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    農(nóng)村最低生活保障制度運行研究

    2015-06-29 16:59:57張利
    北方經(jīng)濟 2015年6期
    關(guān)鍵詞:保障制度包頭市救助

    張利

    一、包頭市農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程

    (一)探索起步階段

    包頭市于2004年作為自治區(qū)試點地區(qū),開始摸索實施農(nóng)村最低生活保障制度。經(jīng)包頭市政府研究,決定將達茂旗作為試點地區(qū),開展此項工作,經(jīng)過精心部署,細致工作,最終取得了試點成功。因此,包頭市于2005年在全市范圍內(nèi)全面推廣實施農(nóng)村最低生活保障制度,并且出臺了《包頭市農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障工作實施意見》,指導(dǎo)各項工作的順利進行。這次出臺的《實施意見》也出現(xiàn)了新的內(nèi)容,對農(nóng)村最低生活保障制度提出了新的要求,分類施保這一新的政策出現(xiàn)在實施意見中。分類施保要求對于沒有固定收入的、喪失勞動能力的、缺乏勞動力的單親家庭以及年老體弱者,要分別采取不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。

    (二)深入開展階段

    自治區(qū)為貫徹“三個代表”重要思想,落實科學(xué)發(fā)展觀,深入領(lǐng)會國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》文件精神,妥善解決農(nóng)村困難群眾的基本生活問題,決定在全區(qū)范圍廣泛推廣農(nóng)村最低生活保障制度。包頭市結(jié)合在試點探索階段積累的工作經(jīng)驗,進一步加大了對全市農(nóng)村低收入困難人群的保障工作力度。2007-2013年六年間,在各級政府的不斷努力下,包頭市農(nóng)村最低生活受保障人數(shù)不斷增多,救助范圍不斷擴大,救助標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高。保障標(biāo)準(zhǔn)在2006年為每人每年432元,到2007年為每人每年700元。此后,保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,到2014年低保標(biāo)準(zhǔn)達到每人每年4756元。

    (三)完善提高階段

    包頭市不僅完成了自治區(qū)要求的不斷擴大農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)的工作,而且已經(jīng)進入完善制度規(guī)定、加強低保管理、不斷提高工作能力的工作階段。

    包頭市于2012年進一步規(guī)范一個大廳聯(lián)審聯(lián)批機制,積極開展對申請對象家庭收入狀況的調(diào)查工作,聯(lián)合有關(guān)部門對低保申請家庭的房屋、車輛、工作情況等信息進行等級與核查,確保申請對象信息準(zhǔn)確、公正認定。核實結(jié)束,確定保障對象后,要及時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各村支部公開保障對象名單、保障金額等信息,接受村民的監(jiān)督,把低保工作做到透明化、公開化。

    在不斷加強農(nóng)村最低生活保障管理的同時,包頭市還把單一的救助政策發(fā)展為多項救助。自2008年包頭市為農(nóng)村低保家庭提供冬季取暖補貼后,2012年再次提高冬季取暖補貼標(biāo)準(zhǔn),達到每戶每年400元。2014年1月,石拐區(qū)已經(jīng)連續(xù)三年為全區(qū)的城鄉(xiāng)低保對象全額資助參保參合,參保參合率達到100%。接著包頭市又為城鄉(xiāng)低保家庭發(fā)放電價補貼,按6個月計算,每戶共補電價38.7元。2014年1月,土右旗為城鄉(xiāng)低保對象發(fā)放臨時性物價補貼,農(nóng)村低保對象每人得到66元。

    至此,包頭市農(nóng)村最低生活保障工作從單一的生活救助,發(fā)展到特殊救助、專項救助和優(yōu)惠政策救助,目前基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保,使更多的農(nóng)村困難群眾享受到社會經(jīng)濟發(fā)展帶給他們的幸福成果。

    二、包頭市農(nóng)村居民最低生活保障中存在的主要問題

    近些年,包頭市農(nóng)村最低生活保障有了很大的發(fā)展,包頭市各級政府及相關(guān)部門都在積極貫徹落實國家、自治區(qū)有關(guān)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的相關(guān)政策,保障的覆蓋范圍在逐年擴大,得到補助的農(nóng)民越來越多。但是,由于多方面的原因,低保制度的發(fā)展水平還比較低,仍然存在很多問題,主要表現(xiàn)在以下幾方面:

