全球治理視域下的當代中國邊疆治理研究：一項研究框架

曹亞斌

摘 要 當代中國邊疆治理研究受到“現(xiàn)代化”、“民族—國家”以及“主體性”等思維的制約，導致研究出現(xiàn)諸多困境，需引入諸如全球治理之類的新視角。全球治理與當代邊疆治理之間存在著三重關系：當代邊疆治理可以成為實現(xiàn)全球治理目標的重要場所；全球治理可以為當代邊疆治理提供新思路；全球治理與當代邊疆治理間也存在著張力。從全球治理的視角來看，可以從“多元中心治理”、“國家認同重構”、“邊界內涵變遷”三種研究路徑切入，從而實現(xiàn)當代中國邊疆治理研究的重構與轉型。

關鍵詞 全球治理 當代中國 邊疆治理

近年來，隨著中國融入全球化的程度逐步深入，同時由于中國綜合國力的顯著提高，中國與全球治理之間的關系正變得日益緊密。一方面，全球治理已成為影響中國發(fā)展的至關重要的因素。全球治理的必然性與合理性使得中國勢必要通過加大參與全球治理事務、與全球治理規(guī)則接軌等行動來實現(xiàn)自身的發(fā)展。另一方面，中國也正成為推動全球治理變革的重要力量。中國強大的綜合國力為全球治理的發(fā)展提供了物質保障；而中國獨特的治理理念和實踐經驗也在不斷完善和豐富著全球治理的內涵與模式，推動著全球治理向更加合理、多樣化的方向發(fā)展。新世紀以來，中國的邊疆治理得到進一步發(fā)展，在改革開放和現(xiàn)代化進程的全面推動下，邊疆建設和發(fā)展的速度明顯加快。在此背景下，中國邊疆治理研究隨之出現(xiàn)。

現(xiàn)代意義上的“中國邊疆政治研究”可以追溯到二十世紀之初，改革開放以來的“中國邊疆政治研究”已被稱為“第三次研究高潮”。與此不同，“中國邊疆治理研究”起于何時則尚不明確，一些學者通過將現(xiàn)代意義上的治理與傳統(tǒng)意義上的治理相等同，從而將其回溯到西方的羅馬帝國時期、中國的秦漢時期；另一些學者通過將“邊疆政治”和“邊疆治理”等同，進而將其確定為二十世紀初期；還有一些學者雖然認為“中國邊疆治理研究”肇始于二十一世紀，但對此既沒有詳細論述原因，同時在一些情況下又將“邊疆政治”和“邊疆治理”交替使用。在筆者看來，若僅從理論上來講，當代中國邊疆治理研究應是受到治理理論、全球化理論、邊疆政治理論復興等因素影響而開始興起的，最多只能有十余年的歷史。筆者以“邊疆治理”為主題在中國知網搜索，共獲得161篇文章。其中2000年以前6篇，2001—2005年11篇，2005年至2014年146篇。總體來說，當代中國邊疆治理研究雖然已取得一定程度發(fā)展，但由于受到傳統(tǒng)思維理念的影響，使其在面臨新問題時往往出現(xiàn)諸種不適應，因之，當代中國邊疆治理研究亟需全面轉型與重構。認識到邊疆治理研究亟需改變的必然性之后，如何進行重構等問題便開始凸顯。在諸多探索中，筆者認為一條值得關注的重構思路是：從中國參與全球治理這一時代背景出發(fā)，以全球治理的視域來觀照當代中國邊疆治理研究，使其與全球治理研究保持互動，進而為保障中國參與全球治理與開展邊疆治理活動的良性互動提供理論支持。

一、 當代中國邊疆治理研究簡評

中國的邊疆有著面積廣大、資源豐富、民族眾多、人口結構復雜、戰(zhàn)略地位重要、生態(tài)問題嚴峻等特征。因之，邊疆問題一直以來都是中國國家發(fā)展中的核心關切問題之一。而改革開放以來，隨著中國融入全球化進程的不斷深入，全球化所造成的負面影響也開始凸現(xiàn)。由于中國邊疆的上述特性，使得邊疆地區(qū)受到全球化的負面影響更為嚴重。在此背景下，為分析和應對已有的“老問題”以及全球化所造成的“新問題”，當代中國邊疆治理研究開始興起。

