǔ)償不足，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，都是非正義的。然而，要準(zhǔn)確測(cè)定鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的量很難。在實(shí)踐中，各國(guó)確定鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的量，從而確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償額度主要有市場(chǎng)談判、市場(chǎng)拍賣(mài)兩種方式。研究表明，雖然經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在很多時(shí)候都對(duì)治理鄰避沖突取得了預(yù)期效果，但它對(duì)放射性廢棄物處置等高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目效果不佳。

2.提供正外部性項(xiàng)目

提供正外部性項(xiàng)目，目的是用其他項(xiàng)目的正外部性來(lái)彌補(bǔ)原鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性，從而實(shí)現(xiàn)正、負(fù)外部性的“中和”。以這種方式進(jìn)行治理，主要是因?yàn)橛械泥彵茼?xiàng)目的外部性可能產(chǎn)生的健康損害乃至生命威脅不能簡(jiǎn)單地用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞接枰猿C治。從各國(guó)實(shí)踐看，提供正外部性項(xiàng)目的主要方法是向鄰避項(xiàng)目周邊的公眾免費(fèi)提供更多、更優(yōu)越的公共設(shè)施，例如提供免費(fèi)的公園、圖書(shū)館、游泳池等。廣義的正外部性項(xiàng)目補(bǔ)償還包括向鄰避項(xiàng)目周邊的公眾提供醫(yī)療保健服務(wù)（例如定期的免費(fèi)體檢）、提供就業(yè)崗位，對(duì)鄰避項(xiàng)目周邊的房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行保護(hù)，等等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾廣泛采用這種方法，較好地緩解了鄰避沖突。

與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中的“兩個(gè)一致”原則一樣，提供正外部性項(xiàng)目這一治理措施同樣要注意保持“兩個(gè)一致”：（1）遭受原鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的人群范圍應(yīng)當(dāng)與享受正外部性項(xiàng)目正外部性的人群范圍一致，這才是正義的。但從實(shí)踐看，要使兩類(lèi)人群的范圍嚴(yán)格保持一致是很難的，為此要把握如下原則：遭受原鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的人群范圍應(yīng)當(dāng)盡量小于享受正外部性項(xiàng)目正外部性的人群范圍，這才不會(huì)產(chǎn)生鄰避沖突。否則，就意味著有一部分人遭受了負(fù)外部性但未享受到正外部性，這勢(shì)必導(dǎo)致不能有效預(yù)防和治理鄰避沖突。（2）正外部性項(xiàng)目正外部性的量也應(yīng)當(dāng)與原鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性的量一致，實(shí)現(xiàn)正負(fù)“中和”。但是，要在實(shí)踐上做到這一點(diǎn)更加困難，因?yàn)轫?xiàng)目外部性的量本身很難測(cè)算，要使不同項(xiàng)目正、負(fù)外部性的量保持一致很難做到。所以，只要做到“基本一致”即可。根據(jù)各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)這種“基本一致”的最好方法是在原鄰避項(xiàng)目投資興建之前，政府與公眾等利益相關(guān)者之間進(jìn)行反復(fù)溝通與協(xié)商、談判，通過(guò)協(xié)商和談判約定正外部性項(xiàng)目，而不是原鄰避項(xiàng)目投資興建后因?yàn)猷彵軟_突產(chǎn)生再事后興建正外部性項(xiàng)目。