堅持市場導(dǎo)向 構(gòu)建“一帶一路”政策支持體系

羅雨澤

“一帶一路”對我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制具有重要意義，被稱為我國對外開放戰(zhàn)略的2.0版本。1978年以來，通過開放引進(jìn)國外的資金、設(shè)備、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，從貿(mào)易小國發(fā)展成為全球經(jīng)貿(mào)大國。但受區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展階段等因素的影響，我國對外開放呈現(xiàn)出“東快西慢”、“海強(qiáng)陸弱”等不協(xié)調(diào)、不平衡特點?！耙粠б宦贰背h構(gòu)筑東西互動、南北互通、陸海統(tǒng)籌、內(nèi)外一體的新型開放合作格局，為我國優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間布局、打通國內(nèi)外兩種市場、利用國內(nèi)外兩種資源提供了綜合戰(zhàn)略依托?！耙粠б宦贰备采w面廣，涉及因素多，地緣政治復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，文化多元，需要政府搭建完善的政策支持體系，為企業(yè)“走出去”開展國際合作保駕護(hù)航。

“一帶一路”建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)

共建“一帶一路”倡議提出后，得到60多個國家和地區(qū)的積極響應(yīng)，成為沿線區(qū)域加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作的最大共識，但其具體建設(shè)過程中存在的問題和挑戰(zhàn)不容回避，概括起來，主要表現(xiàn)在四個方面：

1.地緣政治風(fēng)險高。沿線諸多國家正處于政治社會轉(zhuǎn)型期，安全穩(wěn)定問題突出，宗教、文化、社會矛盾縱橫交織，自身政治風(fēng)險很大，并且這一地區(qū)大國利益集聚，中東是美國長期經(jīng)營的戰(zhàn)略重心，中亞是俄羅斯的傳統(tǒng)勢力范圍，南亞為印度所苦心經(jīng)營，海上絲綢之路面對的是美國軍事盟友，大國博弈加劇了地區(qū)局勢的復(fù)雜性。其中的中東、中亞以及南亞是政變和局部沖突發(fā)生的熱點地區(qū)，被稱為“戰(zhàn)略不穩(wěn)定弧”。中國近些年來，積極推進(jìn)以和平的方式進(jìn)行疆界劃定，取得重大進(jìn)展，但仍有一些領(lǐng)土爭端沒有解決，問題和矛盾依然突出，存在沖突隱患。隨著中國國際地位的進(jìn)一步上升，中美大國關(guān)系進(jìn)入微妙期，兩國關(guān)系走向?qū)Φ貐^(qū)局勢的影響將進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大。 基礎(chǔ)設(shè)施是制約沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)合作的主要瓶頸，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇的評估，“一帶一路”沿線有競爭力數(shù)據(jù)的54個國家中，僅有4個國家（新加坡、阿聯(lián)酋、克羅地亞、斯洛文尼亞）基礎(chǔ)設(shè)施競爭力指數(shù)高于綜合基礎(chǔ)競爭力指數(shù)。提升基礎(chǔ)設(shè)施競爭力所需的投資需求巨大，據(jù)亞行估計，2010-2020年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資需求約為8000億美元，而亞洲開發(fā)銀行能提供的貸款僅為200多億美元，其中還包括撬動的私人投資。

3.各國規(guī)劃協(xié)調(diào)對接困難多。由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)活動布局、人口地理分布密度存在差異，發(fā)展重點可能不同。以陸上交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，我國貨物運輸量大、運輸距離遠(yuǎn)，進(jìn)行鐵路運輸符合技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求，而中亞國家地廣人稀，制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱，運輸量比較分散，公路和民航運輸更符合其目前發(fā)展需要。在缺乏分擔(dān)和補償機(jī)制的情況下，往往會出現(xiàn)區(qū)域最優(yōu)選擇不同于一國最優(yōu)選擇，國際項目難以落地。并且，國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及不同國家之間的利益博弈、政策對接和制度協(xié)調(diào)，在很多情況下，即使對雙方都有利，項目也很難推動，除了面臨“市場失靈”之外，還面臨“政府失靈”風(fēng)險。

4.政策溝通和經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制建設(shè)滯后。該地區(qū)不少國家法律不健全、不穩(wěn)定，自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)水平較低，國與國之間仍存在較多貿(mào)易投資壁壘，如實施較為嚴(yán)格的許可證準(zhǔn)入制度等;海關(guān)程序和文件不統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不一致，交通物流運輸信號存在差異等，都對該地區(qū)的貿(mào)易自由化和投資便利化形成了嚴(yán)重阻礙。目前的合作機(jī)制要么缺乏大國的引領(lǐng)和強(qiáng)力推動，要么覆蓋的區(qū)域不全或合作層次較低，政策協(xié)調(diào)和制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。