有學者認為，吳楚克教授于2005年出版的《中國邊疆政治學》一書是中國邊疆治理研究的開創(chuàng)性成果?？蓞⒅芷剑骸墩撝袊倪吔渭斑吔窝芯俊?，載《思想戰(zhàn)線》2014年第1期，第7頁。總體來看，當代中國邊疆治理研究以自秦王朝至今歷代政權對邊疆地區(qū)的統(tǒng)治實踐為歷史借鑒，以維護國家安全、保障邊疆社會穩(wěn)定、促進邊疆發(fā)展等目標為核心導向，通過借鑒和運用政治學、民族學、國際政治學以及社會學等學科的概念體系來分析諸種邊疆問題，進而為國家邊疆治理實踐的完善提供政策性建議。盡管當代中國邊疆治理研究的具體問題非常廣泛，但概括來講，這些研究大都圍繞邊疆發(fā)展問題、邊疆穩(wěn)定問題、邊疆安全問題等三個核心性主題展開。

1. 邊疆發(fā)展問題。中國邊疆地區(qū)大都較為落后，是國家現(xiàn)代化進程中的“后進者”。該屬性使得許多研究著力關注邊疆地區(qū)的現(xiàn)代化狀況，即邊疆發(fā)展問題?！昂筮M者”角色導致研究者將邊疆發(fā)展問題鎖定為：通過何種方式縮小與發(fā)達中心地區(qū)的差距，并最終與這些地區(qū)實現(xiàn)同步化發(fā)展。研究者大致以邊疆地區(qū)資源開發(fā)、國家經濟建設項目援建、邊疆地區(qū)政治文化發(fā)展、邊疆政治制度完善、發(fā)達地區(qū)向邊疆移民等具體問題出發(fā)，探討邊疆地區(qū)經濟、政治、文化等領域現(xiàn)代化的有效路徑。對于這些研究成果積極作用的評述已有很多，不再贅述。此處想要指出的一點是，在筆者看來這些關于邊疆發(fā)展問題的研究大都遵循可以之稱為“現(xiàn)代化”的思維方式，而由此導致許多研究在一些問題上陷入盲區(qū)。

“現(xiàn)代化”思維方式大約產生于20世紀50年代，主要在一些研究發(fā)展中國家現(xiàn)代化的學者中體現(xiàn)得較為明顯。在這種思維方式下，學者們以“現(xiàn)代性”的視角看待發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程，認為發(fā)展中國家的現(xiàn)代化即是將自身所具有的“傳統(tǒng)性”逐漸解除的過程，通過徹底剔除“傳統(tǒng)性”，從而為獲得“現(xiàn)代性”鋪平道路。在此基礎上，他們還用“同質化”的視角看待發(fā)展中國家現(xiàn)代化的目標，認為現(xiàn)代化的目標即是向已有發(fā)達國家的標準靠攏，將實現(xiàn)自身與發(fā)達國家的同質化看作現(xiàn)代化目標的達成。

若仔細分析就可以看出，當代中國邊疆發(fā)展問題的研究正受著這種思維方式的影響：通過將邊疆地區(qū)定義為“落后”，而將發(fā)達的中心地區(qū)定義為“先進”，從而得出邊疆地區(qū)的發(fā)展就是向先進地區(qū)靠攏，就是將自身落后屬性剔除，最終達到邊疆與中心的同質化。顯然，“現(xiàn)代化思維”忽視了邊疆地區(qū)社會和環(huán)境結構的特殊性、傳統(tǒng)文化的韌性、經濟發(fā)展的多樣性等現(xiàn)實狀況，以及這些狀況對邊疆發(fā)展所造成的影響；而用斷裂性眼光看待連續(xù)性現(xiàn)實，用單一性眼光看待多樣性現(xiàn)實。事實上，邊疆地區(qū)除了落后這一屬性之外，還有著社會機制和環(huán)境狀況特殊、遠離國家政治中心、跨文化交流頻繁等諸多特征。例如在分析中國陸地邊疆地帶的總體布局時，有學者就將其作為四個獨立的部分來分析。通過將每一地區(qū)環(huán)境、社會、經濟、政治等結為一個有機整體，來探究每一地區(qū)內部的機制特征及其與中心地區(qū)的關系。應該來說，這種思維較符合邊疆現(xiàn)實狀況，是值得借鑒的。

2. 邊疆穩(wěn)定問題。由于中國邊疆地區(qū)社會狀況復雜，特別是民族問題較為嚴峻，因此如何妥善處理邊疆地區(qū)民族問題，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，就成為當代中國邊疆治理研究的重要議程。總體來看，當今中國邊疆穩(wěn)定問題研究大致循著可稱為“民族—國家”式的思維理路展開。“民族—國家”式的思維理路是現(xiàn)代性思維的集中表現(xiàn)，該思維認為，現(xiàn)代國家必須要建立在民族自決之上，民族的均質化是國家建立的社會基礎。例如蓋爾納就認為，只有以勻質語言和勻質文化的民族為基礎而建立的現(xiàn)代國家，它的凝聚力才是有效和可持續(xù)的；相反，如果某個現(xiàn)代國家是多民族、多語言文化的，那么國內的他者就會發(fā)起挑戰(zhàn)，進而顛覆國家的凝聚力。

