土地利用規(guī)劃中公眾利益的弱化機(jī)理及其實(shí)現(xiàn)路徑

甘建文

摘要

以土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)者分析為切入點(diǎn)，通過(guò)分析各個(gè)利益主體的利益目標(biāo)和行為選擇，探討公眾利益被削弱的過(guò)程機(jī)理，找出影響公眾利益實(shí)現(xiàn)的障礙因子。據(jù)此提出實(shí)現(xiàn)公眾利益保護(hù)的路徑：構(gòu)建權(quán)利框架，提高公眾參與的效力；搭建第三方組織介入式參與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾利益代表的多元化；成立地方土地利用規(guī)劃委員會(huì)，確保利益協(xié)調(diào)到位。

關(guān)鍵詞 土地利用規(guī)劃；公眾利益；弱化機(jī)理；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）15-289-02

伴隨著公民意識(shí)的增強(qiáng)，土地利用規(guī)劃的屬性由技術(shù)管制逐漸轉(zhuǎn)向公共政策。土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策安排，實(shí)際上是各方利益博弈的結(jié)果，要增進(jìn)帕累托效率，必然要充分考慮公眾的利益，這也是由我國(guó)土地所有產(chǎn)權(quán)制度決定的[1]。

自2002年來(lái)，為了保護(hù)公眾的利益，在新一輪的土地利用規(guī)劃修編過(guò)程中公眾參與已有所體現(xiàn)。國(guó)家要求地方摒棄以前只有政府官員和專(zhuān)家參與的封閉式的“高層規(guī)劃”模式[2]，要求規(guī)劃團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)查，了解公眾的意愿和實(shí)際訴求。然而，由于公眾參與的主體、相關(guān)的制度保障和決策機(jī)制存在不足，公眾的集體意志難以上升到公共決策層面，公眾的利益容易被邊緣化。在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何在新的規(guī)劃方案編制過(guò)程中保護(hù)公眾的利益，對(duì)于提高規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力具有重要意義。

1 土地利用規(guī)劃利益相關(guān)者

1.1 利益相關(guān)者管理理論

1984年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼（R. Edward Freeman）在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書(shū)中，明確提出了利益相關(guān)者管理理論。隨著該理論的深入，利益相關(guān)者分析成為了人們制定戰(zhàn)略決策的常用工具之一。隨著利益相關(guān)者管理理論研究的不斷深入，該理論在公共管理中的應(yīng)用逐漸興起。

1.2 土地利用規(guī)劃中的利益相關(guān)者分析

土地利用規(guī)劃涉及的利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、地方政府官員、意圖用地者、公眾代表、公眾、規(guī)劃者、專(zhuān)家評(píng)審人，該研究分析了各個(gè)利益主體在土地利用規(guī)劃編制、決策、實(shí)施過(guò)程中的利益目標(biāo)、行為選擇和角色擔(dān)當(dāng)。

1.2.1

中央政府。中央政府的利益目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。在土地利用規(guī)劃過(guò)程中利用規(guī)劃管制權(quán)，通過(guò)綱領(lǐng)、制度、文件、指標(biāo)等提出地方土地利用規(guī)劃的方向要求，下達(dá)約束性指標(biāo)等剛性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)等彈性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的總體控制。中央政府提出的要求對(duì)編制土地利用規(guī)劃方案既有宏觀指導(dǎo)性，又有強(qiáng)制性，是地方制定土地利用規(guī)劃的“指揮棒”。

1.2.2

地方政府。在“地方分肥”和“分灶吃飯”的分稅制下，地方政府作為有自身目標(biāo)函數(shù)的公共經(jīng)濟(jì)人，其根本的利益目標(biāo)是地方財(cái)政收入的最大化。具體是要落實(shí)中央政府的要求，同時(shí)體現(xiàn)所在城市的發(fā)展計(jì)劃，滿足規(guī)劃年度內(nèi)重大項(xiàng)目的用地要求，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府的發(fā)展計(jì)劃是土地利用規(guī)劃的總綱領(lǐng)。

