存款保險(xiǎn)制度：影響及建議

費(fèi)兆奇

從1993年我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出建立存款保險(xiǎn)制度以來，經(jīng)歷了23年的時(shí)間，終于在2015年3月正式推出了《存款保險(xiǎn)條例》，并自2015年5月起施行?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》的核心內(nèi)容包括：（1）目的：保護(hù)存款人的合法權(quán)益，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)金融穩(wěn)定;（2）投保機(jī)構(gòu)：限定為在國(guó)內(nèi)設(shè)立且在國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的所有吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu);（3）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職能：不僅參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，與現(xiàn)有央行、銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享，還可能對(duì)影響存款安全和存?；鸢踩耐侗C(jī)構(gòu)提出風(fēng)險(xiǎn)警示;（4）限額償付：存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元，同時(shí)，人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院相關(guān)部門可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行狀況等因素對(duì)最高的償付限額進(jìn)行調(diào)整;（5）差別化費(fèi)率：存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累積水平等因素制定和調(diào)整。

《存款保險(xiǎn)條例》的影響

存款保險(xiǎn)制度對(duì)于我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的影響是多方面的，其中最為直接的影響包括：

第一，從法理角度最大限度地保護(hù)存款人的合法權(quán)益。目前我國(guó)對(duì)于存款人保護(hù)的法理依據(jù)主要來自于《商業(yè)銀行法》，該法案將存款人和銀行的關(guān)系界定為平等的存款合同雙方當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這意味著只有銀行向存款人支付存款本息的履行能力時(shí)，存款人的利益訴求才能得以保障;但在該銀行由于支付危機(jī)導(dǎo)致履行不能或由于破產(chǎn)喪失民事主體資格時(shí)，存款人就無法援引上述法案實(shí)現(xiàn)自己的給付請(qǐng)求權(quán)。《存款保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)將從兩個(gè)維度對(duì)存款人利益做出制度安排：一是償付的制度安排。雖然現(xiàn)行條例的最高償付限額為50萬(wàn)元人民幣，但根據(jù)人民銀行2013年數(shù)據(jù)的測(cè)算，這可以覆蓋99.63%的儲(chǔ)戶存款安全。二是節(jié)省存款人作為債權(quán)人監(jiān)督銀行的成本支出。存款人作為債權(quán)人需要對(duì)銀行的信用和還債能力進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，但當(dāng)前的制度安排使其缺少這種權(quán)能，即使賦予存款人相應(yīng)的權(quán)利，多數(shù)存款人也會(huì)因不具有判斷銀行信用和風(fēng)險(xiǎn)的能力以及監(jiān)督成本高昂等原因而無法使用監(jiān)管權(quán)?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》的制度安排使得存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)通過部分監(jiān)管職能和與相關(guān)部門的信息共享機(jī)制對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)警及管理，并通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)等方法使存款人監(jiān)督銀行的權(quán)利落到實(shí)處。

第二，在長(zhǎng)期會(huì)促進(jìn)銀行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，但在短期會(huì)對(duì)中小銀行產(chǎn)生較大沖擊。長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行的是隱性存款保險(xiǎn)制度，即國(guó)家沒有對(duì)存款保險(xiǎn)做出制度安排，但在銀行倒閉或出現(xiàn)問題時(shí)，政府會(huì)采取某種形式保護(hù)存款人的利益，從而形成了公眾對(duì)存款保護(hù)的預(yù)期。在隱性存款保險(xiǎn)制度下，國(guó)有銀行由于有國(guó)家信用做背書，具有較高的信用水平;而中小銀行特別是民營(yíng)銀行由于資本金相對(duì)較少以及自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)模式，其信用水平較低，極易造成吸存能力不足，導(dǎo)致業(yè)務(wù)發(fā)展受阻。而顯性存款保險(xiǎn)制度的建立相當(dāng)于對(duì)中小銀行的存款業(yè)務(wù)提供了增信擔(dān)保，淡化了國(guó)有銀行或系統(tǒng)性重要銀行“大而不能倒”的特殊優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)不同規(guī)模銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)中小銀行特別是民營(yíng)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。但從我國(guó)銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況來看，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高，銀行牌照本身具有較高的價(jià)值，這使得引入新的資本對(duì)問題銀行的資產(chǎn)進(jìn)行重組成為一種更具有商業(yè)價(jià)值的方式。在此背景下，存款保險(xiǎn)制度對(duì)潛在問題銀行的“增信擔(dān)?！眱?yōu)勢(shì)并沒有完全體現(xiàn)出來;但該制度的成本并不會(huì)減少，即要求所有存款性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投保，并依據(jù)各機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)情況制定差別費(fèi)率。由于中小銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露程度較高，存款的保險(xiǎn)費(fèi)率也會(huì)相應(yīng)提高，這無疑會(huì)加大中小銀行負(fù)債端的相對(duì)成本（相對(duì)于大型銀行）。此外，隨著存款利率的逐步放開，中小銀行又不得不為其風(fēng)險(xiǎn)暴露水平提供更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)——更高的存款利率，這會(huì)使得其負(fù)債成本進(jìn)一步提升，經(jīng)營(yíng)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