[英]厄內斯特·蓋爾納：《民族與民族主義》，北京：中央編譯出版社，2002年版，第1頁。受“民族—國家”式思維的影響，當代中國邊疆穩(wěn)定領域討論的核心問題就成為怎樣促進和加強邊疆地區(qū)各民族人民的中華民族認同。在邊疆民族地區(qū)普及教育、加速市場經濟理念的植入、弘揚中華傳統(tǒng)文化等被認為是實現(xiàn)該目標的有效手段。

“民族—國家”模式自提出以來就飽受批評。筆者認為，“民族—國家”模式之于當代中國邊疆民族問題來說還面臨著兩方面的困境。一方面，“民族—國家”模式有可能導致“一體化困境”。一體化是民族國家穩(wěn)定的基礎，因之，該種模式大約適用于同質化程度較高、領土范圍較小的國家，對于中國這樣一個地區(qū)差異極大、幅員遼闊的大國來說則不太適用。“對于小國來說，內在同質性相對容易達到。但是對于大國來說，就不那么容易了，或者說是不可能達到?！绷硪环矫妫懊褡濉獓摇彼季S有可能導致“凝聚力困境”。民族固然是一個歷史建構的產物，是一種“特殊類型的文化的人造物”，但在建構民族的過程中，除歷史文化因素外，地域、宗教、語言、種族等因素同樣起著至關重要的作用。從凝聚力角度來看，文化形式的民族主義

此處所講的文化形式的民族主義（ethno-cultural nationalism）不同于文化民族主義（civil nationalism）。文化形式的民族主義應是族群民族主義（ethnic nationalism）的一種，與其相近的有宗教民族主義（religious nationalism）、種族民族主義（race nationalism）等。而文化民族主義則是與族群民族主義相區(qū)別的，前者大多訴諸于人的理性，后者則大多訴諸于人的情感。可參[德]尤爾根·哈貝馬斯：《后民族結構》，上海：上海人民出版社2002年版，第76—77頁；馬戎：《族群、民族與國家構建》，北京：社會科學文獻出版社2012年版，第13—19頁。在許多情況下要比語言、宗教、種族等形式的民族主義凝聚力弱。因此我們需要思維方式的轉向，通過超越民族主義來重新思考國家認同構建問題。

3. 邊疆安全問題。在當代邊疆治理研究中邊疆安全問題也占有很重要的地位，它關注的核心問題是，在國際政治競爭中采取何種戰(zhàn)略來保障中國的邊疆安全，維護中國國家利益。具體來說，近年來邊疆安全問題主要沿著傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全這樣兩條路徑展開。在傳統(tǒng)安全路徑下，邊疆安全問題主要探討如何維護既有的陸疆安全，以及如何拓展中國的海疆、空疆、利益邊疆等問題；在非傳統(tǒng)安全路徑下，邊疆安全問題則主要探討如何應對受全球化影響而出現(xiàn)的諸如恐怖主義、跨國移民、傳染病蔓延等威脅，尤其是恐怖主義已成為當代中國邊疆非傳統(tǒng)安全研究中的頭號議題。

在取得豐富成果的同時，這些研究也存在一個問題，即“主體性”思維占據了邊疆安全研究的絕對主導地位?！爸黧w性”思維也是現(xiàn)代性思想的重要體現(xiàn)，這種思維一方面主張主體利益至上，主體追求自身利益的活動具有完全的正當性，任何集體活動的最終目的都是為了實現(xiàn)自身利益。另一方面則主張斗爭的合理性，主體不僅應通過斗爭的方式保障自身利益，而且斗爭本身即是主體存在的本質，主體只有在斗爭的過程中才能實現(xiàn)自身存在的價值。就像黑格爾說的，“一個不曾把生命拿去拼了一場的個人，誠然也會被承認為一個人，但就他之所以被承認的真理而言，他還不能算作一個獨立的自我意識?！?/p>

