新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地集約化利用效率研究

李磊

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟與文化的發(fā)展，我國的第一產(chǎn)業(yè)逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村中土地被拋荒、投入產(chǎn)出率低的現(xiàn)象越來越嚴重，使我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到了巨大的困境。曾經(jīng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已經(jīng)無法適應(yīng)當下新農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，實行農(nóng)村土地的集約化利用，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村；土地；集約化

二十世紀八十年代的時候，中國利用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的方式創(chuàng)造了一個奇跡，用世界7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口。隨著社會經(jīng)濟與文化的發(fā)展，我國的第一產(chǎn)業(yè)逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當下，平均每天我國要消失20個行政村。不僅如此，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)進行務(wù)工的人口總數(shù)已達2.4億人，超過我國總?cè)丝诘奈宸种弧Ｋ?，在農(nóng)村中土地被拋荒、投入產(chǎn)出率低的現(xiàn)象越來越嚴重，使我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到了巨大的困境。曾經(jīng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已經(jīng)無法適應(yīng)當下新農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，實行農(nóng)村土地的集約化利用，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)迫在眉睫。

一、我國農(nóng)村土地集約化發(fā)展的意義

1. 推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

促進經(jīng)濟增長最關(guān)鍵的因素是促進物質(zhì)的消費能力，當下要促進經(jīng)濟發(fā)展必須主要依靠科技發(fā)展、勞動者素質(zhì)提高、管理方式轉(zhuǎn)變。所以，農(nóng)村經(jīng)濟要發(fā)展不能再依靠傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這種小范圍農(nóng)村土地利用方式，而應(yīng)該朝著土地集約化利用這種大型的、現(xiàn)代化的模式進發(fā)[1]。二世紀七十年代中國推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)民的個體生產(chǎn)力得到了充分的發(fā)揮。這種制度在當時極好地適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力及農(nóng)民生產(chǎn)力水平，基本解決了全國人民的溫飽問題。但是，隨著社會經(jīng)濟、文化發(fā)展腳步的加快，世界經(jīng)濟日新月異，獨立式的農(nóng)村土地經(jīng)營方式出現(xiàn)了很多問題與矛盾，比如，按公平福利原則進行平均分配的農(nóng)村土地與按效益分配的市場機制相矛盾；農(nóng)村人民個體戶經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化利用相矛盾。所以，只有轉(zhuǎn)變這種農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方式，實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模的經(jīng)驗，才能從根本上解決上述問題。

2. 促進城鎮(zhèn)化發(fā)展

許多學(xué)者認為，在城鎮(zhèn)的發(fā)展中，許多農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)進行務(wù)農(nóng)成為非農(nóng)村人口是其中的一大特點。在對農(nóng)村土地進行集約化利用后，切實提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，才能真正實現(xiàn)讓農(nóng)民脫離土地向城鎮(zhèn)進行人口轉(zhuǎn)移的目的。當下，要想進一步促進城鎮(zhèn)化的進程，就要進行農(nóng)村土地改革，許多農(nóng)村人口離開農(nóng)村卻并沒有離開土地，造成了土地資源的大量浪費。全國超過2億農(nóng)民工僅僅只是在春節(jié)才住在家里[2]。所以，促進土地集約化利用可以解決農(nóng)村土地大量浪費的現(xiàn)象，是農(nóng)村土地改革中的有效途徑之一。

3. 推進基層政府職能創(chuàng)新

1994年，我國實行了分稅制改革，至此之后地方財政出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)象。由于中央占據(jù)60%的稅收，地址政府只能通過其他方式增加財政收入。自古以來，土地都是最基本的生產(chǎn)要素，土地影響著社會經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)建立、農(nóng)村經(jīng)濟體系建立等。所以，在推進城鎮(zhèn)發(fā)發(fā)展的社會背景下，農(nóng)村土地的集約化利用可以有效促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展，還可以使地方財政從單一的農(nóng)村土地征收這項財政收入轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村農(nóng)業(yè)整個系統(tǒng)的財政收入，當然，地方政府的職能也進行了轉(zhuǎn)變，變成了改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的外部環(huán)境、提供農(nóng)村土地集約化利用所需的行政條件等[3]。

