完善船載危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管的建議

劉昭青

【摘 要】 在國際海事組織（IMO）的裝船前集裝箱稱重驗(yàn)證新要求以及擬出臺(tái)貨運(yùn)組件裝載實(shí)操規(guī)則的背景下，為開創(chuàng)危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管工作新局面提出若干建議：與時(shí)俱進(jìn)地完善危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管措施；進(jìn)一步完善培訓(xùn)管理及危管政務(wù)；進(jìn)一步完善危管咨詢服務(wù)；進(jìn)一步完善開箱抽查程序和機(jī)制；進(jìn)一步完善監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制；努力構(gòu)建航運(yùn)安全文化內(nèi)在機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 危險(xiǎn)貨物；貨箱稱重；正確裝箱；成本效益

0 背 景

2014年5月，國際海事組織（IMO）海上安全委員會(huì)（MSC，簡稱海安委）召開的第93次會(huì)議批準(zhǔn)了《國際海上人命安全公約》（《SOLAS公約》）有關(guān)修正案，即要求托運(yùn)人在貨箱裝船前負(fù)責(zé)提交經(jīng)驗(yàn)證的集裝箱總重申明，否則相關(guān)出口集裝箱不得裝船；既允許選用強(qiáng)制性稱重措施，也可把貨箱內(nèi)包件貨品、托盤、墊艙材料和空箱皮重等不同組成部分合加計(jì)重并驗(yàn)證。為幫助供應(yīng)鏈參與方和《SOLAS公約》締約國政府實(shí)施集裝箱重量驗(yàn)證要求，海安委還發(fā)布了有關(guān)實(shí)施指導(dǎo)MSC通函。該《SOLAS公約》修正案及其指南于2014年11月第94次海安會(huì)最終通過后于2016年7月生效。

海安委還批準(zhǔn)了由IMO、國際勞工組織（ILO）、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UN-ECE）聯(lián)合制定的新貨物運(yùn)輸組件裝載實(shí)操規(guī)則（CTUs實(shí)操規(guī)則），其涵蓋了多式聯(lián)運(yùn)所有的貨物運(yùn)輸組件裝載規(guī)則，以取代之前3個(gè)組織合編的1997年版裝箱指南。新CTUs實(shí)操規(guī)則內(nèi)容更加全面，對包件如何裝箱和加固作了詳細(xì)規(guī)定，向托運(yùn)人、裝箱人和國際供應(yīng)鏈其他各方就CTUs安全裝箱、裝卸和運(yùn)輸?shù)蓉?zé)任及技能提供信息和指導(dǎo)。已獲UN-ECE批準(zhǔn)的CTUs實(shí)操規(guī)則，于2014年11月由ILO批準(zhǔn)。

1 建 議

1.1 危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管措施要與時(shí)俱進(jìn)

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，集裝箱船所裝貨物價(jià)值占海運(yùn)貿(mào)易貨物總價(jià)值近60%，全球集裝箱存量約達(dá)萬TEU，由多艘集裝箱船載運(yùn)，而所涉及的貨物滅失或損壞事故中有65%由不良或不當(dāng)裝箱和加固造成。雖然貨箱超重、裝箱不當(dāng)以及瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)等現(xiàn)象司空見慣，國內(nèi)外也早有相應(yīng)的管理規(guī)定和監(jiān)管措施，但在IMO層面專項(xiàng)規(guī)定集裝箱稱重驗(yàn)證要求并納入《SOLAS公約》修正案，以及由IMO，ILO，UN-ECE三方聯(lián)合出臺(tái)CTUs實(shí)操規(guī)則尚屬首次。這說明集裝箱運(yùn)輸管理還存在一定的缺陷，尚需進(jìn)一步強(qiáng)化、規(guī)范和完善。作為海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)以此為契機(jī)，在我國有關(guān)裝船前核實(shí)貨箱實(shí)際重量的具體法規(guī)出臺(tái)實(shí)施前未雨綢繆，先行充實(shí)和完善現(xiàn)有監(jiān)管工作。