[德]黑格爾：《精神現(xiàn)象學》（上卷），北京：商務印書館，1979年版，第142—143頁。

“主體性”思維在邊疆安全問題中的體現(xiàn)是較為明顯的，無論對傳統(tǒng)邊疆安全還是非傳統(tǒng)邊疆安全來說，邊疆安全達致的核心判斷標準都是國家利益是否得到維護，而維護邊疆安全的手段則大都是斗爭性的。由于“主體性”思維對絕對主導地位的追求，使得在邊疆安全問題中的某些研究可能會陷入思維困境：一方面，對于諸如傳染病蔓延、跨界水污染治理、跨國移民治理等需要用聯(lián)系性思維來破解的邊疆安全問題無從入手，其得出的結論往往是“隔離式”的而不是“互動式”的，無益于問題的解決。“把‘我們同‘他們分隔開，……隔離造成更加盲目無知，對于恐懼和猜疑感的盲目無知，而對于其鄰居的這種感覺變成和解和真正長期解決沖突的重大障礙?！?/p>

弗拉基米爾·科洛索夫：《邊界研究：后現(xiàn)代進路》，載《第歐根尼》2007年第1期，第47頁。另一方面，對于需要整體性、多元性思維才能正確看待的某些邊疆安全問題也會走入思維誤區(qū)。例如，一些研究就指出邊疆地區(qū)的恐怖主義不只是一個地區(qū)性問題，它還和新自由主義式全球化發(fā)展造成的負面影響緊密相關，特別與國家脆弱性提升、國家行動能力的削弱、非國家行為體的大量出現(xiàn)等因素相關。因之，在研究邊疆地區(qū)恐怖主義問題時就勢必需要認真思考“人類利益與國家利益的關系”、“國家行為體和非國家行為體的關系”等問題。

二、 全球治理與當代邊疆治理

新世紀以來，隨著全球性問題的日益凸顯，加之國際社會對全球合作重要性的認識不斷深入，使得全球治理活動取得了較大進展。特別是2008年國際金融危機發(fā)生以后，對保持全球經濟持續(xù)增長、實現(xiàn)全球金融秩序穩(wěn)定的迫切要求則進一步激起了廣泛開展全球治理的浪潮。可以說，當今全球治理的激進主義色彩正逐漸褪去，而日益變?yōu)橛行Ы鉀Q全球問題，實現(xiàn)全球合作的務實性治理模式。具體來說，當今全球治理活動的核心特征主要有如下幾點。

其一，全球治理是一種多元行為體參與的共同治理行動。一方面，全球治理不是在政府治理和市場機制調節(jié)缺失或失效的情況下，由跨國非政府組織或其他專業(yè)性公民社會團體等非國家行為體自發(fā)形成的國際規(guī)制來填補空白的“沒有政府的治理”。另一方面，全球治理也不是將國家置于最高權威地位，其它行為體僅扮演從屬性角色，進而主張以國家間特別是大國協(xié)調為主要方式解決全球性問題的“國家中心的治理”。全球化時代的權力流散、權威網絡化等特性使得全球治理勢必是各國政府、國際組織、社會力量等為最大限度地增加共同利益而進行的協(xié)商與合作。特別對國家來說，它不再是最高權威，而需要通過協(xié)調其他主體來“延伸”自己的權力，它必須自覺廢黜自身在社會中的最高地位，在反思中向社會力量和市場力量放權，與其建立起一種合作性伙伴關系。

其二，全球治理是一種注重柔性權力的互動模式。盡管硬性權力在全球治理中依然起著至關重要的作用，但柔性權力的興起才真正反映了全球治理的獨特性。一方面，國際組織和各種社會力量主要借助于柔性權力發(fā)揮作用，國際組織可以憑借制度性權力來影響全球治理的走向，而社會力量則可以靠輿論性權力成為全球治理中的重要行為體。另一方面，全球治理的整體目標也與特定理念聯(lián)系在一起，例如在一些學者看來，二十世紀末期的全球治理框架基本上是按照新自由主義理念設計的，而近年來隨著大量替代性觀念的出現(xiàn)，全球治理理念的轉型已成為必然。在某種意義上可以說，全球治理活動也是一場理念的爭奪戰(zhàn)。

其三，全球治理的目標不僅是要解決全球性問題，它還意在實現(xiàn)制度的全球性變革。正如許多研究所指出的，當今全球治理困境與全球治理機制的不完善有很大關系，制度改革事實上已成為應對全球治理困境的重要突破口。從核心理念上來說，全球治理機制改革的核心是突破“方法論民族主義”

