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    關(guān)于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的思考

    2015-07-07 17:53:48苑輝
    中國(guó)經(jīng)貿(mào) 2015年8期
    關(guān)鍵詞:政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制

    苑輝

    【摘 要】2014年12月31日,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》(國(guó)發(fā)201463號(hào)),這標(biāo)志著我國(guó)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革正式啟動(dòng)。根據(jù)改革的實(shí)施步驟,到2020年將基本建成具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,推行政府成本會(huì)計(jì),全面開展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作,并制定相應(yīng)公開制度。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革,可以預(yù)見是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期,但只要各級(jí)政府積極配合,逐步推進(jìn)改革的實(shí)施,就一定能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。本文立足于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的任務(wù)和意義,首先分析了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的必要性及其優(yōu)勢(shì)特點(diǎn),然后闡述我國(guó)目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告的現(xiàn)狀及其不足,最后討論了對(duì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的思考,并形成結(jié)論,在目前的一段時(shí)期,應(yīng)該是權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)象,隨著試編范圍的擴(kuò)大,對(duì)顯現(xiàn)出的問(wèn)題及時(shí)解決,必將加快改革的進(jìn)程。

    【關(guān)鍵詞】權(quán)責(zé)發(fā)生制;政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告;政府會(huì)計(jì)

    2014年12月31日,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》(國(guó)發(fā)201463號(hào))正式公布。明確改革主要任務(wù)是:建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。改革的意義重大,是對(duì)現(xiàn)有政府報(bào)告制度的革命性改進(jìn),準(zhǔn)確且細(xì)化了政府財(cái)務(wù)信息,彌補(bǔ)了現(xiàn)有報(bào)告制度的不足,提高了政府公信力,更有助于遏制盲目決策。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是以政府的財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容、以財(cái)務(wù)報(bào)表為主要形式、全面系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)受托責(zé)任的綜合報(bào)告,主要包括政府的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表及其明細(xì)數(shù)據(jù)表,相關(guān)報(bào)表附注等。

    我國(guó)目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度仍是以預(yù)決算報(bào)告制度為主,以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ),主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況,在反映預(yù)算收支狀況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)的發(fā)展,政府參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)種類越來(lái)越多,僅實(shí)行預(yù)決算報(bào)告制度,無(wú)法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府年度內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用情況,不利于政府的資產(chǎn)管理,不利于提升運(yùn)行效率和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),難以滿足建立現(xiàn)代政府會(huì)計(jì)制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化管理的要求。因此,必須實(shí)施政府會(huì)計(jì)改革,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,建立全面準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

    一、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立的必要性

    伴隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化改革,財(cái)政管理方面也不斷優(yōu)化,如2002年推行了政府部門收支兩條線,2003年實(shí)施了政府采購(gòu)制度,2007年實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制等等,原有的政府部門預(yù)決算報(bào)告制度已不能滿足各方需求,那么將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中來(lái)已成為必然。

    1.國(guó)家財(cái)政制度建設(shè)的精神導(dǎo)向

    黨的十八屆三中全會(huì)提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政務(wù)綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。2014年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“圍繞建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,研究制定政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南”。相關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到有些地方政府大規(guī)模舉借債務(wù),財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加大,但從財(cái)務(wù)報(bào)表中并不能體現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)信息,只有完善了政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,才能準(zhǔn)確獲知政府的資產(chǎn)負(fù)債及運(yùn)行成本情況,從而確保國(guó)家財(cái)政安全。這正是編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的重要原因。

    2.社會(huì)各屆需要政府公開更多財(cái)務(wù)信息

    在當(dāng)今信息社會(huì),政府部門掌握了大量非常寶貴的信息資源,可能對(duì)社會(huì)主體的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。公開政府信息,尤其是財(cái)務(wù)信息,讓社會(huì)各主體充分利用這些信息資源,有助其生存發(fā)展,這也是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。政府公開財(cái)務(wù)信息的重要途徑是公開具有實(shí)際意義的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。目前,我國(guó)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告方面尚沒有較高的公開性,因此需要建立完善的財(cái)務(wù)制度和披露制度來(lái)規(guī)范政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告,以便為信息需求者使用。

    3.實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

    經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,經(jīng)濟(jì)建設(shè)的好壞要通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)反映,可見,財(cái)務(wù)報(bào)告制度關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府作為各項(xiàng)公共資源的統(tǒng)籌者,有責(zé)任有能力建立清晰準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)報(bào)告制度,不僅反映當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的程度,而且更重要的是反映今后的發(fā)展趨勢(shì),并對(duì)可能蘊(yùn)含的危機(jī)信息建立預(yù)警機(jī)制,這正是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的必要性所在。