搭建“一帶一路”政策支持體系的必要性和思路

“一帶一路”建設(shè)迎來良好開局，絲路基金設(shè)立完成，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行籌建順利，《“一帶一路”愿景與行動》業(yè)已發(fā)布，成為地區(qū)合作、規(guī)劃對接的指導(dǎo)性文件，但不能因此低估上述困難帶來的影響。亞洲地區(qū)也曾提出宏偉的區(qū)域合作計劃，如1992年聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)委員會提出的亞洲陸地交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃和2009年亞洲開發(fā)銀行提出的構(gòu)建泛亞基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等，但囿于各種原因進(jìn)展緩慢，就連執(zhí)行力比較強(qiáng)的東盟2010年10月提出的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》實施也遭遇困難。突破多邊合作框架實施的低效率困境，除需要強(qiáng)有力的主導(dǎo)者之外，還必須做好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立相應(yīng)機(jī)制，匯聚各種資源，調(diào)動各方積極性和主動性。

我國作為主導(dǎo)者，肩負(fù)著平臺搭建和政策設(shè)計的重任?！耙粠б宦贰奔仁俏覈陌l(fā)展戰(zhàn)略，也是兼具國際性和開放性的合作框架，這一點不同于現(xiàn)有的大多數(shù)多邊合作機(jī)制，其政策設(shè)計必須統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外因素，做到內(nèi)外協(xié)調(diào)，多方互動，建議思路如下：

第一，制定核心政策目標(biāo)?！耙粠б宦贰惫步ǔh具有雙重目的，一是經(jīng)濟(jì)上的，通過營造良好商業(yè)運營環(huán)境，打通經(jīng)濟(jì)合作大通道，構(gòu)筑經(jīng)貿(mào)合作平臺，建設(shè)經(jīng)濟(jì)走廊，消除貿(mào)易投資障礙，來實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。具體到我國又具有多重意義，如外部能源資源礦產(chǎn)安全供應(yīng)、過剩產(chǎn)能和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“走出去”、新興市場的進(jìn)一步拓展、新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)向周邊的主動布局和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改善外匯儲備投資結(jié)構(gòu)等。對沿線伙伴國帶來的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程加快、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速、創(chuàng)造和擴(kuò)大就業(yè)、提高人民收入、改善社會福利等。二是政治上的，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國成為影響國際政治格局和秩序的重要力量，如何營造和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境并最終推動互利共贏、公平公正全球新秩序的形成，成為中國不可回避的義務(wù)和責(zé)任。在“一帶一路”框架下，以經(jīng)貿(mào)合作、人文往來為切入點，增強(qiáng)利益綁定，加深相互了解，增進(jìn)政治互信，確保中國周邊環(huán)境和諧穩(wěn)定的同時，推進(jìn)全球和平相處新秩序的形成。

第二，采取多維視角考慮行動或支持政策。從實施主體來看，可分為國家、地區(qū)、機(jī)構(gòu)企業(yè)、民眾等多層次;從合作領(lǐng)域上看，可分為政策、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、教育人文等領(lǐng)域;從合作條件來看，可分為合作機(jī)制比較成熟的地區(qū)、有一定合作機(jī)制的地區(qū)和尚未建立合作機(jī)制的地區(qū);從政策作用上來看，可分為便利化自由化政策、支持引導(dǎo)性政策、規(guī)范約束性政策、應(yīng)急處理政策等;從政策屬性上來看，可分為財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策等;從政策作用的范圍看，可分為國內(nèi)政策和國際性政策等;從政策制定和執(zhí)行主體可分為國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、工信部和國土資源部等。