“方法論民族主義”是指將“民族國家”與“社會”這兩個概念等同的思維方式，進而將民族國家看作是最終的分析單位和界定社會科學中現(xiàn)象和問題的邊界?？蓞aniel Chernilo， A Social Theory of the NationState： the Political Forms of Modernity Beyond Methodological Nationalism， London： Routledge Press， 2007， pp.9-14.思維，以全球性理念

全球性是當代人類社會活動超越現(xiàn)代性、民族性、國家性、區(qū)域性，以人類為主體，以全球為舞臺，以人類共同利益為依歸所體現(xiàn)出的人類作為一個主體所具有的整體性、共同性、公共性新質與特征?？蓞⒉掏兀骸度蛐裕阂粋€劃時代的研究議題》，載《天津社會科學》2013年第6期，第55頁。為指導。需要強調的是，制度的全球性變革不僅要實現(xiàn)超國家層面的全球治理機制的變革，促進國家層面制度的全球性變革也應是全球治理的重要目標。例如對于現(xiàn)有民族國家來說，通過介入全球治理，實現(xiàn)國家制度從民族性向世界性、從政治性向社會性的變革已成為全球化時代提升國家治理能力的必然方向。

另外，全球治理還是一個多層次的治理體系。全球治理不僅包括超國家層面的治理，區(qū)域治理、跨國治理、國內治理都是全球治理體系的有機組成部分。正如麥克格魯所言，“多層全球治理指的是，從地方到全球的多層面中公共權威與私人機構之間一種逐漸演進的（正式與非正式）政治合作體系，其目的是通過制定和實施全球的或跨國的規(guī)范、原則、計劃和政策來實現(xiàn)共同的目標和解決共同的問題?！?/p>

托尼·麥克格魯：《走向真正的全球治理》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期，第36頁。當然，這并不表示這些層次的治理活動都應完全包含在全球治理的框架之下，而是說如果這些層次的治理活動以多元合作的方式展到，對雖存在于區(qū)域、跨國或國內，但卻有全球性影響的問題與事務進行治理，那么這時雖然現(xiàn)象上只是區(qū)域治理、跨國治理或國內治理，但其意義卻是全球的，因此就成為全球治理的組成部分。例如近年來所提出的作為全球治理組成部分的深度全球治理，即是一種關注國內全球性問題，主張國家間國內政策的協(xié)調，同時強調把全球層面的治理規(guī)制和理念有效內化于國內的治理模式。

與全球治理概念所具有的普世性不同，當代邊疆治理更多的是一個中國式概念。若從學者們使用此概念所指涉的內涵來看

此處僅是從地理概念上進行區(qū)分，因此如信息邊疆治理、文化邊疆治理等問題不在本文討論范圍之內。，邊疆治理中的邊疆大致是帝國意義上的“邊疆”和民族國家意義上的“邊境”兩種概念的交集。因此，邊疆治理一方面指對相較于“中心地區(qū)”的“邊緣地區(qū)”進行的治理，所以如上海、廣東等處于邊境的發(fā)達地區(qū)就不屬于邊疆治理的地域。另一方面指對相較于“無邊界線地區(qū)”的“邊境地區(qū)”進行的治理，所以如青海、寧夏、貴州等處于邊緣的無邊界線地區(qū)也不適用于邊疆治理的概念。同時，雖然上海、廣東等地不是邊疆治理的地區(qū)，但與其相近的黃海、東海以及南海海域則屬于邊疆治理的范圍。

近年來，西方與邊疆治理有一定相似性的行動和研究大多是在邊界治理（Border Governance）或邊境治理（Borderlands Governance）的名義下開展的。

有學者認為，世界范圍內邊界治理和邊境治理活動的興起可以追溯到20世紀90年代初，標志性事件是1990年出現(xiàn)的“柏林墻倒塌事件”?？蓞lexander C. Diener and Joshua Hagen， “Theorizing Borders in a ‘Borderless World： Globalization， Territory and Identity，”Geography Compass， Vol.3， No.3， 2009， pp.1196-1216.邊界治理主要關注以邊界線為標示而出現(xiàn)的民眾身份認同構建和相關社會問題的治理、邊界的制度化功能的調適等問題；邊境治理則主要關注在邊境地區(qū)出現(xiàn)的移民、環(huán)境、疾病傳播、恐怖主義等跨國問題的治理，以及以國界為標識的“政治性邊境”和以文化、種族、宗教、環(huán)境為標識的“社會性邊境”（Boundary）的協(xié)調與整合。而邊疆治理（Frontier Governance）則更多地是一個社會文化概念而非地理概念，在此名義下主要討論諸如通過建立邊緣性文化混雜區(qū)（hybridity）促成跨國移民融入一國主流社會文化等問題。