“建立長(zhǎng)效機(jī)制”才是臨沂破局的關(guān)鍵

楊朝飛

2015年7月2日，《臨沂：治霾選擇題》刊登之后，引發(fā)了輿論及業(yè)界大爭(zhēng)論。在國(guó)家“大氣十條”中期評(píng)估之際，臨沂樣本無(wú)疑提供了多維的角度，可為“大氣十條”進(jìn)一步落實(shí)提供鏡鑒。我們深信，百家爭(zhēng)鳴，中國(guó)環(huán)保才能健康前行。南方周末愿意為不同觀點(diǎn)提供平臺(tái)。本期，兩位環(huán)保系統(tǒng)官員（一為前官員）撰稿各抒己見，他們或認(rèn)為政府需保護(hù)投資人利益，或直陳企業(yè)喊冤無(wú)理。但他們有共同點(diǎn)：臨沂環(huán)保風(fēng)暴源于歷史舊賬，應(yīng)依法追究當(dāng)初決策者。

從道德的制高點(diǎn)來(lái)看，對(duì)違規(guī)排污企業(yè)無(wú)論怎么批評(píng)都不為過。但是從法制的視角來(lái)看，既然是政府招商引資的項(xiàng)目，政府就應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)投資權(quán)益。

各地解決污染問題，不能再僅僅依靠短期的行政命令手段，必須要下決心建立重污染企業(yè)退出的長(zhǎng)效機(jī)制。

臨沂市環(huán)保風(fēng)暴在全國(guó)產(chǎn)生了很大反響。因此，有必要多緯度地深入分析，為環(huán)境保護(hù)探索新的綜合整治途徑。本人認(rèn)為，認(rèn)識(shí)和解讀臨沂市的做法，必須把握好以下要點(diǎn)。

一、臨沂市環(huán)境污染嚴(yán)重，違法排污普遍的根源是多年來(lái)當(dāng)?shù)卣w發(fā)展思想的失誤。過去一些年，臨沂經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但基本走了一條犧牲環(huán)境換取發(fā)展的傳統(tǒng)道路。污染企業(yè)固然負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但是根本責(zé)任仍然在于政府?，F(xiàn)在政府決意拋棄傳統(tǒng)的“先污染后治理”的發(fā)展道路，走綠色發(fā)展和生態(tài)發(fā)展之路的做法是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。但是在不追究當(dāng)初決策者失誤的情況下，只讓污染企業(yè)為過去發(fā)展思路不當(dāng)買單，不僅不利于治理污染，不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型，而且又有失社會(huì)公平。

二、多年積累的環(huán)境問題，不能指望一二年或數(shù)月就解決。多年積累的環(huán)境問題非常復(fù)雜，治污的困難和挑戰(zhàn)也很多。在短時(shí)間內(nèi)不可能拿出最符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的最佳污染治理方案。因此必須要深入調(diào)研，多方論證，廣泛協(xié)調(diào)，才能對(duì)癥下藥。慢工出細(xì)活，慢工出精品，也只有慢工才能減少轉(zhuǎn)型的陣痛和代價(jià)，才能使創(chuàng)造出來(lái)的環(huán)保成果得以鞏固，環(huán)保人士千萬(wàn)要克服急躁情緒。污染嚴(yán)重的地區(qū)，如果能用5至10年徹底根治污染問題，已經(jīng)實(shí)屬不易了。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，過高的目標(biāo)和要求，往往會(huì)事倍功半，適得其反。

三、解決環(huán)境污染時(shí)，一定要注意政策的連貫性，注意保護(hù)投資人的權(quán)益。有人認(rèn)為，不符合環(huán)境保護(hù)要求的投資建設(shè)項(xiàng)目都是不合法的，因此違法排污企業(yè)的投資權(quán)利是不合法的，沒有保護(hù)的必要。這種觀點(diǎn)值得商榷。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，凡是過去經(jīng)政府招商引資落地的企業(yè)都是合法企業(yè)，即使企業(yè)存在著這樣或那樣的違規(guī)現(xiàn)象。從道德的制高點(diǎn)來(lái)看，對(duì)違規(guī)排污企業(yè)無(wú)論怎么批評(píng)都不為過。但是從法制的視角來(lái)看，既然是政府招商引資的項(xiàng)目，政府就應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)投資權(quán)益。企業(yè)當(dāng)初沒有認(rèn)真執(zhí)行環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，或是因?yàn)檎疄榱薌DP增長(zhǎng)，當(dāng)初有意放松環(huán)境監(jiān)管，或是監(jiān)管部門瀆職。千萬(wàn)不能以各種借口，朝令夕改。我們可以及時(shí)糾正錯(cuò)誤的政策，但是不能讓執(zhí)行人為過去的政策失誤承擔(dān)不適當(dāng)?shù)呢?zé)任。