    (一)低保資金籌集渠道單一

    2006年包頭市政府出臺的《包頭市農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度實施意見》中有關(guān)資金來源的方式有三種:第一種來源于政府,第二種來源于社會捐助,第三種來源于其它可用于低保工作的資金。但在實際工作中,包頭市的農(nóng)村低保制度主要采取各級財政分擔(dān)的方式。

    國家財政多是政策上的支持,財政直接撥款比較少。而且隨著社會救助范圍的不斷拓展,救助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,包頭市各級地方財政的壓力非常大,經(jīng)常出現(xiàn)保障資金不能及時、足額地發(fā)放到農(nóng)民手中的現(xiàn)象,一定程度上制約了農(nóng)村低保的健康發(fā)展。

    (二)低保對象收入界定不規(guī)范

    低保對象的收入是確定低保對象是否符合救濟條件的關(guān)鍵?,F(xiàn)階段包頭市低保對象的界定仍以農(nóng)戶的收入為準(zhǔn),而農(nóng)村居民的收入在界定上又存在一定的困難,主要表現(xiàn)為以下三方面的難題:

    1.農(nóng)民的個人收入難以準(zhǔn)確計算

    農(nóng)民的主要收入來源是糧食等農(nóng)作物,在轉(zhuǎn)化為貨幣的過程中受多方面因素的影響存在很大的隨意性。一些困難農(nóng)戶因種植農(nóng)業(yè)無法保證基本的生活,便外出務(wù)工,這些務(wù)工人員的打工收入和一些臨時性收入很難把握。

    2.計算方法缺乏科學(xué)性

    農(nóng)村最低生活保障制度對低保對象的收入情況缺乏科學(xué)的計算方法,造成收入核定的隨意性較大。農(nóng)民在申請低保時,有一部分農(nóng)民弄虛作假,隱瞞財產(chǎn),虛報謊報收入情況,不利于低保對象的確認,也影響了低保政策的預(yù)期效果。

    3.收入存在不穩(wěn)定性

    一方面,農(nóng)民的收入取決于農(nóng)作物收成的好壞和出售價格的波動,一旦遇上自然災(zāi)害或者價格驟降的情況,將會對農(nóng)戶的收入有較大影響。另一方面,外出務(wù)工人員的數(shù)量不斷變化,工作不穩(wěn)定,收入變化也較大,這些因素都增加了農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性。

    (三)低保審核不夠嚴(yán)格

    包頭市的農(nóng)村低保制度主要由嘎查、村民委員會承擔(dān)農(nóng)村低保的申請、調(diào)查、核實等工作,由蘇木、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府調(diào)查核實并審批,這造成農(nóng)村牧區(qū)的低保工作在村、鎮(zhèn)一級的工作量較大。因此,會造成以下一些情況出現(xiàn):

    1.應(yīng)保未保

    部分基層工作人員重視程度不夠,因此造成了在申請、審查、確定、執(zhí)行的過程中出現(xiàn)較大隨意性,甚至出現(xiàn)違規(guī)事件。例如個別工作人員把低保名額當(dāng)成是一種“人情往來”送給那些生活已經(jīng)很富裕的家庭,這就出現(xiàn)了人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象,使得真正需要這份保障的貧困居民卻無法得到生活的救助。

    2.應(yīng)退未退

    享有農(nóng)村最低生活保障的人群中有些人是因為暫時的生活困難導(dǎo)致貧困的,但因家庭中有成年勞動力并且具有勞動能力,在通過積極努力工作后,促使自己的家庭經(jīng)濟情況得到好轉(zhuǎn),達到了正常的生活水平。但是本著“這是白來的錢”的心理,不愿意退出低保,依舊享受著低保政策的保障。這不僅自私地占有了真正貧困人員的名額,還為政府增加了不小的財政負擔(dān)。

    三、對農(nóng)村最低生活保障制度的建議

    (一)多渠道籌集農(nóng)村低保資金,廣泛尋求社會支持

    籌集資金是開展農(nóng)村低保制度建設(shè)的核心問題。隨著包頭市農(nóng)村貧困居民保障范圍的逐年擴大,保障金數(shù)量也在逐年提升,這給包頭市的財政造成了不小的負擔(dān)。因此我們必須另辟途徑來共同保障農(nóng)村低保資金的來源,保障金籌集可以從兩方面著手:其一,政府財政支持。保障社會成員的基本生活是政府的責(zé)任和義務(wù),因此,保障金應(yīng)納入政府計劃,由中央財政和地方財政共同撥入資金,并且在財政中專門立項,不可擠占或挪用。其二,尋求社會捐助。向社會廣泛宣傳農(nóng)村最低生活保障制度,向非政府組織、企業(yè)以及個人等尋求捐助。