第三，存款保險(xiǎn)制度與銀行退出機(jī)制相互促進(jìn)。存款保險(xiǎn)制度通過建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和制度安排，合理分?jǐn)傘y行倒閉帶來的財(cái)務(wù)損失，能將退出的負(fù)面效應(yīng)降到最低。其具體的方式包括直接償付被保險(xiǎn)存款;委托其他投保機(jī)構(gòu)代為償付;輔助其他投保機(jī)構(gòu)收購(gòu)或承擔(dān)問題機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)。從而有助于銀行建立安全有效的市場(chǎng)退出通道。另一方面，完善的銀行退出機(jī)制可以促進(jìn)存款保險(xiǎn)制度落到實(shí)處，例如在我國(guó)銀行業(yè)退出機(jī)制尚未建立之前，存款保險(xiǎn)制度的付款箱功能并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，這將引發(fā)存款保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)端和負(fù)債端不匹配等問題。

第四，倒逼銀行提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和加快轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式。在存貸款利率政策完全放開之前，我國(guó)商業(yè)銀行的主營(yíng)業(yè)務(wù)仍然以穩(wěn)定的利差收入為主，存貸款規(guī)模的大小直接決定了利潤(rùn)水平，為此擴(kuò)張規(guī)模成為機(jī)構(gòu)發(fā)展的必然選擇。存款保險(xiǎn)制度的推出迫使銀行需要按照存款規(guī)模繳納存款保險(xiǎn)的相關(guān)費(fèi)用，存款成本隨之提高，這將對(duì)銀行擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模形成一定的約束。隨著存款利率的逐步放開，未來銀行經(jīng)營(yíng)的好壞和利潤(rùn)水平的高低，將不再由銀行規(guī)模的大小決定，而更多取決于銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和中間業(yè)務(wù)的發(fā)展水平。

《存款保險(xiǎn)條例》仍需注意的地方

《存款保險(xiǎn)條例》已在5月1日落地，其對(duì)于我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展以及宏觀金融穩(wěn)定的影響將隨著存款保險(xiǎn)制度不斷完善而發(fā)生相應(yīng)的變化?；诔雠_(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》和我國(guó)的實(shí)際，還需要思考和處理好以下幾個(gè)方面的問題：

第一，正確認(rèn)識(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與最后貸款人、銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。存款保險(xiǎn)制度與相關(guān)部門在職能上或有交叉甚至產(chǎn)生混淆，理順這些關(guān)系是保證存款保險(xiǎn)制度順利發(fā)展的關(guān)鍵所在。存款保險(xiǎn)制度按其功能可劃分為只限于賠付功能的付款箱型、除賠付之外擁有較多監(jiān)管權(quán)限的風(fēng)險(xiǎn)最小化型以及介于二者之間的成本最小化型。我國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職能屬于成本最小化型，其擁有的職能主要包括：（1）銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人賠付，即付款箱功能;（2）根據(jù)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平制定差別化費(fèi)率;（3）部分監(jiān)管職能及對(duì)問題銀行提出風(fēng)險(xiǎn)警示的職能;（4）協(xié)助其他機(jī)構(gòu)對(duì)問題銀行進(jìn)行收購(gòu)和接管的職能。

