生態(tài)紅線下的內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展

畢力格

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中指出：生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。《意見》同時(shí)將生態(tài)保護(hù)確定為不可逾越的紅線。

作為我國土地資源多樣性豐富地區(qū)，內(nèi)蒙古擁有大草原（8800萬公頃）、大森林（2488萬公頃）、大沙漠及沙地（2330萬公頃）、大濕地（1197萬公頃），不僅構(gòu)成了我國生態(tài)安全不可替代的戰(zhàn)略屏障，同時(shí)具有巨大的生態(tài)環(huán)境價(jià)值。但是長期以來，由于受經(jīng)濟(jì)、自然、社會(huì)、歷史等多方面因素影響，牧區(qū)既是生態(tài)脆弱區(qū)，已有60%以上的草場沙化、退化;又大多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國家及自治區(qū)級(jí)貧困縣18個(gè)，占牧區(qū)旗縣總數(shù)的55%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾突出，成為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，不僅影響了牧區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對(duì)全區(qū)乃至全國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)影響深遠(yuǎn)。

一、 脆弱的生態(tài)環(huán)境

內(nèi)蒙古牧區(qū)絕大部分地區(qū)干旱少雨，水資源嚴(yán)重匱乏，弱化了草原水源涵養(yǎng)功能，導(dǎo)致草地生態(tài)功能失衡，生產(chǎn)力下降。20世紀(jì)60年代以來，全區(qū)草原“三化”面積占草原總面積由 60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每個(gè)羊單位擁有的草場面積由20世紀(jì)50年代的3.4公頃減少到0.6公頃，產(chǎn)草量從平均每畝125公斤降至71公斤再降至58公斤，荒漠草原產(chǎn)草量平均每畝只有23公斤，草畜矛盾更加尖銳。在此背景下，我區(qū)自2002年開始啟動(dòng)退牧還草和禁牧、休牧制度，草原退化趨緩、生態(tài)趨于局部好轉(zhuǎn)的同時(shí)，草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本顯著上升，廣大牧區(qū)居民的收入增長受到很大影響。

二、巨大的建設(shè)壓力

在《意見》明確的生態(tài)文明建設(shè)五項(xiàng)主要任務(wù)中，草原生態(tài)占據(jù)兩項(xiàng)，即：草原綜合植被覆蓋度達(dá)到56%，50%以上可治理沙化土地得到治理?！兑庖姟愤€提出嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度;加快推進(jìn)基本草原劃定和保護(hù)工作;加大退牧還草力度;繼續(xù)實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策;穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度。最新的普查結(jié)果表明，內(nèi)蒙古擁有草原面積為11.38億畝，較過去認(rèn)為的13.2億畝減少了1.82億畝。2002年國務(wù)院決定在內(nèi)蒙古啟動(dòng)退牧還草工程，此后的十幾年間，國家及自治區(qū)累計(jì)投入資金56.79億元，共完成退牧還草工程建設(shè)總規(guī)模23505萬畝。其中，禁牧圍欄完成9292萬畝;休牧圍欄完成11808萬畝，劃區(qū)輪牧640萬畝，退牧還草工程的實(shí)施對(duì)促進(jìn)草原生態(tài)恢復(fù)、草原畜牧業(yè)發(fā)展、推動(dòng)工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。雖然內(nèi)蒙古草原生態(tài)建設(shè)取得一定成效，但治理規(guī)模僅占其草原總面積的20.65%，占退化沙化草原面積的33.3%，急需治理的退化沙化草原面積仍然巨大，仍有14.76%的草原退化沙化勢頭加劇。內(nèi)蒙古用十五年的時(shí)間，投入大量人力、物力和財(cái)力，取得了草原綜合植被覆蓋度由2001年的30.65%提高到2010年的38.85%，進(jìn)一步提高到現(xiàn)在的44.1%，總計(jì)提高了13.45個(gè)百分點(diǎn)，再用5年時(shí)間將其提高13.45個(gè)百分點(diǎn)，困難可見一斑。面對(duì)國家日益強(qiáng)化的“生態(tài)紅線”，草原生態(tài)治理的立地條件越來越差，建設(shè)難度進(jìn)一步加大，建設(shè)的任務(wù)依然十分艱巨。

三、治理中的突出矛盾

近些年來，國家投入了大量的人力、物力、財(cái)力，牧民也做出了較多犧牲，使得草原生態(tài)治理取得一些成就。但仍存在不少矛盾與問題，主要表現(xiàn)在：

