“政府搬家”的算盤

南方周末記者 劉斌 南方周末實(shí)習(xí)生 李岸東

“城市資源的轉(zhuǎn)移，不是單靠政府的力量就可以實(shí)現(xiàn)的。沈陽(yáng)曾經(jīng)把博物館建在南面很遠(yuǎn)的農(nóng)村，最后還是沒(méi)有多少人去?！?/p>

當(dāng)前國(guó)家對(duì)土地控制越來(lái)越嚴(yán)，特別是近年來(lái)禁止黨政機(jī)關(guān)新建大樓，地方政府搬遷的越來(lái)越少。

南方周末記者 劉斌

發(fā)自北京

南方周末實(shí)習(xí)生 李岸東

近年來(lái)的城市化浪潮中，政府機(jī)關(guān)搬家現(xiàn)象，在各地遍地開花。南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)縣市一級(jí)政府機(jī)構(gòu)遷移非常普遍，地市級(jí)政府機(jī)構(gòu)搬遷也有很多，偶爾也有省級(jí)政府駐地搬遷。

在中國(guó)地方以往的治理實(shí)踐中，經(jīng)常用政府機(jī)構(gòu)搬遷當(dāng)做拉動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿，或者是疏解主城區(qū)功能、改善交通擁堵的手段。地方政府機(jī)關(guān)搬遷往往在當(dāng)?shù)卣麄€(gè)發(fā)展戰(zhàn)略的框架之下，其搬遷理由似乎都很有說(shuō)服力。地方政府到底是如何盤算的？搬遷之后的實(shí)際效果又是怎樣？

湖南省政府駐地搬遷之后

喻女士是湖南省長(zhǎng)沙市天心區(qū)居民。她家在市委黨校旁邊，距離如今湖南省政府所在地不到10分鐘車程。

自1999年起，喻女士家就在市委黨校家屬區(qū)里，當(dāng)時(shí)這里非?！敖紖^(qū)”，“周邊都是山和水，也沒(méi)有什么建筑，特別荒涼”。

變化來(lái)自湖南省政府駐地的搬遷。2004年8月13日，國(guó)務(wù)院在給湖南省的批復(fù)中寫明：“同意湖南省人民政府駐地由長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)五一中路遷移至長(zhǎng)沙市天心區(qū)湘府路?！眱蓚€(gè)月后，湖南省政府遷入新址辦公。

“湖南省政府之前靠近袁家?guī)X商圈，是長(zhǎng)沙的CBD和老城區(qū)。省政府新址靠南，更加接近湘潭、株洲?！痹陂L(zhǎng)沙生活近20年的李先生說(shuō)。

湖南省政府遷址后，一些變化慢慢發(fā)生。一是商業(yè)地產(chǎn)逐漸增多，以前市委黨校附近只有小飯館，省政府來(lái)之后立刻開了一個(gè)大飯店；二是日常生活便利。之前喻女士要去最近的超市，也要坐上半小時(shí)公交車，現(xiàn)在走到附近的超市只要十多分鐘。

但對(duì)普通長(zhǎng)沙人來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在提到省政府還是會(huì)覺(jué)得是郊區(qū)?！澳沁吋揖叱峭Χ嗟??！崩钕壬嬖V南方周末記者，“不過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，醫(yī)院學(xué)校超市商場(chǎng)什么都有。”

除了生活便利很多，讓省政府周邊居民感受最直接的是房?jī)r(jià)飛漲。“我家以前住的是市委黨校的老房子，”喻女士說(shuō)，“省政府搬過(guò)來(lái)后，周圍樓盤越來(lái)越多，地價(jià)也明顯上漲。2008年，家里就把之前的房子賣了，賺了一筆?！?/p>

遷址之初，湖南省宣稱搬遷目的是加快長(zhǎng)（沙）、株（洲）、（湘）潭三市融合的步伐。遷到新址后，湖南省政府新機(jī)關(guān)院距市中心約8公里，同時(shí)也將長(zhǎng)沙與株洲和湘潭的距離直接縮短。