    二、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的優(yōu)勢(shì)

    1.履行公共受托責(zé)任,接受公共監(jiān)督

    政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)是通過(guò)建立健全的財(cái)務(wù)管理制度,全面反映政府綜合財(cái)務(wù)狀況,最終為使用者提供決策依據(jù),以解脫政府的受托責(zé)任。其實(shí)質(zhì)就是滿足信息使用者的需要,同時(shí),通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告,也可以起到公民監(jiān)督政府的作用。權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能夠反映政府履行責(zé)任的狀況,其通過(guò)統(tǒng)一的制度要求來(lái)規(guī)范報(bào)告的內(nèi)容,使公眾對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向有所了解,更有助于提高公信力。

    2.規(guī)范政府債務(wù)管理,建立良好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

    政府債務(wù)是國(guó)家財(cái)政收入來(lái)源的重要組成部分,但隨之會(huì)產(chǎn)生的是還債的壓力。目前并沒有明晰的數(shù)據(jù)表明政府債務(wù)數(shù)額,尤其是地方政府債務(wù),各種投融資平臺(tái)五花八門,亂象叢生。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制后,雖不能起到立竿見影的效果,但必將有助于規(guī)范債務(wù)管理,防范被掩蓋的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的規(guī)范管理,定會(huì)形成良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

    3.全面反映政府財(cái)務(wù)狀況

    通過(guò)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告,收入支出數(shù)據(jù)將不再是以現(xiàn)金收付為基礎(chǔ),而是按權(quán)責(zé)發(fā)生制要求進(jìn)行核算,將更加全面準(zhǔn)確,政府報(bào)告將以高度透明的方式呈現(xiàn)出來(lái),將更準(zhǔn)確的反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況,從而有利于報(bào)表使用者準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)做出準(zhǔn)確判斷。

    三、我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的現(xiàn)狀

    1.收付實(shí)現(xiàn)制下非現(xiàn)金交易不予記錄

    收付實(shí)現(xiàn)制下,只核算與貨幣資金交易相關(guān)的信息,非現(xiàn)金交易不予記錄,這樣就不能全面反映在某一特定會(huì)計(jì)期間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其結(jié)果,每個(gè)期間政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本及其產(chǎn)出的效率水平也無(wú)法合理計(jì)量。因而就無(wú)法有效對(duì)政府收支進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià),也不利于優(yōu)化公共資源配置,提高政府內(nèi)部管理效率。

    2.不能全面反映政府負(fù)債規(guī)模

    按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定,“負(fù)債是一級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量、需以資產(chǎn)償付的債務(wù)。包括應(yīng)付及暫收款項(xiàng)、按法定程序及核定預(yù)算舉借的債務(wù)等”,現(xiàn)有的財(cái)務(wù)報(bào)表中只有用現(xiàn)金實(shí)際清償負(fù)債時(shí),才會(huì)確認(rèn)支出,因此沒有反映政府所承擔(dān)債務(wù)的詳細(xì)數(shù)據(jù),如承擔(dān)借款的未來(lái)還本付息的負(fù)擔(dān),不良資產(chǎn)的壞賬等,重要債務(wù)信息往往被忽略或遺漏。

    3.無(wú)法做出真正的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告

    我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中,總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)各自有一套會(huì)計(jì)報(bào)表,且各類報(bào)表自成體系,不能直接合并形成政府整體的“資產(chǎn)負(fù)債表”和“收入支出表”,只能做到簡(jiǎn)單匯總,而不是合并形成總表。因此到目前還沒有一份真正意義上的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

    4.沒有真實(shí)地反映政府的運(yùn)營(yíng)成本和運(yùn)營(yíng)績(jī)效

    收付實(shí)現(xiàn)制下無(wú)法客觀體現(xiàn)政府的運(yùn)營(yíng)成本,從而不能真實(shí)的對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。績(jī)效考核需要對(duì)資源的使用及結(jié)果完整的聯(lián)系起來(lái),但收付實(shí)現(xiàn)制中僅將實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金收支的款項(xiàng)進(jìn)行管理。比如計(jì)算公共服務(wù)成本時(shí)只根據(jù)實(shí)際支出款項(xiàng)而得,而其磨損折舊部分不予考慮,這就導(dǎo)致成本核算的不真實(shí)性以及隨之而來(lái)的績(jī)效考核的不準(zhǔn)確。