1.2.3

地方政府官員。在實(shí)際操作中，地方政府代表的公共利益往往容易被地方政府官員的私人利益掩蓋。地方政府官員利用權(quán)力資本，或通過(guò)主動(dòng)政治創(chuàng)租，或受意圖用地者的影響，導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃被當(dāng)權(quán)者凌駕。當(dāng)有利益驅(qū)動(dòng)的時(shí)候，他們利用政治權(quán)威加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的影響，有“一指定江山”的可能。在土地利用規(guī)劃中，地方政府官員往往充當(dāng)“大喇叭”的角色。

1.2.4

意圖用地者。意圖用地者的利益目標(biāo)是利潤(rùn)的最大化。當(dāng)有項(xiàng)目需要用地或者想通過(guò)變更規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)更高利潤(rùn)時(shí)，他們會(huì)通過(guò)動(dòng)用自己的社會(huì)資本來(lái)影響規(guī)劃，使用的主要手段是通過(guò)利益輸送等方式與決策團(tuán)體政治結(jié)伴。意圖用地者是地方政府背后最大的利益集團(tuán)，在土地利用規(guī)劃中扮演“幕后推手”的角色。

1.2.5

公眾代表。

公眾代表既有反映群眾意見(jiàn)、為群眾代言的公共責(zé)任，又兼有為“功成名就”而討好上級(jí)的個(gè)人利益。他們善于為上級(jí)官員做群眾工作，當(dāng)?shù)胤秸茨軆冬F(xiàn)公眾利益時(shí)，公眾代表則需要幫助地方政府開(kāi)導(dǎo)、安撫甚至威脅、綁架群眾。在土地利用規(guī)劃中，公眾代表往往扮演“傳話線”的角色。

1.2.6

普通公眾。普通公眾的利益是提高土地利用的持續(xù)收益水平。但普通公眾因自組織化程度不高、公民參與渠道不健全、缺乏制度供給以及公民自身“搭便車(chē)” 和從眾心理的影響，使得公眾在決策行為的表現(xiàn)上屈從外部意志，很容易放棄意見(jiàn)的表達(dá)[3]。他們的利益往往不能有效表達(dá)，即便表達(dá)了也難以引起足夠重視和關(guān)注。公眾的意志甚至?xí)荒承┕姶?、地方政府官員利用，成為其實(shí)現(xiàn)自身非法利益的耙子。普通公眾在土地利用規(guī)劃中扮演“幕后路人”的角色。

1.2.7

規(guī)劃者。規(guī)劃者是土地利用規(guī)劃方案的編制者，他們既想要想辦法落實(shí)國(guó)家的硬性指標(biāo)，又要體現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，遇到地方政府官員干預(yù)時(shí)又要滿足部分地方官員的要求，還應(yīng)該充分表達(dá)公眾的意志。在土地利用規(guī)劃方案編制項(xiàng)目外包的形式下，地方政府官員的利益往往會(huì)被規(guī)劃者重點(diǎn)考慮，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。即便在土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程，如遇到有地方政府關(guān)于提出變更規(guī)劃，規(guī)劃者也需要為地方政府官員的規(guī)劃尋找正確的依據(jù)，使得規(guī)劃變更合情、合理、合法。規(guī)劃者在土地利用規(guī)劃中充當(dāng)協(xié)調(diào)者。

1.2.8

專(zhuān)家評(píng)審人。專(zhuān)家評(píng)審人主要審核方案技術(shù)上是否科學(xué)可行、內(nèi)容上是否與中央政府的要求和約束指標(biāo)沖突、形式上是否清晰可讀。在評(píng)審會(huì)上，專(zhuān)家往往不作原則性修改。