第三，確定政策基調(diào)、主線和選擇原則。中國既是“一帶一路”合作倡議的倡導(dǎo)者，也是沿線第一經(jīng)濟(jì)大國，中國GDP占“一帶一路”的份額超過四成，比俄羅斯、印度和土耳其的總和還要多。中國在“一帶一路”中的地位不但體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量上，而且體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綜合競爭力上，中國擁有最完整的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，是世界貨物貿(mào)易第一大國，中國的對外工程承包建設(shè)能力居世界前列，2014年世界前250大國際工程承包商中，有62家是中國企業(yè)，入圍數(shù)量居世界首位（見圖1）。中國在“一帶一路”建設(shè)中，應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)當(dāng)主導(dǎo)者和引領(lǐng)者角色，在行動上要敢于承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，在政策上應(yīng)積極作為。積極作為不等于要急躁冒進(jìn)，必須量力而行，追求合理回報，確保行動的可持續(xù)性。制定政策的主線要將我國的政治需要和經(jīng)濟(jì)訴求有機(jī)結(jié)合起來，基于我國自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和沿線國家的緊迫需求制定相應(yīng)的鼓勵和支持政策，如基礎(chǔ)設(shè)施是制約沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和短板，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、生產(chǎn)投入不足是制約人民收入增長的重要原因，而我國在這些方面能力比較突出，可順勢而為。

政策選擇的原則要相互配合好，避免交叉重復(fù)。既要體系完整，不存在重大遺漏，又要公開透明、簡單易行。政策既要體現(xiàn)出對企業(yè)的大力支持，又要避免實施過度、扭曲的市場行為。政策選擇要注意動態(tài)靈活性，介入程度要隨發(fā)展階段而變，早期企業(yè)可能對政治環(huán)境缺乏了解，對市場環(huán)境認(rèn)識不足，需要政府發(fā)揮更積極作用，但隨著條件成熟，市場活力被激發(fā)出來后，部分政策實施力度要減少或適時退出。此外，政策的選擇也要考慮相鄰國家的政策動向，避免相互抵觸、效果弱化，必要時通過國際磋商的方式加強(qiáng)相關(guān)政策的協(xié)同和配合。

第四，完善實施落實機(jī)制?！耙粠б宦贰备采w交通、能源、金融、旅游、文化教育等眾多領(lǐng)域，涉及中央和地方多個層級、多個部門。我國已在中央層面設(shè)置“一帶一路”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部、財政部、工信部、交通運輸部等相關(guān)部門。工作組圍繞重大項目庫建設(shè)、項目評估遴選、資金籌備、執(zhí)行主體、投資機(jī)制、國際協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行研討，制定總體方案，明確分工。各部門各主體根據(jù)各自分工制訂實施計劃和推進(jìn)時間表。發(fā)揮智庫的第三方評估作用，做好科學(xué)論證和效果評估。建立完善的獎懲激勵問責(zé)機(jī)制，調(diào)動各部門積極性，使其主動作為，并依法行政。

“一帶一路”政策支持體系架構(gòu)建議

“一帶一路”政策支持體系應(yīng)該包括以下五大模塊：國際環(huán)境營造、國家規(guī)劃指導(dǎo)、宏觀政策支持、投融資平臺建設(shè)、支撐服務(wù)提供（見圖2）。

1.國際環(huán)境營造模塊。立足周邊，面向“一帶一路”，通過商簽自貿(mào)區(qū)和投資保護(hù)協(xié)定，建立高水平的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，消除投資和貿(mào)易壁壘，提高相互開放水平，營造更為寬松、透明、公平競爭的商業(yè)環(huán)境;加強(qiáng)沿線各國海關(guān)、檢驗檢疫、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證部門和機(jī)構(gòu)之間的合作，推進(jìn)監(jiān)管互認(rèn)、信息共享和標(biāo)準(zhǔn)兼容，降低經(jīng)貿(mào)合作成本;加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，主動承擔(dān)社會責(zé)任，樹立良好國際形象;通過高層互訪和部門交流，簽署多雙邊合作備忘錄，利用國家主權(quán)的信譽和影響;充分利用亞太經(jīng)合組織、亞洲合作對話、亞歐會議等現(xiàn)有機(jī)制，加強(qiáng)“一帶一路”議題，推動相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制建立。

2.國家規(guī)劃指導(dǎo)模塊。做好三類規(guī)劃：一是國際層面的，形式上可以為單方發(fā)布的合作倡議白皮書、雙方或多方聯(lián)合制定的區(qū)域性合作發(fā)展規(guī)劃;二是國家層面的，在一國之內(nèi)就可能影響“一帶一路”經(jīng)貿(mào)人文合作的事項進(jìn)行研究，做好規(guī)劃，匯聚各方資源，協(xié)調(diào)多方力量，確立建設(shè)和推進(jìn)路徑，避免內(nèi)部惡性競爭，確保建設(shè)的效率和效益;三是地方或部門層面的，在國際和國家規(guī)劃框架下，就各自區(qū)位條件和職能職責(zé)進(jìn)行規(guī)劃，確立重點項目和重點工作，發(fā)揮自身優(yōu)勢。此外，不同層級規(guī)劃要有效銜接，不同部門規(guī)劃要彼此協(xié)調(diào)，有必要建立信息分享公共平臺;針對沿線地區(qū)仍存在較多不穩(wěn)定因素，需要建立一套高效的風(fēng)險規(guī)避、預(yù)警和處理機(jī)制，做到及時發(fā)現(xiàn)、及早預(yù)警、提前規(guī)避、妥善處理。

