淺析新型城鎮(zhèn)化的核心及實現(xiàn)途徑

張宏偉

摘要：城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，但其實質(zhì)應該是“人的城鎮(zhèn)化”?！叭说某擎?zhèn)化”包括兩個方面的含義。一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移；二是實現(xiàn)遷移人口的“市民化”。在我國城鎮(zhèn)化建設過程中小城鎮(zhèn)將發(fā)揮越來越重要的作用。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；市民化

一、新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”

城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，但其實質(zhì)是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中提出的“人的城鎮(zhèn)化”。我國對城鎮(zhèn)化的認識經(jīng)歷了一個從“土地城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”的曲折的過程。

80年代以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，但無論是政府還是學術(shù)界，更多的還是關(guān)注城鎮(zhèn)化的外在形式。因此，我國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，其結(jié)果是使我國城鎮(zhèn)化走上了一條外延擴張的路子，浪費了大量的資源。這使得我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式在進入21世紀以來已經(jīng)成為影響我國全面建成小康社會，成功實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的主要障礙之一。因此，城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

未來城鎮(zhèn)化應以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年9月16日，李克強在主持召開的推進新型城鎮(zhèn)化建設試點工作座談會上也再次強調(diào)新型城鎮(zhèn)化的核心在寫好“人”字，也就是說人的城鎮(zhèn)化才是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)含義。

二、小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的作用

改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供了廣闊的就業(yè)空間。但近幾年來，我國大城市、特大城市的門檻也越來越高，中小城市和小城鎮(zhèn)將成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的主體區(qū)域，因此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》特別提出了有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

小城鎮(zhèn)建設在我國新型城鎮(zhèn)化建設中的作用主要有四個方面。

第一，小城鎮(zhèn)可以成為人的城鎮(zhèn)化的主要載體。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，目前大城市、特大城市的門檻也越來越高，中小城市和小城鎮(zhèn)將成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的主體區(qū)域，這在發(fā)達國家很明顯，例如德國70%的人口不是住在城市，而是住在小城鎮(zhèn)，住戶大部分不是農(nóng)民，而是市民。

第二，小城鎮(zhèn)的建設更利于四化同步，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動農(nóng)村發(fā)展。小城鎮(zhèn)最能促進農(nóng)民就地就業(yè)，并為農(nóng)民提供大量的公共服務和商業(yè)服務。

第三，小城鎮(zhèn)的建設更有利于科學布局。從全國的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)來講，小城鎮(zhèn)非常有利于我們國家城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)健康發(fā)展。我國這幾十年的城鎮(zhèn)化建設是越來越向大城市化發(fā)展，越來越向東部沿海集中，而且這個趨勢在加劇，發(fā)展小城鎮(zhèn)就利于緩解這個問題。一些城鎮(zhèn)化不太發(fā)達的中西部省份可以依靠特色小城鎮(zhèn)的建設，從而帶動全省整體的提高，小城鎮(zhèn)有利于我國城鎮(zhèn)化建設的結(jié)構(gòu)均衡。

第四，小城鎮(zhèn)的建設更加有利于文化傳承。小城鎮(zhèn)比大城市在文化保護、傳承方面更有優(yōu)勢，因為小城鎮(zhèn)小，容易整體保護，容易真實性保護，受外來文化沖擊也小。

三、實現(xiàn)小城鎮(zhèn)“人的城鎮(zhèn)化”的途徑

從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和李克強總理的講話中可以看出，“人的城鎮(zhèn)化”包括兩個方面的含義。一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移；二是實現(xiàn)遷移人口的“市民化”。

（一）農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移

目前我國的農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移人口主要由兩部分組成，一是過去農(nóng)村外出打工的人員在最近的幾年大量返回原中心鎮(zhèn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)；另一部分是這幾年直接從村里到鎮(zhèn)里發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。

1.是外出打工的農(nóng)民返回原中心鎮(zhèn)以實現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化