不過(guò)，省政府旁邊的普通市民很難體會(huì)到長(zhǎng)株潭一體化的進(jìn)展，他們只關(guān)心跟自己生活最相關(guān)的部分?！斑@邊生活越來(lái)越方便，未必全是因?yàn)槭≌徇w所致。城市化發(fā)展也是重要原因，因?yàn)樾率≌畺|南方有紅星商圈慢慢擴(kuò)張?！庇髋空f(shuō)。

“西安北郊 過(guò)去是村莊， 現(xiàn)在都是高樓大廈”

為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化自己搬家的省級(jí)行政機(jī)關(guān)畢竟還是少數(shù)。更多情況是，一個(gè)城市的行政機(jī)構(gòu)出于本地發(fā)展的綜合考量而將辦公地點(diǎn)遷移。

西安便是一個(gè)例證。2006年4月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)函（2006）29號(hào)文件提出：同意西安市人民政府駐地由西安市蓮湖區(qū)西華門大街遷至西安市未央?yún)^(qū)鳳城八路。

西安市政府本來(lái)位于西安城墻圈內(nèi)中心地帶，為什么要搬去北郊？“我覺(jué)著跟北京面臨的問(wèn)題相似，”西安媒體人周欣（化名）告訴南方周末記者，“之前市政府在市中心，周邊交通非常擁堵。而且政府辦公場(chǎng)所也不夠大?！痹缭?003年，西安市委、市政府就“是否搬遷”向市民公開征詢意見，城區(qū)交通擁堵成為推薦搬遷的首個(gè)理由。

陜西省城市經(jīng)濟(jì)文化研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張寶通此前對(duì)媒體表示，老市府位于城區(qū)中心位置，因行政駐地的帶動(dòng)效應(yīng)，老城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已到飽和的狀態(tài)，且與古城歷史遺存的保護(hù)和城市旅游發(fā)展相矛盾。而西安東郊和西郊已大量開發(fā)，人居密集，唯有北郊是一張“白紙”。

2011年3月1日，位于西安市北郊鳳城八路的新市府全面投入使用。之后眾多利好消息接踵而至：位于北郊的西安高鐵站2011年運(yùn)行；西安市教育局負(fù)責(zé)人也透露，將西師附小搬遷到鳳城七路附近，提升北郊的教育資源配置；2015年5月，西安市中醫(yī)醫(yī)院遷至北郊并正式營(yíng)業(yè)。

在行政強(qiáng)力推動(dòng)下，西安北郊的基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯提升。“北郊過(guò)去是村莊，現(xiàn)在都是高樓大廈?！币晃唤咏靼彩姓娜耸扛嬖V南方周末記者，他過(guò)去走的路都是土路，“現(xiàn)在面貌完全不一樣了”。

然而在西安經(jīng)商的孟先生眼里，“買房子還是去南邊?！彪m然北郊的商業(yè)發(fā)展迅速，已有眾多商業(yè)品牌進(jìn)駐，但是孟先生發(fā)現(xiàn)，“商業(yè)地產(chǎn)去是去了，但是去的人太少，只有未央路一條街還比較繁華?！?/p>

更關(guān)鍵的是，西安企業(yè)大多集中于南部高新區(qū)以及曲江新區(qū)，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是生活便利程度，南部明顯高出一籌。接受南方周末記者采訪的幾位西安市民都在南部居住，孟先生只是去北郊市政府大樓辦過(guò)一兩次事，“感覺(jué)里面很豪華”；生活在西安多年的媒體人周欣則說(shuō)，“如果不是去北郊高鐵站坐火車，一般也不會(huì)去那邊。”

“行政機(jī)關(guān)搬遷大多是為了城市新區(qū)開發(fā)，也有很多理論支撐?！遍L(zhǎng)期關(guān)注城市發(fā)展、曾為沈陽(yáng)策劃操辦“亞洲體育節(jié)”的寧湘?zhèn)ジ嬖V南方周末記者，“城市資源的轉(zhuǎn)移，不是單靠政府的力量就可以實(shí)現(xiàn)的。沈陽(yáng)曾經(jīng)把博物館建在南面很遠(yuǎn)的農(nóng)村，最后還是沒(méi)有多少人去?！?下轉(zhuǎn)第5版