    5.沒有包含審計(jì)報(bào)告,政府財(cái)務(wù)報(bào)告的可信度不高

    目前在完成預(yù)決算制度過(guò)程中,政務(wù)財(cái)務(wù)報(bào)告雖然經(jīng)過(guò)了層層審批,但在實(shí)務(wù)操作中,還是暴露了很多問(wèn)題,如審批不嚴(yán),預(yù)算執(zhí)行混亂,年底突擊花錢等。國(guó)家審計(jì)署每年都審計(jì)出高達(dá)幾十億的違規(guī)資金,嚴(yán)重降低了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。從報(bào)告使用者角度考慮,政府財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)構(gòu)客觀公正的鑒定之后,才更具有真實(shí)有效性。

    四、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的思考

    1.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制

    收付實(shí)現(xiàn)制下,記錄收入支出是以現(xiàn)金的收付為基礎(chǔ)的,實(shí)際收到現(xiàn)金時(shí)計(jì)入收入,現(xiàn)金付出時(shí)計(jì)入支出,因此造成了負(fù)債不能夠全面反映的現(xiàn)象。進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革后,凡是在本期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的預(yù)期經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的流入,不論其款項(xiàng)是否收到,都應(yīng)作為本期的收入,已經(jīng)發(fā)生的預(yù)期經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的流出,不論其款項(xiàng)是否付出,都應(yīng)作為本期的支出處理。反之,不屬于本期間的收入或支出,即使其款項(xiàng)在本期已經(jīng)收到或付出,也不應(yīng)作為本期的收入和費(fèi)用處理??梢钥闯?,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制后從整體上反映了一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的收支匹配情況。

    2.構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系

    政府會(huì)計(jì)內(nèi)容包括三部分,概括起來(lái)可稱為“一項(xiàng)制度,兩個(gè)體系”即:政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、政府會(huì)計(jì)制度體系和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為政府會(huì)計(jì)的主要內(nèi)容之一,目前還沒有形成比較完善的制度,政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)由一套財(cái)務(wù)報(bào)表及其附注構(gòu)成,財(cái)務(wù)報(bào)表是核心,其核算基礎(chǔ)是權(quán)責(zé)發(fā)生制,旨在關(guān)注政府的整體資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效。政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為政府會(huì)計(jì)在一定期間的最終成果,應(yīng)完整反映政府的財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)狀況,應(yīng)對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn),有助于解脫政府公共受托責(zé)任,滿足人民大眾等利益相關(guān)者的信息需要。

    3.完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度

    政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)接受客觀公正的審計(jì),在此基礎(chǔ)上對(duì)其分析才具有現(xiàn)實(shí)意義。政府編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告,社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)等使用政府財(cái)務(wù)報(bào)告,使用與提供政府財(cái)務(wù)報(bào)告的立場(chǎng)不同,其內(nèi)容的真實(shí)性和可靠性可能會(huì)受到質(zhì)疑,這時(shí)可以借鑒企業(yè)的經(jīng)驗(yàn),開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。審計(jì)機(jī)構(gòu)以公正、獨(dú)立的身份介入,對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行全面審計(jì),對(duì)其數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進(jìn)行核實(shí),提供客觀、公正的鑒證報(bào)告,使政府財(cái)務(wù)報(bào)告更具可信度和可靠性,保證其披露內(nèi)容的真實(shí)、準(zhǔn)確、全面。

    4.建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告的公開制度

    權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告不僅能夠全面系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況,滿足社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)督政府的信息需求,還有利于提升政府運(yùn)營(yíng)績(jī)效及評(píng)價(jià),為各級(jí)政府相關(guān)部門的決策提供信息,因此應(yīng)鼓勵(lì)各級(jí)政府公開財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容和范圍,不斷完善對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,逐步增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家和政府的信心和支持力度,保證財(cái)務(wù)報(bào)告改革成效。但應(yīng)做好推行公開工作的基礎(chǔ)工作,避免造成數(shù)據(jù)重復(fù)或丟失造成信息混亂。

    五、結(jié)束語(yǔ)

    建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度勢(shì)在必行,但在較長(zhǎng)階段中,仍是逐步深入,逐步細(xì)化,逐步擴(kuò)大試編范圍的探索過(guò)程。各級(jí)政府部門應(yīng)提高重視程度,認(rèn)真編制,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決,力求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確,不虛增虛減會(huì)計(jì)事項(xiàng)。隨著試編范圍的擴(kuò)大,對(duì)顯現(xiàn)出的問(wèn)題及時(shí)解決,必將推動(dòng)改革的進(jìn)程,完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

    參考文獻(xiàn):

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    [5]杜思璇.權(quán)責(zé)發(fā)生制在我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的應(yīng)用[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014年第53期:6.

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