3.宏觀政策支持模塊。加大中央財政投入和國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等對重點項目的信貸支持力度;推進(jìn)人民幣國際化，擴(kuò)大與沿線國家本幣互換、結(jié)算的范圍和規(guī)模，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)合作，提升結(jié)算便利化水平;推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化改革，推廣海關(guān)“單一窗口”管理和“三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行）的通關(guān)模式;鼓勵沿海地區(qū)與沿線國家重點港口之間加強(qiáng)合作，支持地方設(shè)立中外經(jīng)濟(jì)合作園區(qū)和對外開放園區(qū);適當(dāng)加大對沿線發(fā)展中國家的援助力度，幫助建設(shè)一批民生項目和培訓(xùn)一批管理技能人才，促進(jìn)民心相通。

4.投融資平臺建設(shè)模塊。建設(shè)利用好亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行和絲路基金，加強(qiáng)與亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、國際貨幣基金、歐洲投資銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的合作;促進(jìn)沿線國家銀行合作，推動以聯(lián)合體的方式開展銀團(tuán)貸款、授信擔(dān)保等業(yè)務(wù);鼓勵沿線國家在國內(nèi)成立或聯(lián)合成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金;推動?xùn)|盟及中國、日本、韓國多邊合作的“10+3”宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室（AMRO）功能升級，擴(kuò)大覆蓋面，使之成為監(jiān)測和維護(hù)沿線地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)運行情況的重要國際機(jī)構(gòu);推進(jìn)亞洲債券基金建設(shè)，推動亞洲債券市場的開放發(fā)展，大力培育亞洲債券市場，優(yōu)化亞洲金融資源配置;創(chuàng)新利用PPP等投融資模式，推出海外投資保險產(chǎn)品，對購買相關(guān)保險給予一定的補貼，引入和撬動民間資本，發(fā)揮市場機(jī)制作用。多措并舉構(gòu)建資金來源渠道廣、配置效率高、投資收益有保障的投融資平臺和機(jī)制。

5.支撐服務(wù)模塊。利用沿線各國區(qū)域、次區(qū)域國際論壇、展會，加強(qiáng)對外宣傳，加深理解，創(chuàng)造合作機(jī)會;加強(qiáng)“一帶一路”投資的信息服務(wù)，在對外投資國別指南基礎(chǔ)上，提供更新、更豐富的國情信息和動態(tài)信息，包括政治關(guān)系信息、投資項目信息、合作信息、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)情況以及各類風(fēng)險的動態(tài)變化信息等，幫助企業(yè)減少學(xué)習(xí)成本，大幅降低運營風(fēng)險;發(fā)揮外交尤其是駐外大使館等駐外機(jī)構(gòu)的支持作用，在企業(yè)與東道國政府、企業(yè)和民眾之間搭建橋梁，幫助企業(yè)實時把握投資國國情變化情況、加強(qiáng)與當(dāng)?shù)販贤ń涣?，做好爭端和糾紛解決等保障;鼓勵各科研院所加強(qiáng)對“一帶一路”相關(guān)問題的研究，為企業(yè)提供充足的智力支持。多渠道、多方式開發(fā)和培育“一帶一路”建設(shè)所需的人力資源：加強(qiáng)我國與沿線國家的高校聯(lián)合培養(yǎng)和交流合作，加快培養(yǎng)適合雙邊投資的各方面人才;加大語言、管理類人才引進(jìn)力度，對參與“一帶一路”建設(shè)緊缺的信息、咨詢、語言等人才引進(jìn)提供優(yōu)惠條件;建議國家層面設(shè)立“一帶一路”建設(shè)培訓(xùn)基金，對企業(yè)加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)和人才引進(jìn)給予重大資金支持，對員工參與海外運行培訓(xùn)給予補助和獎勵。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部第二研究室副主任、研究員）

責(zé)任編輯：楊再梅