從存款保險(xiǎn)制度與相關(guān)部門的職能來看：首先，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付功能與中央銀行的最后貸款人功能不可相互替代。最后貸款人制度是指中央銀行通過再貼現(xiàn)等方式向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的商業(yè)銀行提供流動(dòng)性援助，以確保整個(gè)銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行的一種制度安排。最后貸款人在理論上只向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性不足但仍然具有清償力的機(jī)構(gòu)提供援助（雖然在實(shí)踐中突破了這一限制）。而存款保險(xiǎn)制度的付款箱功能只在問題銀行破產(chǎn)退出時(shí)才發(fā)生作用。此外，存款保險(xiǎn)制度的目的在于保護(hù)存款人的存款安全，這間接保護(hù)了商業(yè)銀行免受存款人擠兌的沖擊。為此，存款保險(xiǎn)制度對(duì)中央銀行發(fā)揮最后貸款人功能起到了補(bǔ)充的作用，但它并不能保護(hù)銀行免受由其他因素引起的流動(dòng)性沖擊。其次，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管權(quán)方面各有側(cè)重，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)互為補(bǔ)充。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行合規(guī)性檢查，其目的是確保銀行體系的穩(wěn)健運(yùn)行和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管權(quán)的索取是自身經(jīng)營(yíng)的需要，通過調(diào)整費(fèi)率和信息披露等方式對(duì)問題銀行進(jìn)行早期干預(yù)可以減少問題銀行在退出時(shí)的處置成本，從而減少存款保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)性損失。

在監(jiān)管信息的獲取方面，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)等職能部門搭建的信息共享平臺(tái)可為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供監(jiān)管所需的基礎(chǔ)性資料，這大大節(jié)省了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成本支出。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)化機(jī)制（如制定差別費(fèi)率）可以實(shí)現(xiàn)對(duì)投保機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，這可以在一定程度上彌補(bǔ)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于行政干預(yù)所導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。此外，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前對(duì)中小銀行特別是地方性銀行監(jiān)管資源不足的問題較為突出，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依據(jù)監(jiān)管權(quán)限動(dòng)態(tài)調(diào)整銀行的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，就可以極大地緩解這一難題。

第二，應(yīng)當(dāng)重視差別化費(fèi)率對(duì)中小銀行造成的沖擊。差別化費(fèi)率從兩個(gè)方面對(duì)中小銀行造成負(fù)面沖擊：一方面，中小銀行由于體量小，資金相對(duì)薄弱，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，破產(chǎn)的概率在理論上也相對(duì)更高，為此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的考量在差別費(fèi)率中提高這些銀行的保險(xiǎn)費(fèi)率是一個(gè)必然的選擇，這無疑加大了中小銀行的負(fù)債成本。另一方面，由于差別費(fèi)率是基于不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等級(jí)來確定投保銀行的保費(fèi)水平，這種不同等級(jí)的保費(fèi)水平實(shí)際上代表了不同的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，其核心就是對(duì)存款安全性的判斷。因此，差別化費(fèi)率的對(duì)外公示會(huì)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期產(chǎn)生影響，并加速中小銀行的問題暴露。為此，如何緩解差別費(fèi)率對(duì)中小銀行的負(fù)面沖擊是未來需要解決的一個(gè)重要問題?？晒﹨⒖嫉哪Ｊ桨ǎ阂环矫?，運(yùn)用差別化的存款準(zhǔn)備金率為中小銀行護(hù)航。中央銀行的存款準(zhǔn)備金，事實(shí)上也承載著存款保險(xiǎn)的職能，在商業(yè)銀行發(fā)生支付困難時(shí)，可以此作為抵押獲取央行的再貸款支持;在商業(yè)銀行發(fā)生支付危機(jī)時(shí)，最終可以提用這部分存款準(zhǔn)備金。這與存款保險(xiǎn)制度收取的保費(fèi)是相互重疊的。為此，在存款保險(xiǎn)制度推出后，我國(guó)法定存款準(zhǔn)備金率也有望步入下行通道。我國(guó)自2008年起就對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)和中小型金融機(jī)構(gòu)實(shí)行了差別化的存款準(zhǔn)備金水平，其差異水平自2008年12月至今一直維持在2個(gè)百分點(diǎn)。如果我國(guó)法定存款準(zhǔn)備金率在逐步下降的過程中，能繼續(xù)擴(kuò)大大型和中小型金融機(jī)構(gòu)之間的差異水平，就可以彌補(bǔ)中小銀行在差別化費(fèi)率上所處的不利地位。同時(shí)，由于存款準(zhǔn)備金的差別化只體現(xiàn)在大型和中小型金融機(jī)構(gòu)兩個(gè)檔次上，它并不會(huì)對(duì)差別化費(fèi)率的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生過多影響。另一方面，將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的評(píng)分水平和評(píng)價(jià)等級(jí)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：評(píng)分及具體費(fèi)率的設(shè)定內(nèi)部掌握，評(píng)價(jià)等級(jí)對(duì)外公布。將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的評(píng)分情況視作工作過程資料，不對(duì)存款人披露評(píng)分和保險(xiǎn)費(fèi)率的具體情況，只將最終的評(píng)級(jí)對(duì)外公示。