自2003年末和2004年初以來，在珠江三角洲、閩東南、浙東南等主要的農(nóng)民工用工地區(qū)出現(xiàn)了勞動力供給短缺的現(xiàn)象，也就是我們常說的“民工荒”現(xiàn)象，2005年“民工荒”開始在全國蔓延.僅珠三角地區(qū)被報道缺工200萬，90%的企業(yè)都缺工，企業(yè)普遍缺工在30%—40%，即使企業(yè)到輸出地和其他地區(qū)招工，缺工問題仍然得不到緩解。和最初的“民工荒”不同，2007年的基層勞動力短缺，已經(jīng)由東南沿海蔓延到北方內(nèi)陸，從東部擴展到中部乃至全國，從暫時的缺工變成了長期的趨勢。

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？除了一部分是受到金融危機的影響，最主要的原因還是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》所提到的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后的問題。

農(nóng)民工大多處于我國社會的中等偏下階層與底層階層，他們?nèi)狈φ钨Y源、人力（教育）資源與經(jīng)濟資源，缺乏參與中國主流社會生活的機會，按照社會學的術(shù)語就是缺乏融入城市生活的社會資本。這就造成了農(nóng)民工群體已經(jīng)成為城市邊緣弱勢群體，在城市生活中普遍遭到社會排斥。這種排斥不僅普遍存在于經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域與政治生活中，而且更為廣泛地存在于社會文化層面與心理層面。城鄉(xiāng)階層差異帶來文化互動過程中的排斥，農(nóng)民工的一些行為被視為價值低落、不美、不文明、不正常等。社會文化排斥成為農(nóng)民工市民化的深層障礙。一些城市市民占據(jù)著城市“福利城堡”中的資源優(yōu)勢，形成“一等公民”的“小市民”性格，對農(nóng)民工存在認識上的偏見與行為上的歧視。表現(xiàn)為語言輕蔑、有意回避、職業(yè)排斥和人格侮辱。調(diào)查表明，31.2%的人在外出務工的過程中受到當?shù)厝说呐艛D?！岸鄶?shù)農(nóng)民工覺得“被人家看不起”和“受歧視”是最難以忍受的，物質(zhì)上的、生活上的艱苦倒在其次。

正是因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，使得2000年以來，隨著我國的城鎮(zhèn)化速度加快，出現(xiàn)了外來務工人員的“返鄉(xiāng)潮”。而基本上返鄉(xiāng)的農(nóng)民工都選擇在鎮(zhèn)上居住，而不是回到村里。這是因為返鄉(xiāng)的人員基本上都是上世紀80年代以后出生的新生代農(nóng)民工，他們絕大多數(shù)從小到大都沒有學過種地，絲毫沒有務農(nóng)經(jīng)驗。經(jīng)歷過外出打工生涯后，已經(jīng)習慣了城市的生活，完全沒有回到土地上務農(nóng)的意愿。因此，返鄉(xiāng)后基本都選擇了在鎮(zhèn)上工作、生活。

2.是直接從村里到鎮(zhèn)上發(fā)展實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人口

2000年后，隨著我國城鎮(zhèn)化建設開始加速，大量農(nóng)村人口開始向中心鎮(zhèn)遷移。鎮(zhèn)里能夠容納那么多人口當然是跟小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟快速發(fā)展是分不開的。

一方面，我國實行市場經(jīng)濟以來，各重點鎮(zhèn)普遍重視招商引資，以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化。一些工業(yè)基礎較好的小城鎮(zhèn)以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設為重點，不斷加大經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎設施投入。正是因為工業(yè)的發(fā)展，吸引了大量本地農(nóng)民進入鎮(zhèn)里工作。

另一方面，一些中心鎮(zhèn)始終重視鼓勵、引導本地農(nóng)民走創(chuàng)業(yè)的道路。這樣，既可以給農(nóng)民找到一條發(fā)家致富的道路，同時又可以吸引本地農(nóng)民在本地就業(yè)，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。例如江蘇省盱眙縣的馬壩鎮(zhèn)在2009年4月成立了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)指導服務站。一年后就創(chuàng)造了一個個奇跡：成功培育50多位個體私營老板，其中年收入10萬元以上老板21人，100萬元以上老板5人，1000萬元以上老板2人，同時讓2200多位農(nóng)民謀到職業(yè)。

