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    大氣污染防治修法:請(qǐng)推遲三審

    2015-07-09 18:46:10
    南方周末 2015-07-09
    關(guān)鍵詞:三審防治法全國(guó)人大常委會(huì)

    大氣污染防治法修訂于2015年6月底進(jìn)行了二審。但不少業(yè)界專家認(rèn)為,目前修訂稿問(wèn)題較多,應(yīng)重新全面評(píng)估并大幅度修改。

    常紀(jì)文

    大氣污染防治法修訂于2015年6月底進(jìn)行了二審。一些著名的環(huán)境政策專家,指出修訂稿問(wèn)題太多,難以解決現(xiàn)實(shí)的大氣環(huán)境污染問(wèn)題,令人失望,希望推遲三審,對(duì)稿子予以全面評(píng)估和大幅度修改。

    2015年7月7日,全國(guó)人大法工委行政法室召開(kāi)在京的環(huán)境法學(xué)專家座談會(huì),幾乎與會(huì)的全部環(huán)境法學(xué)專家都對(duì)稿子提出希望大幅修改的意見(jiàn),主要如下:

    一是立法目的與立法思路含糊不清,缺乏靈魂,制度設(shè)計(jì)缺乏實(shí)效性;二是對(duì)大氣污染的現(xiàn)狀與防治對(duì)策把握不到位,立法內(nèi)容比例嚴(yán)重失調(diào);三是對(duì)未來(lái)的大氣污染態(tài)勢(shì)和防治規(guī)律要求缺乏把握,針對(duì)性不強(qiáng);四是區(qū)域污染聯(lián)合防治思路和方法不清晰,制度設(shè)計(jì)不深入;五是經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)的宏觀調(diào)控職責(zé)和制度被忽視,可能導(dǎo)致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象;六是口號(hào)式條款太多,更像政策性文件而不像法律,無(wú)大錯(cuò),也無(wú)大用,缺乏可實(shí)施性;七是對(duì)大氣污染防治的特殊制度、機(jī)制和法律責(zé)任等缺乏全面把握,沒(méi)有新意。

    在會(huì)上,除了一名專家提出希望盡快進(jìn)入三審予以通過(guò)外,其他專家都強(qiáng)烈呼吁推遲三審,重做功課。一些學(xué)者甚至認(rèn)為,按照目前稿子現(xiàn)狀,沒(méi)有必要修訂大氣污染防治法,可以考慮提請(qǐng)全國(guó)人大直接制定全面的、系統(tǒng)的《環(huán)境法典》。可見(jiàn),立法修訂問(wèn)題很嚴(yán)重。

    而全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)科學(xué)院科技政策所所長(zhǎng)王毅對(duì)此反映,全國(guó)人大常委會(huì)在二審中,對(duì)二審稿的看法與專家的意見(jiàn)正相反。但他希望全國(guó)人大法工委能夠重視環(huán)境法學(xué)界的意見(jiàn)。

    立法缺專業(yè)

    專業(yè)界與全國(guó)人大常委會(huì)出現(xiàn)如此大的分歧,問(wèn)題的根源應(yīng)是立法體制問(wèn)題,主要如下:

    一是立法組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)性有欠缺。全國(guó)人大法工委行政法室組織此次大氣污染防治法的修訂。該室曾成功組織了環(huán)保法修訂工作。但大氣污染防治法的專業(yè)性、技術(shù)性要比環(huán)保法強(qiáng)得多,立法難度要大得多。如果繼續(xù)沿用環(huán)保法的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法,不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性,修訂意義不大。另外,正因?yàn)閷I(yè)性、技術(shù)性強(qiáng),全國(guó)人大常委會(huì)委員們未必知曉大氣污染防治的發(fā)展態(tài)勢(shì)、工作格局、防治思路和防治方法。專業(yè)人才缺乏導(dǎo)致的立法質(zhì)量問(wèn)題需引起重視。另外,全國(guó)人大常委會(huì)目前缺乏專業(yè)性輔導(dǎo)機(jī)制。如果不加強(qiáng)專業(yè)性輔導(dǎo),可能導(dǎo)致常委會(huì)委員們出現(xiàn)立法評(píng)判失誤。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求,法治工作必須加強(qiáng)專業(yè)化。

    二是全國(guó)人大常委會(huì)委員們難以參加立法的前端工作,也難以全部知曉各方專家的真實(shí)意見(jiàn)。根據(jù)大氣污染防治法的修訂流程,稿子先由環(huán)保部呈報(bào)國(guó)務(wù)院,再由國(guó)務(wù)院呈報(bào)到全國(guó)人大常委會(huì)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,大部分全國(guó)人大常委會(huì)委員們參與立法的環(huán)節(jié),一般是從一審會(huì)接觸一審稿時(shí)開(kāi)始。這相當(dāng)于菜已大致炒成,再讓評(píng)委們點(diǎn)評(píng)怎么修改再吃,這時(shí)基本已經(jīng)晚了。