（一）缺乏整體性及綜合性

項(xiàng)目之間相互割裂，獨(dú)立運(yùn)作，沒有統(tǒng)一性和相互之間的協(xié)調(diào)協(xié)作，即使針對(duì)同一個(gè)牧區(qū)的項(xiàng)目也是各行其是、各為其主;項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容單一，如退牧還草工程一般僅限于圍欄和飼料糧補(bǔ)助，但圍欄耗掉了項(xiàng)目的大部分資金，而飼料糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)多年不變且偏低;草原生態(tài)治理工程中退牧還草、牧民定居、畜牧生產(chǎn)方式改進(jìn)、飼草料基地建設(shè)、畜種改良、草場改良、草原生態(tài)監(jiān)測等方面的綜合性差。

（二）增收與保護(hù)矛盾并存

在草原牧區(qū)，尤其是純牧區(qū)，當(dāng)?shù)氐墓I(yè)、服務(wù)業(yè)大多比較落后，就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入渠道窄，牧民的收入幾乎全部來自于草原畜牧業(yè)。2014年內(nèi)蒙古牧區(qū)居民人均可支配收入中，除轉(zhuǎn)移性收入外，經(jīng)營性收入占82%，靠天吃飯、靠畜吃飯、靠草吃飯的特點(diǎn)十分顯著。一方面，牧民有增收致富的愿望，牧畜養(yǎng)得越多越好;另一方面，草原不堪重負(fù)，草場退化，生態(tài)環(huán)境惡化，草原生態(tài)保護(hù)迫在眉睫。此外，隨著市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，牧區(qū)的交通、通信、教育及其他生活成本日益提高，牧區(qū)居民也更加需要從有限的草地上獲取更多的收益，用以維持其相對(duì)以往的高消費(fèi)，牧民增收致富與草原生態(tài)保護(hù)將會(huì)是長期存在的一對(duì)矛盾。

（三）政策效果不盡人意

2011年國家啟動(dòng)了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)行禁牧、草畜平衡補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的資金規(guī)模為40.4475億元，其中用于禁牧的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝6元，自治區(qū)確定的禁牧補(bǔ)獎(jiǎng)總規(guī)模為40400萬畝，并要求到2015年全區(qū)減少2688萬羊單位，相當(dāng)于補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)草畜平衡2.42億畝，兩項(xiàng)相加就用去了補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金的68.9%。禁牧減畜后的主要措施是要大力推行舍飼半舍飼養(yǎng)畜，由于建設(shè)資金存在缺口，與禁牧、草畜平衡相配套的人工飼草料地、棚圈、儲(chǔ)草棚、飼草料加工機(jī)械、青貯窖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，禁牧、草畜平衡效果受到一定程度的影響，依靠天然草原放牧仍然是一些地區(qū)和一些牧戶的主要生產(chǎn)方式。全區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗縣中，30個(gè)存在不同程度的超載，冷季超載量達(dá)到1100多萬個(gè)羊單位，平均超載率為27.8%，最多的達(dá)到62.6%，掠奪式的生產(chǎn)經(jīng)營方式還未從根本上得到解決。

（四）忽視了草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性

用途各異的圍欄造成整個(gè)草地牧壓不均，部分草地因放牧強(qiáng)度過大而退化，部分草地因放牧強(qiáng)度不足而退化。如果連續(xù)多年禁牧，草地生產(chǎn)力的下降幅度可能會(huì)更大。同時(shí)，牧壓不均使部分草地牧草單一化，優(yōu)良牧草比例減少，草種多樣性喪失，草地的整體生產(chǎn)能力下降。此外，多數(shù)圍欄外草地踩踏嚴(yán)重，植被遭到嚴(yán)重破壞、沙石裸露，逐漸演變成牧道，加劇了草原環(huán)境的碎片化，在一定程度上降低了草原的水源涵養(yǎng)能力。

（五）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示：對(duì)于禁牧的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，63.7%的牧民認(rèn)為“低”;對(duì)于退牧還草工程實(shí)施后牧民遇到的最大困難，36.7%的牧民認(rèn)為是飼草料不足，41.7%的牧民認(rèn)為是資金短缺，13.9%的牧民認(rèn)為是養(yǎng)殖數(shù)量減少;40%的牧民認(rèn)為“休牧增加了牧民的飼養(yǎng)成本，很難堅(jiān)持”;對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)牧民收入的影響，超過60%的牧民認(rèn)為“飼養(yǎng)成本增加，收入下降”，超過50%的牧民認(rèn)為“養(yǎng)殖頭數(shù)減少，收入下降”。

四、需要解決的問題

（一）完善長期化制度建設(shè)，建立可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

把休牧、禁牧、草畜平衡確定為長期的草原行政性管理制度，休牧、禁牧期的時(shí)間長短、空間范圍大小等相關(guān)參考指標(biāo)，由農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理總站會(huì)同各地主管部門共同制定，并根據(jù)各地的實(shí)際情況，先期以旗縣為單位發(fā)布，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善草原休牧、禁牧的長期化制度建設(shè)。