二、農(nóng)村土地集約化存在的問題

1. 農(nóng)村土地集約化程度不高

我國十七屆二中全會中明確指出，各地要加強土地承包經(jīng)營權(quán)的管理、服務(wù)工作，讓土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)于整個市場中。近幾年，各級政府也根據(jù)會議與相關(guān)文件的指示在加速推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的工作。在各地成立流轉(zhuǎn)中心，提供相關(guān)的金融服務(wù)。但是，據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地集約化面積只占了我國總耕地面積的40%左右，可見集約化程度并不高。農(nóng)村人民對于土地流轉(zhuǎn)有一定的需求，但是真正流轉(zhuǎn)的積極性卻并不高，主要有以下原因：第一，農(nóng)村中存在著傳統(tǒng)的土地情節(jié)。自古以來，中國農(nóng)村傳統(tǒng)思想中就將土地視為生命田、保障田，是農(nóng)村人民生活與生存最基礎(chǔ)的保障。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村青年對于土地并沒有太大的情節(jié)所在，但是農(nóng)村中的中老年人群大部分都不愿意放棄土地，是當下農(nóng)村土地集約化進程中的一大障礙；第二，農(nóng)村土地承包制度下的收益并不高[4]。當下，除了個別土地在該模式下實現(xiàn)了高效益、搞經(jīng)濟的作物產(chǎn)出，大部分土地集約后的流轉(zhuǎn)收益都并不高，對于農(nóng)民來講并沒有太大的誘惑，造成了他們寧愿荒廢土地也不愿進行流轉(zhuǎn)的念想。

2. 土地流轉(zhuǎn)形式基本還是以自發(fā)為主

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，允許農(nóng)民將土地進行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作這五種方式進行流轉(zhuǎn)，各級政府在此過程中也創(chuàng)建了土地經(jīng)營合作社、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)、農(nóng)民與企業(yè)合作等方式。當下，農(nóng)村中的土地還是以轉(zhuǎn)包、租賃這兩種流轉(zhuǎn)方式為主，如在湖南，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包程度達到了54%，租賃程度達到了25%，轉(zhuǎn)讓則占了10%，互換占8%，股份合作的程度最低，才1%。并且，大部分農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民私下進行的，并不通過正規(guī)的交易機構(gòu)。這是由于我國農(nóng)村土地都比較分散，通過正規(guī)交易機構(gòu)的成本比較高等。所以，當下我國農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)方式存在著交易不規(guī)范、收益性不確定、法律保障效益低、風(fēng)險比較大等問題[5]。在促進土地集約化利用進程中，如果沒有健全的土地管理監(jiān)督機制，很容易出現(xiàn)土地復(fù)墾不到位的結(jié)果。至此，要從法律的角度切實保障農(nóng)戶的根本利益。

3. 農(nóng)村土地的所有權(quán)主體缺失

我國《憲法》中規(guī)定，我國農(nóng)村、郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。此外，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中也明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包期為30年。所以，我國目前的農(nóng)村土地模式是集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶擁有使用權(quán)的模式。在這種模式下，土地流轉(zhuǎn)并不是那么通暢，導(dǎo)致農(nóng)村土地集約利用率不高。各文件中的集體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組這幾個層次，由此一來，集體的權(quán)利與義務(wù)就很難劃分與確定；再者，集體擁有的是所有權(quán)，30年的使用權(quán)卻在農(nóng)戶手中，所以在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體是農(nóng)戶；最后，雖然農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)，卻不是土地的所有者。這種只有經(jīng)營權(quán)的主體不能隨意改變土地性質(zhì)，即不能將土地抵押、變賣，所以，農(nóng)戶擁有的土地流轉(zhuǎn)權(quán)也是有所限制的。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地集約化利用效率的措施