相比普通貨貨箱，危險(xiǎn)品貨箱在超重、裝箱不當(dāng)（超重亦屬裝箱不當(dāng)）以及瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)方面的危害顯然更大，因此，危險(xiǎn)品貨箱是所有航運(yùn)貨箱監(jiān)管的重點(diǎn)。許多危險(xiǎn)品事故發(fā)生的真正原因其實(shí)并非由貨箱瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)造成，而是由貨箱本身裝箱不當(dāng)或者包裝不良所致。貨箱（可能申報(bào)是普通貨物）因受長時(shí)間的多式聯(lián)運(yùn)、惡劣的天氣、頻繁的裝卸等影響出現(xiàn)碰撞、摩擦、擠壓、移位、溫濕度變化等狀況而導(dǎo)致貨損、泄漏、變質(zhì)，繼而禍及相鄰危險(xiǎn)貨物貨箱產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。因此，應(yīng)對事故教訓(xùn)的前因后果進(jìn)行具體分析，考慮周詳，避免張冠李戴、隔靴搔癢?？傊?，危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管應(yīng)從申報(bào)和裝箱兩條戰(zhàn)線齊頭并進(jìn)，分進(jìn)合擊。

1.2 進(jìn)一步完善培訓(xùn)管理及危管政務(wù)

應(yīng)進(jìn)一步抓好危險(xiǎn)貨物申報(bào)員、裝箱員以及裝箱、倉儲(chǔ)單位的培訓(xùn)、管理工作，使有關(guān)培訓(xùn)、年審、總結(jié)、整頓等工作常態(tài)化、制度化。通過去偽存真、吐故納新，更新知識、提高技能，保持申報(bào)、裝箱隊(duì)伍有條不紊，技能設(shè)施與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)、滿足航運(yùn)貿(mào)易業(yè)不斷發(fā)展、變化的新需求。

應(yīng)使有關(guān)危險(xiǎn)貨物管理法規(guī)、規(guī)定、政務(wù)等更加透明、公開，便于管理對象遵照執(zhí)行。如對外公布某些具體規(guī)定、有資質(zhì)裝箱倉儲(chǔ)單位及其核準(zhǔn)品種限量、申報(bào)代理單位等詳細(xì)信息，使客戶能及時(shí)了解、掌握有關(guān)情況，避免走不必要的彎路和犯錯(cuò)；讓知情客戶自主選擇合適業(yè)務(wù)單位，這也是符合市場經(jīng)濟(jì)自由競爭和優(yōu)勝劣汰運(yùn)作規(guī)則，而且此舉在客觀上也將管理部門的執(zhí)法行為置于社會(huì)監(jiān)督之下，促使其勤政、廉政、優(yōu)政，消除有關(guān)暗箱操作、公事私辦、資源尋租等之嫌。

1.3 進(jìn)一步完善危險(xiǎn)貨物管理咨詢服務(wù)

由于目前《國際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》和有關(guān)裝箱指南的中譯本等專業(yè)資料尚未在普通書店發(fā)售，公眾獲取渠道不暢，且先征訂后印刷造成供不應(yīng)求，在很大程度上影響有關(guān)托運(yùn)人、承運(yùn)人和裝箱人等對這方面信息和知識的迅速掌握及準(zhǔn)確查詢。雖然已有相關(guān)工作室和微博平臺(tái)開展海運(yùn)危險(xiǎn)貨物咨詢服務(wù)，但基本上還局限于人工查閱、電話交流以及“粉絲”之間交流互動(dòng)的初始階段。因有關(guān)條件所限，其服務(wù)在效率、質(zhì)量、范圍、規(guī)模及其實(shí)用、應(yīng)急、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、超前和權(quán)威性以及法律責(zé)任等方面尚有待完善和明確。