建立不斷完善的補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)治理能否成功的關(guān)鍵。首先，要使生態(tài)補(bǔ)償制度法制化，依法執(zhí)行補(bǔ)償，保證補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、合法性、有效性;其次，不但要補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)、建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成本，還要補(bǔ)償生態(tài)效益的價(jià)值;再次，建立專項(xiàng)資金，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的投入。

（二）制定有效的開發(fā)環(huán)評(píng)體系，探索各方利益均衡政策

對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)而言，選擇適合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的產(chǎn)業(yè)是解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)問題與發(fā)展問題的關(guān)鍵。只有適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)條件的產(chǎn)業(yè)模式才能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，才能形成有效的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，所以，建立有效的產(chǎn)業(yè)開發(fā)的環(huán)評(píng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。 這不僅意味著對(duì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)進(jìn)行環(huán)保方面的限制，更意味著為適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)提供一個(gè)有針對(duì)性的生態(tài)信息參考框架，以避免產(chǎn)業(yè)選擇的盲目性帶來更大的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)代價(jià)。

“國家要生態(tài)、地方要發(fā)展、牧民要生活”是生態(tài)治理過程中無法回避的問題。應(yīng)該明確的是，草原的生態(tài)保護(hù)并不只是一個(gè)國家“贖買生態(tài)”的過程，而是一個(gè)在發(fā)展過程中如何取得生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間權(quán)益平衡的問題，這無疑在考驗(yàn)各級(jí)政府的決策智慧。因此，需要更加深入的調(diào)查研究和更具有創(chuàng)新性的政策改革，以達(dá)到草原生態(tài)恢復(fù)和牧區(qū)同步發(fā)展的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)北方亮麗風(fēng)景線的奮斗目標(biāo)。

（三）樹立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先意識(shí)，調(diào)整草原畜牧業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)

草原生態(tài)是牧民生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的基礎(chǔ)，是牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的保障，只有中央與地方、政府與牧民同心協(xié)心，樹立草原保護(hù)意識(shí)和優(yōu)患意識(shí)，共同關(guān)注草原生態(tài)、牧區(qū)發(fā)展，才能使保護(hù)草原的各項(xiàng)措施辦法貫徹實(shí)施下去，才能更好地建設(shè)、保護(hù)草原。

草原牧民居住分散，生產(chǎn)、銷售大多以一家一戶為單位進(jìn)行，畜牧業(yè)生產(chǎn)處于規(guī)模小且分散的初級(jí)階段，在這種情況下，政府應(yīng)積極引導(dǎo)和扶持牧民自愿開展合作組織活動(dòng)，引導(dǎo)畜牧業(yè)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)帶動(dòng)牧戶致富，提高畜產(chǎn)品附加值，為牧民提供生產(chǎn)、銷售等服務(wù)，提高畜產(chǎn)品附加值，使牧戶在產(chǎn)業(yè)化中獲得更多的利潤。

（四）加快牧區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，完善牧區(qū)社會(huì)保障制度

教育是解決草原生態(tài)問題、促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展最佳途徑之一。一是要加強(qiáng)對(duì)牧民的職業(yè)培訓(xùn)，包括養(yǎng)殖、防疫、配種等畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，駕駛、烹飪、建筑、電器等專門技術(shù)，為牧民外出就業(yè)奠定基礎(chǔ);二是抓好基礎(chǔ)教育，公平配置教育資源，為牧民子女提供高質(zhì)量的教育服務(wù)。通過教育，將部分牧民有序、順利地從牧區(qū)、牧業(yè)轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)非牧就業(yè)，減輕草場壓力，提升牧區(qū)發(fā)展層次。

草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)性很高，災(zāi)情時(shí)有發(fā)生，有些災(zāi)情是毀滅性的。加大對(duì)老弱病殘戶、貧困戶的扶持力度，解決好牧民生產(chǎn)生活面臨的困難，進(jìn)一步完善牧區(qū)的社會(huì)保障制度，是草原生態(tài)治理、牧區(qū)全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)與全國同步邁入小康社會(huì)的重要舉措。

五、結(jié)束語

尋求生態(tài)和經(jīng)濟(jì)互動(dòng)發(fā)展，必然要求在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中解決好生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)力機(jī)制與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的利益關(guān)系，形成能夠?qū)崿F(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)良性循環(huán)的動(dòng)力機(jī)制，建立起生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互融合的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，使二者互為發(fā)展動(dòng)力，這是實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)發(fā)展的核心問題。

因此，在發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)時(shí)，必須重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的良性循環(huán)，最終達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最佳結(jié)合和有機(jī)統(tǒng)一。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