“找不著地方， 就像迷宮一樣”

與大多數(shù)政府機(jī)關(guān)權(quán)衡已久之后搬遷不同，山東濟(jì)南市政府遷出市中心似乎是“無(wú)心插柳”。

2009年，濟(jì)南市承辦第十一屆全運(yùn)會(huì)。為此濟(jì)南市在經(jīng)十東路修建了龍奧大廈，作為全運(yùn)會(huì)的新聞中心和指揮中心。全運(yùn)會(huì)結(jié)束后，濟(jì)南市委和市政府陸續(xù)搬進(jìn)龍奧大廈，作為集中辦公場(chǎng)所。

“建龍奧大廈前肯定有這個(gè)打算?！标P(guān)于濟(jì)南市政府搬遷的原因，一位接近政府的相關(guān)人士對(duì)南方周末記者解釋，“以前濟(jì)南老市委市政府，包括其他局都是分散辦公，而且市委市政府的樓很小。搬遷之后，原址當(dāng)做濟(jì)南市的審批中心，因?yàn)楸緛?lái)的審批中心是租來(lái)的房子。”

濟(jì)南市政府有43個(gè)工作部門（如發(fā)改委、教育局等）、10個(gè)直屬事業(yè)單位（如市政公用局、園林綠化局、史志辦等），基本已全部集中到龍奧大廈辦公。只有公安局、農(nóng)業(yè)局、交通局、房管局、城管局、防空辦等7個(gè)部門尚未入駐。市政府大約有86.8%的部門集中在此辦公。

“政府搬到那邊去的好處是可以集中辦公，辦事方便，一個(gè)樓上都可以辦完?！鄙鲜鼋咏鼭?jì)南市政府的人士說(shuō)，“那里有不少大會(huì)議室。開個(gè)大會(huì)，各個(gè)單位不用動(dòng)車，下樓就可以開會(huì)?！?/p>

濟(jì)南市政府搬家沒(méi)多久，網(wǎng)上就有人爆出濟(jì)南市擁有“最奢華政府大樓”，非議之聲不絕于耳。單從數(shù)據(jù)看，龍奧大廈算得上氣勢(shì)非凡，據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，龍奧大廈建筑面積37萬(wàn)平米，造價(jià)40億，里面走廊周長(zhǎng)為1公里，有40多部電梯，光電話和電腦信息點(diǎn)插座就有45000個(gè)。龍奧大廈是世界第二、亞洲第一的單體建筑，且是全國(guó)最大的政府大樓。

“官方對(duì)集中辦公的統(tǒng)一口徑是提高效率，但作為濟(jì)南市民，我覺(jué)得大樓太大了，大到你找不到門、找不到單位?！遍L(zhǎng)期關(guān)注濟(jì)南城市發(fā)展的媒體人士顏路（化名）告訴南方周末記者，“我有同事去辦過(guò)事，非常麻煩，找不著地方，像迷宮一樣。有些門和通道還不讓過(guò)，非常不利于老百姓辦事，衙門化了?！?/p>

遠(yuǎn)離市中心的龍奧大廈，雖然方便了政府辦公，但增加了老百姓辦事成本。據(jù)《生活日?qǐng)?bào)》2012年報(bào)道，每天到龍奧大廈辦事的人特別多，不少辦事的人需要排隊(duì)，抱怨“門難進(jìn)”。因?yàn)槲挥谑兄行牡男姓徟?wù)中心面積有限，權(quán)限不足，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率只有40%，大多數(shù)事項(xiàng)還得跑到龍奧大廈辦。據(jù)測(cè)算，從市區(qū)的老政府到新政府正常要花四五十分鐘，堵車時(shí)需要一個(gè)小時(shí)以上。

對(duì)于濟(jì)南市的主政者來(lái)說(shuō)，將市委市政府集中一起辦公只是目的之一，更遠(yuǎn)大的理想是帶動(dòng)濟(jì)南東部發(fā)展。濟(jì)南市民中流傳一種說(shuō)法“住南不住北，住東不住西”，“濟(jì)南一直在往東，也就是往龍奧大廈那個(gè)方向發(fā)展，往西發(fā)展就發(fā)展不動(dòng)?！睗?jì)南媒體人士顏路透露。