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，上海港集裝箱年吞吐量已連續(xù)2年位居世界第一，其集運(yùn)涵蓋各類運(yùn)輸組件和運(yùn)輸模式，屬我國危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)作第一大港。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化、航運(yùn)一體化，管理電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等趨勢，宜盡早跟蹤、研究、參照國內(nèi)外同行或相關(guān)行業(yè)最新動(dòng)態(tài)和先進(jìn)做法，提高管理檔次和科技含量，使之與上海港的大港地位相匹配，具體做法為：（1）進(jìn)一步籌建上海港海運(yùn)危險(xiǎn)貨物咨詢網(wǎng)站系統(tǒng)，而非局限于現(xiàn)有危險(xiǎn)貨物管理和防污染管理有關(guān)辦事指南、表格下載、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)等一般性政務(wù)檔次。（2）通過相應(yīng)注冊登錄手續(xù)，可使有關(guān)貨物特性、裝箱操作、船舶條件、積載要求、應(yīng)急措施、申報(bào)單位、裝箱站點(diǎn)、儲(chǔ)存?zhèn)}庫、作業(yè)限量、危標(biāo)單證、國際公約、指南規(guī)則、管理規(guī)定、網(wǎng)絡(luò)教程以及有關(guān)通告等最新資訊通過因特網(wǎng)及時(shí)、方便、快捷、詳盡地發(fā)布，釋疑解惑一覽無遺，從而使有限管理資源得到充分共享，最大限度地發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)、管理效益和社會(huì)效益。當(dāng)然，這同時(shí)也需要有關(guān)方面必要的人、財(cái)、物、技投入以及相應(yīng)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的支撐。

1.4 進(jìn)一步完善開箱抽查程序和機(jī)制

對于數(shù)以千計(jì)的各類化工危險(xiǎn)貨物，要求每個(gè)海事危險(xiǎn)貨物管理人員一一熟悉掌握是不現(xiàn)實(shí)的。同樣，面對農(nóng)藥類、氣體類、染料中間體類等字樣的中英文危險(xiǎn)貨物嫌疑貨名，僅靠人工質(zhì)疑、查詢、判斷必然費(fèi)心勞神、事倍功半，且非長久之計(jì)。對此，應(yīng)引進(jìn)開發(fā)具有智能辨別判定功能（其設(shè)置應(yīng)能自動(dòng)鑒別提示有關(guān)嫌疑貨名并基于違章查處經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)重點(diǎn)鎖定高案發(fā)率港口航線、托（承）運(yùn)人及其代理、場站庫點(diǎn)、貨類物品、時(shí)令季節(jié)等相關(guān)貨箱且能隨機(jī)應(yīng)變）的電腦查詢軟件系統(tǒng)并鏈接包括普通貨物在內(nèi)的全貨種海運(yùn)申報(bào)系統(tǒng)，盡可能縮小人工甄別范圍，減少人為誤判，節(jié)省時(shí)間精力，提高監(jiān)控效率和質(zhì)量。若2012年交通運(yùn)輸部起草的《中華人民共和國船舶載運(yùn)貨物申報(bào)管理規(guī)定》征求意見稿得以最終通過，再輔以開發(fā)運(yùn)作海事系統(tǒng)的電子數(shù)據(jù)交換（EDI）船運(yùn)申報(bào)審核系統(tǒng)，則海事主管機(jī)關(guān)將如虎添翼，必會(huì)極大提高監(jiān)控效率和質(zhì)量。同時(shí)，也應(yīng)清醒認(rèn)識到由于眾多主客觀因素使然，瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象如同海關(guān)走私等違法行為，只能最大限度地降低其發(fā)生幾率，無法徹底根除，即便是具有先進(jìn)管理水平的國家也概莫能外。據(jù)IMO估計(jì)，危險(xiǎn)貨物貨箱約有30%或多或少不符合規(guī)定，其中最主要的原因就是未申報(bào)。因此，監(jiān)管舉措還應(yīng)切合實(shí)際，統(tǒng)籌兼顧成本效益，達(dá)到最佳平衡。以IMO開展行政減負(fù)征詢活動(dòng)為契機(jī)，樹立成本效益意識并貫穿于監(jiān)管機(jī)制，制定更加完善、周詳?shù)拈_箱抽查程序和方式，最大限度地發(fā)揮其震懾功效，打擊各類瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)以及裝箱不當(dāng)行為；在確保安全的前提下，盡可能降低監(jiān)管成本，便利服務(wù)航運(yùn)，從而達(dá)到安全與航運(yùn)兩不誤。