如今，在政府的扶持和越來越多成功創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民的榜樣下，越來越多的農(nóng)民開始盯向“本土創(chuàng)業(yè)”。在這過程中，各村的村干部起了模范帶頭作用。例如馬壩鎮(zhèn)楚東村居委會的村組干部已經(jīng)做到人人有實業(yè)、戶戶有項目、組組有基地。作為一名村干部，雙重身份特別明顯，他們既是農(nóng)民，又不等同于一般的農(nóng)民。他們有發(fā)展好自己小家庭的責任，又肩負發(fā)展好村里這個大家庭的義務，必須責無旁貸地帶領(lǐng)村民共同發(fā)家致富，因此，他們不僅“帶頭”富，還和群眾一起富。

各村在積極推進全民創(chuàng)業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟的同時，也自然促成了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)移。如2009年，馬壩鎮(zhèn)石橋村的橋東組23戶整體遷移至鎮(zhèn)上，統(tǒng)一集中居住到樣式新潮的集中居住區(qū)，這樣既使得橋東組村民得到了城鎮(zhèn)居民身份，還有地基、股份等，真正確保了群眾利益的最大化，又能使騰出的土地用于村級創(chuàng)業(yè)點。

（二）實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的市民化

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中指出：在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。其中首要的問題就是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務。因此，《規(guī)劃》要求城鎮(zhèn)化過程中必須要遵循以人為本，公平共享的原則，即以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果。也就是說城鎮(zhèn)化不僅要讓農(nóng)民進城實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，還要實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等系列由農(nóng)村到城市的重大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)市民化。我國目前一些重點小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本上享受到了城鎮(zhèn)戶籍人口所能夠享受到的市民權(quán)利和公共服務，正在努力完成市民化的任務。

（1）就業(yè)方式

進入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民在就業(yè)方式上已經(jīng)改變了以往農(nóng)民工進城主要從親朋好友、熟人關(guān)系那里獲得就業(yè)信息，以“投親靠友”為主要特征的就業(yè)方式。目前，進入鎮(zhèn)中心居住的農(nóng)民就業(yè)方式非常靈活。有傳統(tǒng)方式就業(yè)的、有自主創(chuàng)業(yè)的、有通過政府創(chuàng)辦的各種就業(yè)平臺就業(yè)的、有通過各種社會中介就業(yè)的等等。其中，制造業(yè)仍然是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要就業(yè)領(lǐng)域，但服務業(yè)比重在不斷增加。

（2）人居環(huán)境

《規(guī)劃》指出城鎮(zhèn)化要遵循優(yōu)化布局，集約高效的原則，就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡和信息網(wǎng)絡為依托，科學規(guī)劃建設城市群，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

現(xiàn)在，當我們走進一些國家重點小城鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)和村居，就會欣喜地發(fā)現(xiàn)跟其它城鎮(zhèn)相比，條條繁華的街道上，少了臨街小攤點，多了文明經(jīng)營戶；一條條寬闊的公路旁，少了雜草野廣告，多了綠樹和文明宣傳牌；一個個農(nóng)家小院里，少了垃圾柴草堆，多了花壇水泥路，多了污水處理池，少了污水坑洼。這是我國十幾年來新型城鎮(zhèn)化帶來的家園的新變化。

（3）公共服務

《規(guī)劃》指出當前我國城鎮(zhèn)化存在的問題之一就是城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出。因此，在《規(guī)劃》的第三篇“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”中，把“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務”作為單獨的一章闡述?！兑?guī)劃》強調(diào)：農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)是長期現(xiàn)象，按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。

小城鎮(zhèn)在公共服務方面的成績不僅取決于硬件建設，更取決于軟件建設，取決于鎮(zhèn)各級領(lǐng)導干部思想意識的轉(zhuǎn)變，也就是服務意識的提升。在這過程中，鎮(zhèn)政府自覺不自覺的慢慢從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。例如某些重點小城鎮(zhèn)在公共服務的硬件建設和制度建設的過程中，不斷創(chuàng)新服務理念，轉(zhuǎn)變服務模式，激活服務活力，以“三服務”全力推進“服務型”黨組織建設，做到“貼近、貼身、貼心”，實現(xiàn)服務群眾，凝聚人心，不斷推動便民服務的升級。（作者單位：淮陰師范學院馬克思主義學院）

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