濟(jì)南市政府搬遷后，吸引大批機(jī)關(guān)和國(guó)企跟進(jìn)。短短幾年，山東省國(guó)資委、省檢察院，及一些大型企業(yè)總部已經(jīng)或即將向東部遷移。一些保險(xiǎn)公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域總部也向東部遷移。此外，山東省最好的醫(yī)院之一省立醫(yī)院也建了一個(gè)東院，山東建筑大學(xué)也搬到了東部。

龍奧大廈周邊的房?jī)r(jià)也應(yīng)聲上漲。據(jù)百度樂(lè)居顯示，濟(jì)南商品房2015年6月的均價(jià)是每平方米8225元，而奧體片區(qū)的均價(jià)是每平方米10160元。

“濟(jì)南市政府所在地還不算中心?！痹诟咝聟^(qū)工作的小朱看來(lái)，東部人口更集中的地方還是高新區(qū)，“高新區(qū)在龍奧片區(qū)的南部，那里集中了大量企業(yè)和住宅?！?/p>

隨著濟(jì)南市的擴(kuò)張，越來(lái)越呈現(xiàn)不同區(qū)域都有一個(gè)中心的情況，“像市中區(qū)還是老城的中心，東部的中心在高新區(qū)。”小朱覺(jué)得，市政府附近的住宅很高檔，“那邊周圍有山，環(huán)境好。我們這房?jī)r(jià)七八千，但是工作方便，居住人口比那邊多很多”。

濟(jì)南市人口并沒(méi)有隨著政府向它周圍靠攏，無(wú)論是濟(jì)南市政府的公務(wù)員，還是在其附近工作的國(guó)企員工，大多數(shù)仍居住在市區(qū)，每天乘車往返?！澳沁呏挥修k公設(shè)施，生活設(shè)施很少，大家上下班都要從市區(qū)走，所以整個(gè)經(jīng)十路非常堵?！睗?jì)南媒體人顏路透露：龍奧片區(qū)的問(wèn)題是沒(méi)有學(xué)校、飯店、超市，“除了單位內(nèi)部有餐廳，外面基本找不到生活輔助的店面”。

上述接近政府的人士也承認(rèn)：“那邊不是商業(yè)中心，應(yīng)該是政治中心，周圍沒(méi)有大型購(gòu)物的地方。配套基礎(chǔ)設(shè)施很一般。”

“發(fā)展新區(qū)的構(gòu)思， 往往出自 強(qiáng)勢(shì)政府的自信”

在寧湘?zhèn)タ磥?lái)，“政府直接發(fā)展新區(qū)的構(gòu)思，往往都是出于強(qiáng)勢(shì)政府的自信。許多政府機(jī)關(guān)搬離老城區(qū)后，生活也不方便，新建的配套設(shè)施往往都跟不上?！?/p>

同時(shí)，城市發(fā)展受主政者的思維影響極大。更重要的是，地方每一屆領(lǐng)導(dǎo)上任之后想法千差萬(wàn)別，“今天這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)想往東發(fā)展，新來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)又想往西，政策總是游移不定?！睂幭?zhèn)ジ嬖V南方周末記者，“沈陽(yáng)多年來(lái)就有市政府搬遷的傳言，但一直沒(méi)有動(dòng)。其實(shí)，城市的發(fā)展最終要受各種利益的制約，遷移往往帶來(lái)巨大的成本。沈陽(yáng)遷移比較成功的是大學(xué)，大學(xué)有主動(dòng)搬遷的動(dòng)機(jī)，地方大了，學(xué)生數(shù)量可以迅速增加?！?/p>

如果仔細(xì)梳理全國(guó)各地的發(fā)展思路，許多城市都有靠政府搬家?guī)?dòng)新區(qū)的想法。2011年1月，海南省?？谑行滦姓行膯⒂?，包括海口市委、市人大、市政府部分機(jī)構(gòu)、市政協(xié)等部門，都遷往濱海大道長(zhǎng)濱路的新辦公區(qū)。有關(guān)人士表示，新辦公區(qū)的建設(shè)是貫徹?？谑小拔魍亍卑l(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，“以行政中心建設(shè)為突破口，帶動(dòng)教育和高科技產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、旅游度假功能區(qū)建設(shè)，從而全面加快西海岸新區(qū)建設(shè)。”