2 土地利用規(guī)劃中公眾利益弱化的過(guò)程機(jī)理

以上分析表明，中央政府的命令和指標(biāo)因?yàn)榫哂袕?qiáng)制性，所以能很好地被地方政府、規(guī)劃者落實(shí)。另外，因?yàn)橹醒胝蟹桨傅膶徟鷻?quán)和監(jiān)督權(quán)，中央政府對(duì)地方政府乃至最終的方案編制者的管制效果沒(méi)被弱化。而由于地方政府官員存在創(chuàng)租、尋租行為且缺少必要的監(jiān)督，受意圖用地者影響的地方政府官員利用自身的話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)力作用于土地利用規(guī)劃。就在此過(guò)程中，當(dāng)公眾利益與官員的個(gè)人利益相沖突時(shí)，公眾利益往往被忽略。另外，由于公眾代表可能存在片面聽(tīng)取部分公眾意見(jiàn)、選擇性反映群眾利益等逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為，公眾的利益訴求在公眾代表層面上被弱化。最后，由于規(guī)劃者本身也存在討好地方政府官員的公司利益，沒(méi)有真正起到協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的利益和凝聚社會(huì)共識(shí)的作用，最終導(dǎo)致最沒(méi)有發(fā)言權(quán)的公眾的利益被埋沒(méi)。因而，普通公眾的利益訴求在地方政府官員強(qiáng)力作用、公眾代表逆向“代議”、規(guī)劃人員選擇落實(shí)3個(gè)通道上被削弱，公眾在實(shí)際的土地利用規(guī)劃中的作用微乎其微，公眾的利益在最大程度上被邊緣化了。

土地利用規(guī)劃過(guò)程中公眾利益受損隱藏著公眾利益表達(dá)機(jī)制不充分、公眾參與權(quán)利體系不完善、規(guī)劃主體工作不到位等深層機(jī)理。在土地利用規(guī)劃的實(shí)踐中，由于國(guó)家賦予公眾的權(quán)力不充分，導(dǎo)致公眾參與土地利用規(guī)劃的權(quán)利難以被重視。公眾的話語(yǔ)權(quán)與地方政府官員的話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，導(dǎo)致公眾的利益甚少能夠最終在規(guī)劃方案層面上得到反映。這一定程度上也反映了公眾的權(quán)力未能受到法律制度的重視，公眾反而成為規(guī)劃實(shí)施的受害者[4]。

在土地利用規(guī)劃過(guò)程中，公眾的意志表達(dá)只有群眾本身、公眾代表2個(gè)主體，民眾意愿反映渠道的狹窄，導(dǎo)致公眾利益表達(dá)的機(jī)制不完善。由于受公眾代表個(gè)人利益的影響，公眾的真實(shí)意見(jiàn)很可能被公眾代表歪曲、利用，導(dǎo)致公眾參與的不全面。另外，普通公眾因?yàn)樽越M織化和社會(huì)化程度較低，所擁有的組織資源、人力資源和社會(huì)資源較小，因而公眾的意志很容易被官員的意志侵蝕，導(dǎo)致公眾意志不能很好地被實(shí)現(xiàn)。因而，安排多元的利益表達(dá)渠道，創(chuàng)新代議主體并提高公眾自組織化程度有利于全面反映群眾意見(jiàn)。

目前土地規(guī)劃團(tuán)隊(duì)并不是一個(gè)公共部門(mén)，并不完全代表公眾意志，而是兼有私人利益的經(jīng)濟(jì)部門(mén)。使得土地利用規(guī)劃還停留在“精英規(guī)劃”、“封閉規(guī)劃”、“高層規(guī)劃”的黑箱操作中，并沒(méi)有營(yíng)造公開(kāi)透明的利益表達(dá)氛圍，更沒(méi)有主動(dòng)進(jìn)行廣泛的試驗(yàn)，形成“自下而上”的規(guī)劃思路。

3 土地利用規(guī)劃中公眾利益的保護(hù)路徑

3.1 構(gòu)建權(quán)利框架，提高公眾參與的效力

法律法規(guī)是保障公眾有效參與土地利用規(guī)劃的前提，也是確保依法有序參與的必要條件。具體來(lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)公眾以下幾個(gè)權(quán)力：

（1）話語(yǔ)權(quán)。在征求意見(jiàn)階段，政府要營(yíng)造一個(gè)民主、平等的對(duì)話氛圍，讓公眾敢于真實(shí)表達(dá)利益訴求和傾訴意見(jiàn)。公眾提出保密申請(qǐng)時(shí)，需要對(duì)公眾的話語(yǔ)進(jìn)行保密。