    享有立法權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)全體委員或者部分委員應(yīng)當(dāng)全程參與立法,在稿子由國(guó)務(wù)院呈報(bào)給全國(guó)人大常委會(huì)后,一審稿的形成如果讓全體常委們參與有困難,可以考慮讓部分專業(yè)性強(qiáng)的常委們參與。特別是,在征求對(duì)立法稿的各方意見(jiàn)時(shí),應(yīng)當(dāng)安排部分全國(guó)人大常委會(huì)委員們參加,保證立法者的直接知情權(quán)。而事實(shí)是,在京的環(huán)境法學(xué)者普遍指出,這些年來(lái),他們參加過(guò)很多法律的立法意見(jiàn)征求會(huì),卻極難見(jiàn)到全國(guó)人大常委會(huì)委員,參加的只是全國(guó)人大辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。這些工作人員因?yàn)榱⒎üぷ髁看?、時(shí)間緊,大都希望法律早點(diǎn)通過(guò)或者修訂,所以很多專業(yè)意見(jiàn)可能被屏蔽,難以被全國(guó)人大常委會(huì)委員們直接獲悉。 至今看來(lái),大氣污染防治法修訂的意見(jiàn)征求會(huì)議倒是開(kāi)了不少,但是通過(guò)專家的反饋來(lái)看,很多重要意見(jiàn)并沒(méi)有被采納,不僅環(huán)境法學(xué)界的意見(jiàn)仍然非常大,環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)界的很多著名專家意見(jiàn)也非常大。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求,立法工作必須科學(xué)化、民主化,所以全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)立法流程改革工作。?下轉(zhuǎn)第19版

    三是立法任務(wù)重,審議時(shí)間短,立法時(shí)效性和立法質(zhì)量有很大的提升空間。全國(guó)人大常委員會(huì)每年開(kāi)六次會(huì),每次會(huì)議時(shí)長(zhǎng)大多為一周,主要的任務(wù)是審議法律和決定。從目前來(lái)看,每次審議的時(shí)間緊、任務(wù)重,加上每個(gè)專業(yè)性的立法和決定并不是符合大多數(shù)常委會(huì)委員們的專業(yè),所以,緊迫的會(huì)議時(shí)間導(dǎo)致常委們難以細(xì)致審議,不能保證立法和決定審議工作的質(zhì)量。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)委員們大多是兼職,沒(méi)有充分的時(shí)間參與立法,所以一部法律制定或者修訂之后,如無(wú)極特殊的情況,下次修訂一般要等五年、十年,甚至更長(zhǎng)時(shí)間,導(dǎo)致立法制定和修改排隊(duì)的現(xiàn)象嚴(yán)重。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求,改革必須于法有據(jù),法制必須為改革保駕護(hù)航,而滯后的立法難以保證這一點(diǎn),所以全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)立法時(shí)效工作。

    如何改進(jìn)

    關(guān)于如何提高立法組織機(jī)構(gòu)和常委會(huì)委員的專業(yè)性問(wèn)題,建議如下:其一,立法組織機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí),應(yīng)配套相關(guān)的科學(xué)和法律專業(yè)人員,保證立法組織工作的專業(yè)性。其二,加強(qiáng)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法技術(shù)培訓(xùn),如針對(duì)每部法律的制定或者修訂,由全國(guó)人大常委會(huì)邀請(qǐng)法學(xué)專家、相關(guān)專業(yè)的專家和行業(yè)領(lǐng)域代表做輔導(dǎo)報(bào)告。

    關(guān)于如何充分保證全國(guó)人大常委會(huì)委員的立法權(quán)和知情權(quán)問(wèn)題,建議如下:其一,全國(guó)人大形成工作機(jī)制,保證部分常委會(huì)委員全程參與立法,知曉立法全程。在國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)呈報(bào)審議稿后,一審稿的形成應(yīng)當(dāng)吸收專業(yè)性強(qiáng)的常委們參與修改。其二,在征求各方意見(jiàn)時(shí),應(yīng)當(dāng)建立制度,安排部分全國(guó)人大常委會(huì)委員親自到場(chǎng)傾聽(tīng)、交流,并全程錄像,把專家的意見(jiàn)全面、客觀、真實(shí)地反映到審議會(huì)上,使立法能夠用最科學(xué)、最合理的方式解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

    關(guān)于如何提高立法質(zhì)量和時(shí)效的問(wèn)題,建議如下:其一,從目前來(lái)看,讓全國(guó)人大常委會(huì)委員們?nèi)繉?shí)現(xiàn)專職化不太現(xiàn)實(shí),但可以考慮在每個(gè)專委會(huì)增加相關(guān)法學(xué)專業(yè)的全國(guó)人大常委會(huì)專職委員數(shù)量,保證部分專職常委全程參與立法,參與立法意見(jiàn)的征求工作,并建立專職委員與兼職委員的溝通和聯(lián)系機(jī)制,在人大常委會(huì)閉會(huì)期間及時(shí)吸收和反饋兼職委員的意見(jiàn)。只有這樣,才能提高立法共識(shí)的形成效率,提高立法時(shí)效。其二,建立立法輿情機(jī)制,全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期收集各界對(duì)立法的評(píng)論信息,并及時(shí)反饋給全體常委會(huì)委員。只有這樣,立法意見(jiàn)才能客觀、真實(shí)、全面地被全體常委們獲知,立法質(zhì)量才能進(jìn)一步提高。

    (作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng),標(biāo)題和文中小標(biāo)題為編輯自擬)

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