四、一定要發(fā)揮企業(yè)治污的主體作用，由企業(yè)自主提出整治環(huán)境污染的工作方案。企業(yè)的情況是千差萬(wàn)別的，企業(yè)解決污染的途徑也是多樣化的，包括技術(shù)升級(jí)、兼并重組、工程治污、轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷或關(guān)閉等。只有企業(yè)最了解行業(yè)和自身的情況，政府及其部門應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)在治理污染上的選擇權(quán)和決策權(quán)。政府可以對(duì)企業(yè)治污依法行使監(jiān)督權(quán)，但絕不能代替企業(yè)行使治污的決策權(quán)。簡(jiǎn)單的停產(chǎn)整頓和限期治理，往往導(dǎo)致政府代替企業(yè)行使治污決策權(quán)。企業(yè)工程治污是屬于末端治理范疇，而末端治理是不能從根本上解決污染問題的，這并不是解決污染問題的上策。

五、要建立重污染企業(yè)退出的長(zhǎng)效機(jī)制，政府要為企業(yè)治污提供豐富的政策工具。各地解決污染問題，不能再僅僅依靠短期的行政命令手段，必須要下決心建立重污染企業(yè)退出的長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)依法行政和市場(chǎng)配置資源的精神。行政命令手段既是我們現(xiàn)行體制下的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)，可以集中力量辦大事；也是行政管控粗放的源頭，導(dǎo)致了不少毫無(wú)效益的政績(jī)工程、面子工程等。單純依靠行政命令的停產(chǎn)整頓和限期治理，會(huì)給社會(huì)造成巨大財(cái)富損失。如，停產(chǎn)關(guān)閉國(guó)有企業(yè)，將會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失；停產(chǎn)關(guān)閉民營(yíng)企業(yè)，將會(huì)造成個(gè)人財(cái)富流失；商業(yè)銀行將會(huì)大幅度增加死賬呆賬，其結(jié)果最終也要轉(zhuǎn)嫁到存款者的頭上；許多個(gè)人的借款無(wú)法歸還，造成資金鏈的斷裂，殃及更多人群的利益；業(yè)主債權(quán)難以追回，更加劇了資金鏈斷裂的嚴(yán)重后果；業(yè)主不能按時(shí)完成經(jīng)濟(jì)合同，面臨違約對(duì)外、對(duì)內(nèi)賠償?shù)膲毫Γ黄髽I(yè)將會(huì)積壓大量生產(chǎn)資料，造成資源浪費(fèi)；同時(shí)還給社會(huì)帶來(lái)許多就業(yè)、返貧、治安等方面問題。

在全國(guó)范圍，建立重污染企業(yè)退出的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。一是各地應(yīng)當(dāng)主動(dòng)在環(huán)保約談之前，而不是之后，開展重污染企業(yè)調(diào)查，摸清底數(shù)；二是制定重污染企業(yè)退出的規(guī)范和要求，明確退出條件、退出時(shí)限和退出形式。退出形式應(yīng)包括技術(shù)升級(jí)、兼并重組、工程治污、轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷或關(guān)閉等，而不僅僅是工程治污；三是事先告知重污染企業(yè)，尊重企業(yè)自主選擇“退出”的形式；四是政府要為重污染企業(yè)順利退出，制定多樣化的激勵(lì)政策和處罰政策；五是政府或主管部門與企業(yè)平等對(duì)話協(xié)商，簽署相關(guān)環(huán)保契約，相互包容，共同執(zhí)行；六是在此基礎(chǔ)上，制定重污染企業(yè)退出規(guī)劃，廣泛征求意見；七是向社會(huì)公開規(guī)劃，分步實(shí)施，接受社會(huì)監(jiān)督；八是聘請(qǐng)社會(huì)組織開展客觀的第三方評(píng)估，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃、政策等。

六、環(huán)保部門要明確自身的定位，既不能越位，也不能缺位。主要做好如下工作：一是要組織做好相關(guān)的基礎(chǔ)性工作，如政策調(diào)研、環(huán)境監(jiān)測(cè)、技術(shù)評(píng)估等；二是組織推動(dòng)制定有關(guān)規(guī)劃、政策、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范等；三是依法行政，嚴(yán)格監(jiān)督，特別是把住新建項(xiàng)目關(guān)；四是要為政府決策提供技術(shù)支持，也為企業(yè)治污做好咨詢服務(wù)工作；五是認(rèn)真總結(jié)臨沂等地的經(jīng)驗(yàn)，修改完善環(huán)保約談機(jī)制。

（作者為環(huán)境保護(hù)部原總工程師、中國(guó)工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）