第三，應(yīng)當(dāng)關(guān)注投保機(jī)構(gòu)范圍的確定可能造成的潛在影響。根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，外資金融機(jī)構(gòu)在華設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)不參與存款保險(xiǎn)，這相當(dāng)于降低了外資金融機(jī)構(gòu)的融資成本，影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。隨著利率市場(chǎng)化過程中存款利率的逐步放開，外資金融機(jī)構(gòu)就可以利用節(jié)省下來的存款保險(xiǎn)資金，以更高的存款利率與國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“存款爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，這會(huì)對(duì)境內(nèi)存款性金融機(jī)構(gòu)帶來新的壓力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，金融穩(wěn)定理事會(huì)成員國(guó)對(duì)外國(guó)銀行本國(guó)分行都提供存款保險(xiǎn);而歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）成員國(guó)無需為其他EEA成員國(guó)的外國(guó)銀行提供存款保護(hù)，而是由母國(guó)提供，但非EEA國(guó)家的銀行必須加入東道國(guó)的存款保護(hù)。為此，我國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可考慮加強(qiáng)與國(guó)際組織的協(xié)調(diào)，對(duì)外資機(jī)構(gòu)是否納入我國(guó)的存款保險(xiǎn)范圍進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：對(duì)于未在本國(guó)進(jìn)行投保的外資金融機(jī)構(gòu)，需納入我國(guó)存款保險(xiǎn)的范疇;對(duì)已在本國(guó)投保的外資金融機(jī)構(gòu)，可不受《存款保險(xiǎn)條例》的限制。

第四，應(yīng)當(dāng)重視存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期糾正功能。對(duì)于問題銀行的早期糾正是存款保險(xiǎn)制度中非常重要的環(huán)節(jié)。問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)從產(chǎn)生到擴(kuò)散具有一定的過程，如果引入早期糾正機(jī)制，就可以為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供一道緩沖，提前介入配合監(jiān)管部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。從我國(guó)的《存款保險(xiǎn)條例》來看，早期糾正可分為兩個(gè)方面，一是非正式糾正措施，即存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在影響存款安全的情形時(shí)，可對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示。二是正式糾正措施，即對(duì)投保機(jī)構(gòu)未在限定期限內(nèi)改善相關(guān)問題時(shí)，可以提高其適用費(fèi)率。但實(shí)現(xiàn)上述過程并非易事，至少需要思考和解決兩個(gè)問題：（1）如何與相關(guān)職能部門建立信息共享機(jī)制，進(jìn)而充實(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息。（2）目前我國(guó)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系尚不完善，難以實(shí)行精確的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量，為此差別費(fèi)率難以完全反映商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況。

第五，應(yīng)當(dāng)為存款保險(xiǎn)基金設(shè)置一個(gè)適度的規(guī)模。如果存款保險(xiǎn)基金規(guī)模過小，無法覆蓋問題銀行的處置成本和退出成本。如果基金規(guī)模過大，一方面會(huì)加重銀行負(fù)債端成本，對(duì)其發(fā)展造成影響;另一方面又會(huì)造成資金閑置，而且由于基金的投資標(biāo)的限定為信用等級(jí)較高的政府債券和央行票據(jù)等，其收益率相對(duì)較低，無法實(shí)現(xiàn)基金的保值和增值，例如全國(guó)社?；鸬耐顿Y收益率在特定年份甚至不及CPI的水平。我國(guó)在設(shè)定基金規(guī)模時(shí)既要考慮問題銀行的處置成本、日常的監(jiān)管成本，還要考慮我國(guó)目前的實(shí)際，例如現(xiàn)階段我國(guó)銀行牌照的稀缺性決定了對(duì)問題銀行進(jìn)行資本重組要比直接破產(chǎn)更具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。為此存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接對(duì)存款人進(jìn)行理賠的概率相對(duì)較低，這在短期內(nèi)減少了對(duì)基金規(guī)模的訴求，為保險(xiǎn)基金在起步階段的積累創(chuàng)造了良好的環(huán)境。此外，還應(yīng)考慮當(dāng)保險(xiǎn)基金規(guī)模達(dá)到適度水平之后，通過一些制度安排將多余的保費(fèi)退還給銀行，因?yàn)閺谋ｋU(xiǎn)的角度出發(fā)，投保銀行對(duì)多余的存款保險(xiǎn)基金擁有索償權(quán)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所）