不少地方政府甚至多次搬家。2014年5月，福建省政府正式批復(fù)《關(guān)于南平市行政區(qū)劃調(diào)整的請(qǐng)示》，并同意“南平市政府駐地由南平市延平區(qū)八一路439號(hào)，遷至南平市建陽(yáng)區(qū)南林大街36號(hào)”——這已經(jīng)是南平市政府過(guò)去45年來(lái)第三次搬家了。

2013年8月，湖北仙桃政府機(jī)關(guān)在20年內(nèi)第二次搬家，仙桃政府斥巨資南遷引發(fā)廣泛議論。據(jù)《中國(guó)廣播網(wǎng)》報(bào)道，仙桃市政府新大樓總投資1.5億元，舊樓只用了不到20年，已經(jīng)被賣了出去。仙桃市幾乎所有的行政單位都將以這種賣舊樓建新樓的形式陸續(xù)搬遷到新區(qū)。

“有些地方搬得有點(diǎn)頻繁了，這是對(duì)政府搬遷模式的過(guò)度使用。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄭國(guó)告訴南方周末記者，“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，這種模式（對(duì)促進(jìn)城市發(fā)展）的影響越來(lái)越弱?！?/p>

上世紀(jì)90年代，此類模式在中國(guó)地方使用得較為頻繁，許多政府都是在那時(shí)遷到新區(qū)。

“青島在1990年代把政府從老城區(qū)搬遷到浮山，現(xiàn)在的五四廣場(chǎng)旁邊，帶動(dòng)了城市的發(fā)展?！痹卩崌?guó)看來(lái)，地方政府之所以集中在那時(shí)搬遷，一是1990年代是中國(guó)城市化、工業(yè)化最快的時(shí)期，城市快速擴(kuò)張；二是土地財(cái)政。中國(guó)土地使用制度從1990年代改革，特別是中央和地方實(shí)施分稅制后，土地財(cái)政在地方收入中占更高比重，地方政府便通過(guò)土地開發(fā)來(lái)增加收入。

某種程度上說(shuō)，地方政府的開發(fā)新區(qū)熱潮以及政府搬遷，都是為了配合土地財(cái)政。況且當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)土地管控相對(duì)寬松，致使政府搬遷的現(xiàn)象在全國(guó)交替上演。

如今，國(guó)家對(duì)土地控制越來(lái)越嚴(yán)，特別是近年來(lái)禁止黨政機(jī)關(guān)新建大樓，地方政府搬遷的越來(lái)越少。濟(jì)南市一位政府官員就曾對(duì)媒體透露，2007年9月龍奧大廈完工后，恰逢中央嚴(yán)禁各地新建辦公樓及各種名目的樓堂館所，因此竣工后閑置封存了將近一年的時(shí)間。

從以往實(shí)踐案例中看，政府搬遷未必一定能夠帶動(dòng)城市發(fā)展?！吧钲凇⑶鄭u成功了，鄂爾多斯則是很典型的失敗?！敝袊?guó)人民大學(xué)副教授鄭國(guó)說(shuō)，“城市發(fā)展有集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，沒(méi)有達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，城市是需要集中的，此時(shí)把政府搬到郊區(qū)就會(huì)出問(wèn)題；如果城市規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大了，需要建新城、新區(qū)，此時(shí)把政府搬遷出去是有利于調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)的?！?/p>

除此之外，一個(gè)城市的發(fā)展速度對(duì)“政府搬家”能否見效也很重要?！罢诎徇w中首先要解決投資的問(wèn)題，需要一大筆錢。如果城市處在緩慢發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)不景氣，這時(shí)遷出去，投資是比較困難的?！编崌?guó)對(duì)南方周末記者強(qiáng)調(diào)，“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，政府搬遷出去，投資能夠跟上，效果很快就出來(lái)了?！?/p>