1. 搞好新農(nóng)村建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營集中

當下越來越多的農(nóng)村人民往工人階級發(fā)展，為了加快新農(nóng)村建設(shè)的腳步，我們應(yīng)該將農(nóng)田、山地朝著種養(yǎng)能手集中，即將農(nóng)村土地集約化。在規(guī)劃、建設(shè)新時代農(nóng)村時，根據(jù)城市的整體規(guī)劃，選擇交通方便、人口集中的地帶引導(dǎo)農(nóng)民進城居住。該模式由縣政府負責區(qū)域的選擇與規(guī)劃，切實實現(xiàn)讓農(nóng)民買得起、住得起、并可以長期發(fā)展，讓一批批農(nóng)民都變市民，加快城市化的發(fā)展腳步。鼓勵農(nóng)民將農(nóng)村中的耕地通過有償轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等可行性交易手段將其轉(zhuǎn)讓到會種田、資金足、會經(jīng)營的種田能手手中，真正實現(xiàn)農(nóng)村耕地的集約化利用，以此來提高農(nóng)地的產(chǎn)出率。

2. 高效農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)

大部分地方政府針對農(nóng)村耕地集約化計劃都制定了相關(guān)的整治目標。目標共有六點，分別是：第一，加快農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)化，切實提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?；第二，在新農(nóng)村建設(shè)過程中積極建立示范點，根據(jù)示范點的成敗具體分析得失；第三，加強農(nóng)村中管理精神、文明精神的宣揚與建設(shè)。在村務(wù)工作中，支持地方進行公開制度，以此來促進基層廉政風(fēng)氣的建設(shè)；第四，因為當下較多地方的經(jīng)濟都是靠工業(yè)支撐，我們要積極采取“以工促農(nóng)”的觀念，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式切實提高農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用；第五，加強城鎮(zhèn)對于農(nóng)村的輻射作用。在加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的同時將其擴張至農(nóng)村中去，讓城市功能“下鄉(xiāng)”，不斷將城市快速進步的文化引申至農(nóng)村中去，加強城鎮(zhèn)對于農(nóng)村的帶動作用；第六，地方政府重視外資企業(yè)、民資企業(yè)的引導(dǎo)，吸引資金投入于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展中去，引入新時代科技，切實提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量與速度。

3. 建立健全土地管理監(jiān)督機制

由于新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地集約化利用的過程涉及到多方面的利益問題。建立健全土地管理監(jiān)督機制迫在眉睫。管理制度的缺失很容易引發(fā)利益的沖突，產(chǎn)生無法預(yù)估的后果。在土地管理問題上，需要將農(nóng)村中的土地規(guī)劃、土地用途管理提升至法律層面?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中的土地規(guī)劃是不存在法律效力的。地方人民代表大會對于土地規(guī)劃也只有審議全與建議權(quán)，并沒有通過權(quán)。所以地方政府在土地規(guī)劃中的權(quán)利是非常大的，由于沒有法律效力，約束力小之又小。針對此問題，就應(yīng)該建立科學(xué)有效的管理機制。在地方政府監(jiān)督問題上，由于當下農(nóng)村土地都屬于集體所有，所以地方政府若過多干預(yù)農(nóng)戶的土地行為，將會損害農(nóng)戶利益。所以，如果缺少一定的監(jiān)督機制，很有可能出現(xiàn)有利于私人的行為。在促進土地集約化利用進程中，如果沒有健全的土地管理監(jiān)督機制，很容易出現(xiàn)土地復(fù)墾不到位的結(jié)果。至此，要從法律的角度切實保障農(nóng)戶的根本利益。

農(nóng)村土地集約化發(fā)展有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于推進基層政府職能創(chuàng)新。但是當前，農(nóng)村土地集約化程度不高，土地流轉(zhuǎn)形式基本還是以自發(fā)為主，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體缺失。因此，我們要搞好新農(nóng)村建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營集中；高效農(nóng)業(yè)規(guī)模化，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；建立健全土地管理監(jiān)督機制。

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