（2）論證聽(tīng)證權(quán)。在初步的規(guī)劃方案出來(lái)后，公眾有權(quán)要求召開(kāi)論證聽(tīng)證會(huì)，就方案是否合理、存在的問(wèn)題、改善的意見(jiàn)等表達(dá)自己的意見(jiàn)。而且，在最后專(zhuān)家評(píng)審驗(yàn)收階段，公眾有權(quán)參與專(zhuān)家評(píng)審過(guò)程的聽(tīng)證。

（3）同意通過(guò)權(quán)和否決權(quán)。通過(guò)這2項(xiàng)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾充分的決策權(quán)。規(guī)劃方案要獲得通過(guò)，必須經(jīng)規(guī)劃范圍內(nèi)2/3的公眾表決通過(guò)，并在意見(jiàn)書(shū)上簽字。公眾也可以對(duì)規(guī)劃方案行使否決權(quán)，只要規(guī)劃范圍內(nèi)有1/3以上的公眾反對(duì)該規(guī)劃方案，則該方案需要重新進(jìn)入聽(tīng)證階段。

（4）選擇權(quán)與罷免權(quán)。如果在土地利用規(guī)劃過(guò)程中，公眾感覺(jué)到規(guī)劃人員不能很好地落實(shí)自己的合理意見(jiàn)，并且不能就某些不能達(dá)成的訴求做出合理解釋?zhuān)谔峤豢煽孔C據(jù)后可以罷免規(guī)劃人員，要求政府重新選擇規(guī)劃隊(duì)伍，以保障自己的利益。

3.2 搭建第三方組織介入式參與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾利益代表的多元化

實(shí)現(xiàn)在參與主體的多樣性，要尤其重視第三方組織的作用，這更有利于公眾參與到規(guī)劃中來(lái)并且能夠更有力的表達(dá)公眾的意見(jiàn)。獨(dú)立的第三方組織是非營(yíng)利性的，有效避免了出現(xiàn)類(lèi)似地方政府官員綁架規(guī)劃者的現(xiàn)象。在土地利用規(guī)劃中，第三方的專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力能夠提升公眾的參與能力，影響公眾參與的方式，提升參與的效率，提高公眾話語(yǔ)的影響力。第三方組織還可以通過(guò)有效提高公眾的組織化程度，而組織化程度的提高有利于擴(kuò)大公眾的參與優(yōu)勢(shì)，通過(guò)影響決策，將大大提高公眾利益的實(shí)現(xiàn)程度[5]。另外，拓寬意愿表達(dá)的渠道，要進(jìn)行理性的溝通，這依賴(lài)于第三方組織培育社會(huì)聯(lián)系交流的網(wǎng)絡(luò)、教育公民并提供規(guī)劃信息、鼓勵(lì)獨(dú)立地對(duì)以規(guī)劃范圍內(nèi)所在地為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行反思[6]。

3.3 成立地方土地利用規(guī)劃委員會(huì)，確保利益協(xié)調(diào)到位

針對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃者對(duì)各方利益協(xié)調(diào)不到位的情況，參考美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，成立地方土地利用規(guī)劃委員會(huì)成為解決這一問(wèn)題的可能路徑。土地利用規(guī)劃委員會(huì)可以由規(guī)劃者、專(zhuān)家和社會(huì)公眾等組成，獨(dú)立于地方政府及其官員。土地利用規(guī)劃委員會(huì)的成立，打破了原有單一的“代議制”的代議決策和“首長(zhǎng)制”的個(gè)人決策體系，通過(guò)委員會(huì)內(nèi)部人員構(gòu)成體系的優(yōu)化完善規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)。此外，成立地方土地利用規(guī)劃委員會(huì)還可以最大程度調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，把碎片化的個(gè)人監(jiān)督轉(zhuǎn)變成有組織的集體監(jiān)督，從而保證公眾的利益與其他利益集團(tuán)的利益在同一平臺(tái)上高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)

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吳未，黃賢金.土地利用規(guī)劃中公眾利益的價(jià)值取向[J].中國(guó)土地科學(xué)，2005（1）：17-22.

[2] 段建南，胡瑞芝.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作方法和技術(shù)創(chuàng)新思路[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2004（2）：10-13.