    (二)規(guī)范界定農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象

    合理合法地界定農(nóng)村最低生活保障對象應(yīng)以最低生活保障制度為依據(jù),對低于最低生活保障線的農(nóng)村家庭都應(yīng)實施保障救助。因此農(nóng)村最低生活保障對象的確立應(yīng)做到以下幾點:

    1.核實低保對象收入。工作人員應(yīng)對申請對象的家庭情況進行實地調(diào)查,通過鄰里走訪等形式了解申請對象家庭的日常生活狀況。還要建立一套科學(xué)的、行之有效的計量方法,準(zhǔn)確地核定申請農(nóng)村最低生活保障居民的實際收入來源情況,細化到務(wù)工收入、農(nóng)產(chǎn)品收入以及其他收入等。

    2.結(jié)合貧困形成原因。確定保障對象時,還需要考慮貧困家庭形成的原因。要重點對那些因喪失勞動能力、沒有固定收入、年老體弱、殘疾等原因而造成收入達不到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U暇€的救助對象實施救助。其他具有勞動能力的對象還可通過自身主觀努力自力更生,擺脫貧困。

    (三)努力構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障的社會監(jiān)督機制

    我國農(nóng)村最低生活保障的專項資金和確立的保障對象,應(yīng)該受到社會各階層群眾的廣泛監(jiān)督。

    1.加強對低保資金的監(jiān)管

    如果這些低保資金得不到正確規(guī)范的運用,農(nóng)村貧困居民的生活將不能得到有效的保障,也會滋生腐敗現(xiàn)象,因此,低保資金需要完善的管理制度以及監(jiān)督制度。既要讓低保資金得到有效的管理,也要能夠接受社會的監(jiān)督,需要建立專門的監(jiān)督機構(gòu),不定時抽查資金的運用情況,把資金分配的根源管理好,讓保障金發(fā)揮最大的作用。

    2.監(jiān)督低保對象的確定

    采取群眾評議和調(diào)查摸底相結(jié)合的形式,核定最低生活保障對象,最大程度地了解保障對象的真實情況。而且各級的評審結(jié)果都必須在鄉(xiāng)村兩級及時公示,給其他村民提出異議留有時間,并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

    (四)對低保對象進行人文關(guān)懷

    長期以來,為保證低保工作的公平、公正、公開,擬納入低保的貧困對象都會經(jīng)過公示這一過程,接受群眾的監(jiān)督。一方面,這使得應(yīng)該獲得低保資金的對象得到應(yīng)有的保障,另一方面也使這些貧困人員的個人情況暴露在大家的視線內(nèi),這在無形中給這些貧困人員增加了不少心理負擔(dān),被歧視感、自卑感、失落感等,都是低保對象經(jīng)常出現(xiàn)的消極心理狀態(tài)。

    要想改變大多數(shù)低保對象的不健康心理狀態(tài),就需做到真正從低保對象的心理出發(fā),關(guān)心他們的內(nèi)心世界,尤其是那些怨天尤人、自暴自棄的人。在農(nóng)村,基層干部要對這類群眾進行心理開導(dǎo)與勸慰并在日常生活中提供幫助,以利于他們重新建立信心,樹立積極的人生目標(biāo),從而為經(jīng)濟好轉(zhuǎn)奠定良好的心理基礎(chǔ)。因此,解決農(nóng)村貧困問題,在經(jīng)濟上提供幫助是必不可少的,但是心里的關(guān)懷也同樣重要,只有解決好貧困對象的心理問題,化解他們心中的不滿情緒,才能更好地保持社會穩(wěn)定。

    四、結(jié)語

    農(nóng)村最低生活保障制度是為了保障已經(jīng)陷入貧困窘境的農(nóng)村居民的基本生存權(quán)利?,F(xiàn)在各級政府在不斷完善農(nóng)村低保制度的同時正在積極探索一條讓貧困農(nóng)民能夠擺脫對救助的依賴、自立自強的新路,使政府從不斷向農(nóng)村“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)樽屍淇梢宰粤Ω禺a(chǎn)生“造血”的功能,這將更加有利于我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)以及小康社會生活的實現(xiàn)。

    (作者單位:包頭師范學(xué)院)

    責(zé)任編輯:代建明

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