1.5 進(jìn)一步完善監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制

除有關(guān)托運(yùn)人、承運(yùn)人、裝箱人外，出入境檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)、港區(qū)、理貨、倉儲(chǔ)、保險(xiǎn)等都涉及到危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸，因此，各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)高度樹立危險(xiǎn)貨物管理意識，層層把關(guān)，處處設(shè)防，齊抓共管。航運(yùn)界有關(guān)部門之間應(yīng)建立危險(xiǎn)貨物管理熱線聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并設(shè)專門值班制度，一旦發(fā)生有關(guān)危險(xiǎn)貨物管理違章事件能迅速、及時(shí)地相互通知、舉報(bào)，并根據(jù)有關(guān)線索順藤摸瓜、圍追堵截，務(wù)必扣留瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物貨箱于倉庫、港區(qū)、船邊，防止違章闖關(guān)行為得逞。其他諸如提醒服務(wù)制、跟蹤監(jiān)督制、黑名單制度、相互通報(bào)制、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制等均為輔之有效的配套措施，可靈活掌握、綜合運(yùn)用，使之相得益彰。

1.6 努力構(gòu)建航運(yùn)安全文化內(nèi)在機(jī)制

貨物是否為危險(xiǎn)貨物歸責(zé)于托運(yùn)人是否提供確切信息，虛假、失真、錯(cuò)誤的貨物信息可能會(huì)給作業(yè)港區(qū)、載運(yùn)船舶和貨物安全實(shí)際帶來難以挽回的危害或?yàn)?zāi)難以及裝卸費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等的實(shí)際損失，碼頭經(jīng)營人、航運(yùn)公司和供應(yīng)鏈所有相關(guān)利益方及其代理在受理裝箱作業(yè)、托運(yùn)、訂艙等業(yè)務(wù)中應(yīng)避免對托運(yùn)貨的信息被動(dòng)地人云亦云、無所作為，而應(yīng)養(yǎng)成主動(dòng)質(zhì)疑、把關(guān)意識。海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)與有關(guān)部門共同創(chuàng)建一榮俱榮、一損俱損的利害連帶體制，盡可能通過內(nèi)在利益掛鉤機(jī)制促使航運(yùn)界各部門自覺養(yǎng)成對瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)行為的敏感警惕意識，變其被動(dòng)的“要我核實(shí)”為主動(dòng)的“我要審核”，最大限度地堵塞瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)漏洞。同時(shí)，相應(yīng)加大違章處罰力度，增加違法機(jī)會(huì)成本，使之得不償失，以儆效尤。此外，結(jié)合有關(guān)誠信管理制度，對誠信單位人員提供優(yōu)先、快速審批，接受相關(guān)擔(dān)保，免除開箱檢查等便利措施，賞罰分明，獎(jiǎng)?wù)\罰違，從機(jī)制上瓦解僥幸心理和行為。

2 結(jié) 語

綜上所述，以IMO強(qiáng)化貨運(yùn)組件管理為契機(jī)，因勢利導(dǎo)，順勢而為，進(jìn)一步完善海事監(jiān)管措施，提高科技含量，普及危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸知識技能，并寓咨詢服務(wù)于監(jiān)督之中，統(tǒng)籌兼顧管理成本效益，航運(yùn)界各方密切配合，共同構(gòu)建安全文化機(jī)制，多管齊下，綜合治理，開創(chuàng)船載危險(xiǎn)貨物貨箱監(jiān)管工作新局面，為促進(jìn)航運(yùn)貿(mào)易事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。